鄉村振興背景下湖南農村社會風險治理機制研究

蔣云貴

（長沙學院法學院，湖南 長沙 410022）

改革開放以來，黨和國家一直高度重視“三農”問題。2004—2021年黨中央、國務院連續18年頒發的中央一號文件，都以“三農”問題為中心。2017年習近平在中共十九大報告中指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。鄉村振興戰略基本方針和總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。然而當前的鄉村，無論是農村產業和生態環境，還是鄉村文化教育、社會治安和農民家庭生活等方面，均存在不確定性、復雜性、多樣性和損失嚴重性程度很高的風險，這些風險已成為湖南鄉村振興戰略實施中的嚴重障礙。需要構建系統的治理機制對其進行治理和管控，方能保障湖南鄉村振興戰略順利實施。

一 湖南農村社會風險現狀實證分析

貝克（Ulrich Beck）“風險社會”理論問世后，風險作為一種系統處理由現代化本身誘發和引入的危險和不安全的方式［1］21，由于其泛在性和不確定性，已逐漸進入人們的視野并不斷得到重視。布雷耶（Stephen Breyer）形象地描述了風險的泛在性和不確定性：這個世界充滿了風險……我們中的任何人都可能被幾乎任何東西所傷害——這包括腐爛的蘋果、凹凸不平的人行道、松開的鞋帶、濺灑出來的柚子汁、不誠實的律師［2］3-4。可見，在風險社會中，大部分風險是由人類社會的活動造成的，具有強烈的社會建構性，理論界習慣稱之為“社會風險”。相對而言，可視其為與“自然風險”相對的概念。如何管控這些由人類活動制造出來的、廣泛存在且具有很高不確定性的風險，成為人類維護正常社會秩序而必須面對的課題。為實施有效的管控，風險管理學者根據其來源和性質通常將其分為經濟風險、技術風險、政治風險、法律風險等類型［3］20-21。

由于當前湖南農村社會具有時間和地域上的特殊性，其風險的來源和表現形式均具有不同于一般風險的特定性，可根據實際情況對其進行分類，分類依據主要考慮風險的同源性、同質性和相關性。由于當前湖南農村社會經濟風險與技術風險關聯密切、相輔相成，且很大程度上同質同源，可將經濟風險和技術風險合并為經濟技術風險。同理，將政治風險和法律風險合并為政治法律風險。另外，根據當前湖南農村文化有所衰落、教育欠發達以及農村居民家庭生活存在一些難題等現狀，對農村文化教育風險和農村生活風險也納入研究范疇。

為了解農村社會風險現狀，課題組于2021年6—7月深入湖南農村進行問卷調查。調查問卷共設計了12個問題，前11個問題分別涵蓋了農村經濟技術風險、農村政治法律風險、農村文化教育風險和農村生活風險等方面。第12個問題涉及對未包含在前面11個問題中的其他社會風險的補充調查，目的在于全面了解農村社會風險現狀，防止遺漏某些重要的社會風險。本次調查共發放問卷153份。為使調查結果具有典型性和代表性，每村只選擇1個調查對象進行調查，最后回收問卷153份，剔除無效問卷2份后得到有效問卷151份，涉及全省各地區151個村。另外，考慮本次調查對象均為農民，調查中在語言表達方面進行了符合調查地區農民口語習慣的通俗化處理。值得一提的是，調查中，由于樣本數量有限，加之樣本分布的非絕對均衡性，特別是作為調查對象的部分農民的認知能力的局限性①例如，調查對象對問卷中的某些概念（如“群體性事件”“義務教育”）的理解可能存在偏差；再如，調查對象可能將無人照顧的留守老人和兒童包括在無人贍養的老人或無人撫養的兒童之內。，調查結果可能與實際情況有一定差異。當然，這些問題調查結果的具體數量和比例對研究目標本身而言不會造成實質性影響。因此，對于這些調查統計數據信息，課題組決定作為存疑數據信息進行處理，忽略其具體數據和比例，一概以“有”代替，在不影響農村社會風險治理對策建議提出的前提下，謹慎參照使用。

農村政治法律風險調查結果中，認為所在村治安狀況好的有39%，有調查對象陳述所在村發生過群體性事件，陳述所在的村存在搶老人棺材、強制平墳、禁止清明掃墓等情形的仍然有15%。補充的政治法律風險中，民間糾紛方面達到44人，違法犯罪方面也有25人，可見此類法律風險在農村表現比較突出。具體統計數據見表1。

表1 湖南農村政治法律風險調查統計

農村經濟技術風險調查結果表明，回答不存在土地拋荒的僅有26%，可見農村當前土地拋荒風險較大，很可能會影響糧食產量；回答種植農作物會打除草劑的達到72%，打除草劑意味著水稻會存在農殘，可能會出現糧食質量安全風險，而且除草劑作為有毒農藥，大面積噴灑可能會對農村生態環境造成嚴重影響；認為所在村無空氣污染和水資源污染的僅有25%，農村環境污染情況可窺一斑。具體統計數據見表2。

表2 湖南農村經濟技術風險調查統計

續表

農村文化教育風險調查統計數據顯示，有調查對象反映所在村存在兒童無法接受義務教育的情況，在早已普及義務教育的背景下，這種風險還是存在。所在的村存在搶老人棺材、強制平墳或禁止清明掃墓等情形的尚占15%，說明在一部分村鎮，少數基層干部的違法或不合理行為對農村傳統文化帶來一定的破壞性。統計數據如表3所示。

表3 湖南農村文化教育風險調查統計

對于農村生活風險方面的調查，回答所在的村存在無人贍養的老人和無人撫養的兒童的問卷均有；回答所在的村沒人離婚的僅占15%；回答所在的村存在村民看不起病情形的占比為67%。具體統計結果如表4所示。

表4 湖南農村生活風險調查統計

二 湖南農村社會風險及其成因分析

風險與人類活動相伴相生，隨著經濟和科技的發展，人類社會面臨越來越泛在、復雜、多元和不確定的風險威脅。可以說，現代社會的風險基本上都是人類活動的衍生物，人類自身就是制造風險的根源［4］7。尤其是工業化、市場化和全球化的高速推進，城市擴張、技術創新、基因工程以及高空高壓高度危險作業的高頻化，在為人類生產生活帶來極大進步和便捷的同時，也導致風險蔓延到社會的每個角落。當現代性和工業化的負面后果不再局限于某些群體而侵襲到每一個個體時，當關鍵問題由階層地位的分配轉變為由風險位置的分配之時，我們就已經或正在進入一個新的時代——一個新的風險社會的時代［5］。在這個人類自己制造的風險社會中，除了冒險，人類將別無選擇［6］218。

由于引發農村社會風險的因素來源復雜多元且具有高度不確定性，加之農業天然的弱質性以及長期以來城鄉發展不協調、農村經濟相對落后、農民文化素質偏低、收入不高的狀況，農村居民個人、家庭抑或農村社會,在這些風險面前均顯得比較脆弱。這種脆弱性的魔咒就是，脆弱的風險主體，如農民個人、家庭和農村社會等常常會面臨更大更多的風險，卻難以有機會獲取有效的風險管理工具和對策。而且，由于這些挑戰農民個人、家庭和農村社會的風險大多屬于系統性風險，難以管控和預防，從而容易導致農民個人、家庭貧困程度加深［7］。

調研統計結果顯示，當前湖南農村社會風險主要包括政治法律風險、經濟技術風險、文化教育風險和生活風險四大類。各種社會風險在農村均有不同的表現形式，具有各自獨特的成因。

（一）湖南農村政治法律風險及其成因分析

農村政治法律風險包括政治風險和法律風險。

農村政治風險主要表現為村民上訪、群體性事件、輿情爆發等形式，其產生的主要原因在于基層政府少數工作人員行為不當或不作為，有些村干部存在違法亂紀和選舉不規范行為等［8］。比如，近年來少數基層政府和村級兩委在執行政策過程中“一刀切”，組織人員搶老人棺材、強制平墳或禁止清明掃墓。類似這些不合法、不合理的簡單粗暴行為就是導致村民上訪、群體性事件、輿情爆發的重要原因。另外，少數村級兩委干部選舉中存在的送禮乃至賄選等失范行為也帶來了一定的基層政治風險。

法律風險主要有兩大類。首先是民間糾紛帶來的風險，土地糾紛、鄰里其他糾紛、少數村干部侵害農民權益、部分鄉鎮企業拖欠農民工工資等情況比較突出。這種風險主要是因為歷史遺留問題和少數村級兩委干部、基層政府工作人員處理糾紛時消極作為或處置不當引起，加之農民法律意識不強、農村糾紛解決機制不健全，容易導致糾紛排解難，甚至演化為嚴重的刑事案件。其次是農村違法犯罪行為時有發生，其中電信詐騙、售賣假冒偽劣產品行為較為突出，盜竊、搶劫、交通、邪教、賭博、吸毒、流氓及未成年人違法犯罪也并未絕跡，從而導致行政法律風險甚至刑事法律風險的產生。農村違法犯罪行為產生的主要根源在于，少數農村居民相對而言法律意識淡漠，好逸惡勞而收入低，容易導致詐騙、盜竊、搶劫和賭博等違法犯罪行為的發生；有些農民文化素質偏低、精神生活貧乏，容易發生吸毒、流氓等違法犯罪行為；另外，信息不對稱、少數農民貪占小便宜、自我防范意識不強情況的存在容易導致農村電信詐騙、售賣假冒偽劣產品現象的發生。

（二）湖南農村經濟技術風險及其成因分析

農村經濟技術風險主要有產業安全風險、糧食安全風險、環境污染風險、農民工失業風險。

首先，產業安全風險包括農村勞動力轉移和老化風險、安全生產風險、農業資本短缺風險。由于產業結構發展不均衡、不協調，農業生產力相對工業而言低下，發展緩慢，加之農業生產主要以農民家庭聯產承包經營的方式組織起來，規模較小且結構松散，導致農業生產成本較高，農業生產收益率偏低，部分農民收入水平很低，一些農村青壯年勞動力紛紛外出打工賺錢來維持家庭生活支出，從而導致農業勞動力年齡老化、知識水平偏低，難以實現農業生產的現代化轉型，在經濟和科技水平快速發展的全球化背景下，直接影響農業產業發展水平。安全生產風險主要來自農業生產機器設備更新較快、勞動保護設施設備缺少和安全生產意識淡漠。一方面，農業生產設備近年來更新換代較快，而農民基本僅經過簡單培訓，甚至沒有培訓就開始操作，導致生產安全風險較大；另一方面，農村的工業企業由于生產安全監管不嚴，企業安全生產制度不健全，勞動保護設施設備佩戴不規范，安全生產意識淡漠，安全事故發生率相對較高。此外，由于部分農民知識水平低下，缺乏經營管理能力和發展的戰略眼光，他們從事農業生產僅僅是為了滿足家庭生活需要，加之，農業生產收益率偏低，一般情況下農業很難完成自身的資本積累，現有的政府農業補貼仍然滿足不了農業生產資本的需要，農業生產資本短缺至今是一個困擾農業產業發展的問題。

其次，糧食安全風險主要有農產品種苗風險、農地非農化風險和農地拋荒風險。隨著自然環境的變化以及種苗自身衰退，原有的很多優質主糧種苗已經被淘汰。現有的主糧作物種苗中，較為優質的是在傳統種苗基礎上改良的種苗，如雜交水稻種子。而一部分主糧種苗依賴進口，如在當前長江中下游平原地區種植的水稻中，一部分水稻種子來源于進口稻種，種子質量水平存疑，種植過程中使用有毒農藥草甘膦（一種除草劑）的現象較多，導致糧食生產面臨質量安全風險。湖南作為地處長江中下游平原的魚米之鄉，未能例外。如前所述，由于農業生產收益率低，農村青壯年勞動力紛紛外出打工，導致農村勞動力短缺，于是農民改變農地用途從事收益率高的產業，甚至直接拋荒，這無疑會對糧食的數量安全造成負面影響。

再次，環境污染風險主要包括農藥農殘污染風險、農企排污風險、環境衛生風險、養殖業疫情衍生風險。據《到2020年農藥使用量零增長行動方案》中的統計資料，2012—2014年農作物病蟲害防治農藥年均使用量達到31.1萬噸（折百量）。農藥的大量使用，不僅嚴重污染了土地、水和空氣等生態環境要素，同時，還導致糧食等農產品帶有大量的農藥殘余，這嚴重影響了糧食質量。隨著工商資本下鄉進入在農村興辦的農業產業化龍頭企業，這些企業向農村地區排放廢氣、廢水和固體廢物，導致農村原有的生態環境遭到污染和破壞。而農村地區一般地處偏遠，由于執法資源受限，環保監管難以隨時到位，污染物排放較城市尤甚。環境衛生風險在農村也比較突出，由于歷史原因，加之農村人口分散，垃圾收集處理尚未有健全的制度規制，農村垃圾長時間沒有得到收集處理的現象經常可見，給農村生活環境帶來了較大的影響。養殖業疫情衍生風險主要指養殖業動物疫情暴發帶來的風險，一方面瘟疫帶來的病毒或者細菌對農村空氣、水源和土地均會造成污染，另一方面，疫情發生后，如果對因疫病死亡的動物尸體未加處理而隨處亂扔，就會導致農村環境污染現象產生。2019年非洲豬瘟發生期間，這種現象在湖南農村地區時有發生，如據湖南常德市安鄉縣政務微信公眾號消息，從當年7月4日起，安鄉縣畜牧水產事務中心就組織人員和船只對本縣域內河流中的死豬尸體進行打撈，并進行集中無害化處理，截至當年8月7日，共打撈漂浮的死豬290多頭。

最后，農民工失業風險也不容忽視。在當前農業生產仍然沒有改變其弱勢產業地位的背景下，生產效益相對較差、農民收入偏低的現狀難以改變，外出務工或就近務工成了農民家庭收入的主要來源。一旦失業，意味著農民工家庭收入將入不敷出、難以為繼。尤其在近兩年新冠疫情的影響下，作為農村剩余勞動力的農民工就業更難。農村富余勞動力難以轉移，不僅給農民工家庭生活造成了極大影響，同時，對農村地區的經濟發展和人均可支配收入水平帶來消極影響，給農村地區帶來一系列衍生風險。

（三）湖南農村文化教育風險及其成因分析

農村文化教育風險無疑囊括了文化風險和教育風險。

農村文化風險主要表現為農村文化衰落風險、農村文化傳承風險和農村文化異化風險。農村文化衰落風險指農村一些傳統文化、風俗良序逐步衰落，甚至反其道而行之。比如，“孝道”是流傳了幾千年的傳統文化，身受父母養育之恩，理當在父母年老之后，結草銜環，趁早報答父母養育之恩，所謂“子欲養而親不待”。然而，少部分農村家庭中父母子女關系卻不盡如人意，遺棄老人、拒不贍養老人甚至啃老現象在農村并不罕見。農村文化傳承風險也日趨嚴重，由于現代和后現代性文化的侵蝕，很多優秀的傳統文化遺產難以傳承下去，一些優秀的傳統鄉村民間藝術、娛樂活動和儀式活動逐漸從人們的記憶中消失殆盡，如豫劇、奉賢土布、長陽山歌、南曲、巴山舞等現已逐漸失傳。湖南農村也不例外，如以前春節和元宵節幾乎每個村都有的舞獅舞龍的民間藝術活動，現在很難見到。筆者就現在這些民間藝術活動消失的原因做過調查，得到的一致答復是很難找到會舞獅舞龍的人了。農村文化異化風險主要源于少數地方基層政府工作人員和村干部在執行政策過程中，“一刀切”式地蠻干，扯著“移風易俗”的大旗，將一些傳統善良風俗一棒子打死。如近年來曝出少數基層政府工作人員和村干部打著殯葬改革的旗號搶老人棺材，喊著節約土地的口號強制平墳，甚至以移風易俗為名禁止清明掃墓。這些現象不僅引起各種不必要的糾紛，甚至導致輿情風險發生。為自己已逝祖先樹碑填墳、在重大的祭祀節日如清明節祭拜祖先，感恩祖先恩德，寄托對祖先的懷念之情，是中華民族幾千年流傳下來的優良傳統。

農村教育風險主要源自城鄉教育不均衡、不協調的二元結構以及農村經濟發展落后。首先，城鄉教育不均衡、不協調導致農村孩子不能享受到與城市孩子一樣的教育資源，尤其在科學技術水平呈“井噴式”發展的大環境下，部分農村中小學因為師資短缺、教育經費貧乏、教育設施落后，一些課程無法開設，或即使開設，也難有質量保證。這從當前關于“農民工的最大愿望就是把孩子帶到城市里上學”的流行說法中可窺一斑。其次，農村教育風險的另一面就是我國義務教育雖早已普及，但基于各種異常的原因，仍然存在極少數孩子失學或者輟學的情形。除此之外，農村的繼續教育資源也較為缺乏。面對日新月異的農業科技發展，農民急需接受農業種養技術、農村種養業疫病的防治技術、農業機械的操作技術、農業企業管理技術的培訓，但部分存在需求的農民只能望洋興嘆。

（四）湖南農村生活風險及其成因分析

農村生活風險主要有返貧風險、疾病與健康風險、養老風險、婚姻風險，其中返貧風險最為復雜，甚至同疾病與健康風險存在較大的正相關性。為使內容不重復，這里的返貧風險不包括因病返貧的情形。導致返貧風險產生的因素多種多樣，自然災害是其中之一。無論洪澇、干旱還是地質災害，均可能導致一些農民財產損失、農作物歉收。動植物疫病則導致種養業受損甚至血本無歸。導致返貧風險產生的其他重要因素為農民家庭收入來源較為單一，農民工失業或創業失敗導致增收渠道變窄，幫扶措施或資源縮減或者難以同步等。疾病與健康風險主要來源于農民生活水平低下，農村環境污染日趨嚴重，醫療衛生條件相對于城市較差，當前農村人口醫療保障措施不盡如人意。農村養老風險近年來也比較突出，一方面農村人口老齡化趨勢明顯，另一方面部分農村青壯年勞動力外出打工，一些留守老人無人照顧，加之農村養老機構偏少、養老設施較為落后，部分老年人家庭生活風險客觀存在。

此外，部分農村青壯年勞動力外出打工，留守婦女增加，加之農村娛樂設施較少，文娛生活比較貧乏，一些留守婦女精神生活難以滿足。長期的夫妻分居，致感情日漸淡漠，留守婦女拋家棄子、離家出走的現象偶有發生，這直接導致了原本傳統保守、離婚率極低的農村居民離婚率逐步升高。離婚導致少數家庭分崩離析，無疑加重了少數留守老人和留守兒童無人照顧的風險。

三 湖南農村社會風險治理對策

（一）構建湖南農村社會風險協同治理網絡

通過對湖南農村社會風險現狀和表現形態的分析發現，湖南農村社會風險來源廣泛、成因復雜、后果較為嚴重，已非某一單個主體能夠從容應對。農村社會風險的治理是一項復雜的系統工程，應當由眾多主體通過相互協作采取合理措施來應對社會化風險［9］16。需實現政府、合作組織、家庭、市場、社會網絡等主體在風險管理中的優勢互補，引入“福利五邊形”治理網絡［10］306，方能實現對社會風險的有效治理。農民家庭擁有全部私人信息，各種外部性問題如社會凝聚、環境質量、與經濟發展的聯系、減少貧困等，均與家庭風險相關［11］，每種社會風險均直接或間接與農民家庭相關，在這個多主體組成的社會風險治理網絡中，農民家庭又處于舉足輕重的地位。因而，湖南農村社會風險治理多邊網絡是以縣鄉兩級政府為主導，以家庭為核心，村級兩委和農村社會公益組織、志愿者等多主體協同參與治理的網絡系統。

（二）完善湖南農村社會風險治理領導體制和責任追究制度

農村社會風險治理多邊網絡實際上是由縣域政府主導，因此，完善湖南社會風險治理領導體制是落實社會風險協同治理的關鍵。歷史上，縣鄉治理是社會治理的基石。即使在“皇權不下縣”的封建社會，也曾出現像“貞觀之治”這樣“夜不閉戶、路不拾遺”的社會風險治理典范時期，其重要的一個原因在于縣官作為一縣之長集權力和責任于一身，在縣域內實現了政令暢通。當前我國政府機關設置到鄉鎮一級，但權力集中在縣級政府，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉鎮一級作為基層行政機構，負責本鄉鎮區域內社會、經濟等各方各面的工作，尤其是農村各種社會風險的管控與應對，責任重大，但行政權力卻多在縣級政府部門，造成縣鄉之間權責不相匹配。因此，完善農村社會風險治理領導體制，明確縣鄉之間的權力和責任劃分，落實農村社會風險治理的責任追究制度，才能做到農村社會風險治理有人負責、權責相應，方可實現社會風險的有效治理。

另外，追究少數引發農村社會風險的基層政府工作人員和村級兩委干部的責任，亦應是落實農村社會風險治理的責任追究制度的題中應有之義。應逐步減少基層政府工作人員和村級兩委干部落實政策過程中簡單粗暴、“一刀切”式的不合法、不合理行為，以逐步減少引發風險發生的因素。

（三）保障湖南農村社會風險治理的制度供給

社會風險治理制度是湖南農村社會風險治理的保障。對于國家法律法規有相關規定的風險治理領域，如環境污染風險治理、農地非農化風險治理，各縣要因地制宜、因時而化，制定相應的實施細則或實施辦法，作為執行的依據。對于國家法律法規尚無相關規定的領域，比如，對于農村社會風險治理結構與流程、農村勞動力外流和返貧風險、農村文化傳承風險等領域，要制定相應的風險管控與應對制度，作為農村社會風險治理的制度依據。

首先，要制定湖南農村社會風險治理的基本制度，包括風險治理過程中的風險辨識、風險估計、風險評價、風險預警、風險決策和風險應對等風險治理流程，以及風險治理中的責任追究制度。從領導到辦事人員，從政府機關到村級組織，均應將農村社會風險治理的責任明確到人，壓實相關人員責任，增強其責任感。要優化社會風險治理方式，充分利用現代科技成果（如“互聯網+農村社會風險治理” APP等）優化農村社會風險信息管理和預警制度，保證風險信息得到充分、及時、全面獲取并合理應對。

其次，要制定、創新、完善和落實相關各個領域的社會風險治理制度。要構建勞動力外流風險防控機制，比如通過制度創新吸引工商資本下鄉舉辦農業產業化龍頭企業，以解決農村富余勞動力就業。要創新農業資本要素補償制度，促進農村數字普惠金融的高質量發展，以解決農戶生產資金需求問題。要因地制宜，制定種苗監管制度，淘汰劣種，引進優種。要完善農藥農殘監測制度，推進農藥農殘監測的常態化。要充分利用現有農業技術推廣機構資源，通過改革和創新，落實農業技術培訓制度和農村繼續教育制度。要根據縣域農村實際情況制定、創新、完善農村文化遺產保護與傳承制度、返貧風險管控制度、留守老幼看護制度等。

再次，要構建湖南農村社會風險協同補償機制。一方面，要建立社會風險補償基金。風險補償基金按行政村設立，資金來源由村集體經濟組織經營收入滿足日常支出后的剩余資金、社會捐贈資金和縣鄉政府財政專項資金組成。由該基金管理組織根據村民遭受風險損失程度，按比例或者全額補償。另一方面，要引導保險公司面向鄉村開設新的商業險種，以協同應對鄉村系統性風險。系統性風險具有很高的不確定性和復雜性，極難管控。應對鄉村系統性社會風險的最佳途徑莫過于分散風險，而分散風險最切實可行的辦法就是創新、普及農業保險。如福建省龍巖市開發了“三農”綜合險種，另外，森林保險、水稻種植保險、能繁母豬保險已實現全域覆蓋。