池州市法治鄉村建設現狀及對策

張秀秀

（中共池州市委黨校，安徽 池州 247000）

0 引言

2018年出臺的《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出“建設法治鄉村”。2020年，中央全面依法治國委員會發布的《關于加強法治鄉村建設的意見》提出，到2022年，努力實現涉農法律制度更加完善，鄉村公共法律服務體系更加完善，基層執法質量明顯提高，干部群眾尊法學法守法用法的自覺性明顯提高，鄉村治理法治化水平明顯提高；到2035年，鄉村法治可信賴、權利有保障、義務必履行、道德得遵守，鄉風文明達到新高度，鄉村社會和諧穩定開創新局面，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化，法治鄉村基本建成。長期以來，由于我國城鄉發展不平衡，農村地區推行法治建設比城市地區推行法治建設困難更多、阻力更大。法治鄉村建設任務的提出意味我國法治建設的重點和難點轉向了鄉村。

1 法治鄉村建設的理論內涵

1.1 是全面推進依法治國的內在要求

黨的十八大以來，我國高度重視法治建設，開創了全面依法治國的新局面。不同于以往，全面依法治國更加凸顯“全面”二字。這種“全面”一方面體現的是全民性，法治建設要在全民中鋪展開來，全社會要尊法、學法、守法、用法；另一方面是范圍上的全面，全面依法治國不僅是城市的法治建設，更是廣大鄉村地區的法治建設。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點也在基層。由此可見，加強法治鄉村建設，是全面推進依法治國的內在要求。

1.2 是實施鄉村振興戰略的重要保障

鄉村振興是一項系統工程，關乎農業、農村、農民，涵蓋鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。因此，鄉村振興不僅體現在經濟的振興，還體現在鄉村秩序的和諧穩定、農民安全感的獲得與提升。而鄉村秩序的和諧穩定與法治存在著必然聯系，鄉村和諧穩定是在法治的保障下實現的。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出“建設法治鄉村”，之后每年中央一號文件都會提及法治鄉村建設。這表明法治建設是全面推進鄉村振興的重要組成部分，可為鄉村振興創造良好的法治環境。

1.3 以“三治融合”為基本治理模式

黨的十九大以來，習近平總書記多次強調健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。當前，“三治融合”的鄉村治理體系是鄉村法治建設的基本模式［1］。其中，自治是基礎，是調動廣大農民參與公共事務積極性、提升農民自我管理和自我服務能力、發展農村基層民主政治的重要途徑；法治是根本，作為制度化的治理方式及強制性的實施手段，在化解鄉村矛盾、規范鄉村秩序、維護農民權益、打擊涉農犯罪方面起著重要保障作用［2］；德治是補充，通過良好傳統文化和道德規范引領鄉村社會風氣的轉變，提升村民自我修養，推動鄉村秩序和諧有序發展。可以說，自治、法治、德治三者融為一體，相得益彰，相輔相成，不可偏廢其一。

2 池州市法治鄉村建設現狀

2.1 池州市法治鄉村建設成效

2.1.1 制度逐步完善。近年來，隨著涉農立法、行政執法及鄉村司法工作的不斷開展，池州市鄉村法律制度正逐步完善。一是以完善涉農領域地方立法為引領，把握法治鄉村建設方向。池州市出臺涉農領域首部地方性法規《池州市農村村民住房建設管理條例》，并健全立法機關和社會公眾的溝通機制、法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，建立健全基層立法聯系點制度，為村民有序參與立法提供了便利。二是以規范涉農行政執法為抓手，著力提升基層執法質量。相關部門整合行政職能，深入落實行政執法三項制度，印發《池州市農業農村局行政執法“三項制度”等辦法（試行）》，確保嚴格、規范、公正、文明執法。三是強化鄉村司法保障，及時維護農民合法權益。為嚴懲違法犯罪行為，依法妥善辦理涉農糾紛案件，池州市印發《關于深入開展“村霸”等黑惡勢力及基層腐敗問題整治工作方案》，持續深入開展整治工作。

2.1.2 建設進展加快。一是進一步加強法治鄉村“頂層立法”。池州市相關部門制定了《關于加強全市法治鄉村建設的實施意見》，為全市法治鄉村建設指明了方向。二是以“法律明白人”和“法治帶頭人”為骨干，加強鄉村法治隊伍建設。池州市深入實施農村“法治明白人”“法治帶頭人”培育工程，落實一村一法律顧問制度，規范發展基層法律服務工作者和人民調解員隊伍。其中，池州市青陽縣在探索“123”工作法，做實“法律明白人”“法治帶頭人”培育工程方面成效顯著。三是深化“民主法治示范村”創建和動態管理，“民主法治示范村”建設達到更高水平。截至2022年10月，池州市共有國家級“民主法治示范村（社區）”7個，省級42個，市級132個。四是以法治文化建設為引領，推動鄉村法治宣傳教育走深、走實。池州市強化鄉村法治文化陣地建設，廣泛開展法治文化宣傳活動，加大對農村青少年的法治宣傳和教育力度，創作喜聞樂見的農村法治文化作品，注重發揮新媒體普法功能。截至2022年10月，池州市共建成法治文化陣地1 512個，形成覆蓋縣（區）、鄉（鎮）、村（社區）的法治文化陣地網絡。池州市的鄉村學校均配有一兩名法治副校長。池州市各級各部門圍繞重點普法目錄等，挖掘青陽腔、羅城民歌、龍船調、青陽農民畫等特色文化，創作法治文化作品。五是以完善公共安全體系為屏障，深化平安鄉村建設。池州市通過進一步推進數字化治安防控體系建設，大力推行“一村一警”包村聯系工作機制，依法管理農村宗教事務，加強對特殊人群的教育監督和服務管理等，有效提升了農村地區的治安防控能力和農民的安全感。

2.1.3 保障體系基本建立。自開展法治鄉村建設以來，池州市鄉村法治保障體系也日趨完善。一是鄉村公共法律服務體系逐漸健全。截至2022年10月，池州市已建成村（社區）公共法律服務工作室682個，建成形象識別系統的公共法律服務工作站615個，配備工作人員總數872名，實現了鄉村公共法律服務體系全覆蓋。池州市擴大法律援助覆蓋面，將農民工、婦女、老年人、未成年人等重點人群納入法律援助范圍，并鼓勵公證、司法鑒定等法律服務主動向農村延伸。同時，池州市創新法律服務形式，開發“池州司法”“池州公證”微信公眾號，依托皖事通App，實現鄉村法治宣傳、法律服務、法律事務“掌上學”“掌上問”“掌上辦”。二是鄉村矛盾糾紛化解機制逐漸完善。池州市通過建立健全鄉村矛盾糾紛多元化解機制，努力將矛盾糾紛化解在基層，滿足村民訴求表達、利益協調及權益保障等要求。例如，池州市積極打造“楓橋經驗”池州版，大力推進“居民說事點”建設，確立“事前問事、隨時說事、及時辦事、定期議事、事后查事”的五環節工作法。除此之外，池州市還發展具有鄉村特色的調解品牌，如東至縣張溪鎮歷山村“五老人員”和東流鎮張崗村“吳老三”2個特色調解室，青陽縣施世慶、郭青等個人調解室，充分發揮人民調解在基層矛盾化解中的主渠道作用。

2.2 池州市法治鄉村建設存在的問題

2.2.1 農村基層組織的認識有待提高。在法治鄉村建設過程中，部分農村基層組織對法治鄉村的認識不夠深刻，沒有認識到法治鄉村對于鄉村振興和鄉村治理現代化的重要意義。在工作中，部分農村基層組織把大量的時間、精力放在經濟發展上，對法治鄉村建設缺乏合理的規劃設計。

2.2.2 建設水平不平衡。池州市法治建設存在較大的地域性差異，法治建設水平極不平衡。這種不平衡主要體現在兩個方面：一是與城市相比，鄉村的法治建設明顯處于落后狀態，無論是法治硬件還是法治軟件都不及城市；二是鄉村之間進行橫向比較同樣存在差距。不同地區的鄉村法治建設水平和發展程度不盡相同，經濟發展水平較高、發展能力較強的鄉村地區，法治建設狀況相對較好；經濟發展水平較低、發展受限的鄉村地區，法治建設狀況相對較差［3］。

2.2.3 自治活力不足。村民會議和村民代表大會是村民行使村級公共事務表決權、參與自治的重要途徑。池州市農村地區大部分青壯年勞動力外出務工，留守村莊的多為老人、兒童，而其文化程度較低、思想較為落后，參與村莊自治的積極性和主動性不高，因此出現了“在家的不理事、理事的不在家”現象。現階段，村民自治實踐欠缺一定的規范性，村干部在開展法治鄉村建設工作的過程中缺乏較強的程序意識，“四議兩公開”執行不到位，村民的知情權、參與權、決策權和監督權難以在村務活動中得到保障。這在一定程度上挫傷了村民參與討論決定村級事務的積極性。

2.2.4 宣傳教育流于形式。近年來，池州市鄉村普法宣傳教育一直在開展，但存在流于形式的問題。一是普法宣傳不注重實質內容和效果，與農民的實際需求脫節。池州市對農民生產、生活聯系緊密的法律宣傳不到位，導致農民對這方面的法律知之甚少；忽略對民事訴訟法等的普及，農民對于如何訴訟、如何進行調解等程序不了解；側重于對法律條文的字面解釋，而未從根本上引導村民樹立法治意識和法治理念。僅少數農民具備一些民主法治意識，大部分農民的法治觀念十分淡薄，遇到矛盾糾紛時首先想到的是托人情、找關系，而非主動尋求法律幫助。二是受傳統媒介的影響，池州市普法宣傳的方式和載體較為單一，網絡新媒體在鄉村普法宣傳中的應用不多。三是鄉村普法宣傳缺乏長效機制。池州市只是在一些特殊節日或節點對農民進行簡單的普法宣傳教育，沒有形成法律法規宣傳的長效機制。

2.2.5 鄉村法治建設人員不足且專業化水平不高。從增量來看，池州市鄉村法治建設需要專業人員的加入，但是自愿加入鄉村法治建設隊伍的法學畢業生或法律工作者較少。他們更愿意留在條件優渥的城市，而不愿意去經濟落后的鄉村工作，致使鄉村法律人才缺乏，制約了鄉村治理法治化水平的提高。從存量來看，當前池州市很多地方鄉鎮司法所人少事多，且工作人員年齡老化、結構斷層。法律工作站、村民理事會、人民調解委員會等村級組織的法律服務人員大多由沒有法律知識背景的鄉村干部兼任。鄉村干部與農民聯系最為密切、接觸最為頻繁，在當地享有一定的威望，通常在運用德治化解鄉村矛盾過程中發揮著積極作用，但由于缺乏法律專業知識，往往無法解決具體的法律問題。

3 池州市法治鄉村建設建議

3.1 提高農村基層組織對法治鄉村建設的認識

農村基層組織要高度重視法治鄉村建設工作提出的新要求，走出“發展要上、法治要讓”的認識誤區。池州市應依據《關于加強全市法治鄉村建設的實施意見》，著眼法治鄉村建設的突出問題，探索建立法治鄉村建設工作的制度建設、工作規范和經費保障等長效機制，落實農村基層組織主要負責人職責，及時發現和解決其工作中存在的困難和問題，扎實推進法治鄉村建設。

3.2 促進法治鄉村建設平衡發展

一是促進城鄉法治建設平衡發展。池州市應貫徹落實新發展理念，堅持農業農村優先發展，推動資金、技術、人才等向農村傾斜，通過加大資金、技術、人才等方面的投入力度，加快鄉村法治軟硬件建設，縮小農村與城市法治建設的差距。池州市需要健全以城帶鄉、城鄉一體、均衡發展、普惠共享的公共法律服務體系，推動公共法律服務向鄉村常住人口覆蓋，促進城鄉公共法律服務均等化［4］。二是促進后進村與先進村法治建設平衡發展。經濟基礎決定上層建筑，因此，池州市要提升后進村經濟發展水平，以經濟發展的高水平促法治建設提檔升級。同時，池州市應借鑒經濟發展領域結對幫扶模式，建立法治先進村與法治后進村的聯結機制，通過先進村幫扶后進村的形式，提升池州市鄉村法治建設能力。

3.3 完善村民自治制度

池州市可以通過完善村民自治制度，切實保障農民的民主權利，使村民實現自我管理、自我教育、自我服務。一是利用現代網絡技術，拓展網上參與自治的渠道。例如，村委會通過網絡視頻的方式召開村民會議或者村民代表大會，讓行動不便的老人或在外務工的青壯年也能參與民主決策；實時直播民主選舉的過程，開發網絡實名投票途徑等，為村民提供便捷、高效的自治服務平臺。二是在民主監督方面，池州市對于應當公開的村務、黨務事項實行“線上”“線下”雙公開，進一步提升村民自治事務的公開性和透明性，讓民主監督更加規范、更加有力。三是對于在外務工人員難以回村參與自治的問題，各村也可以將村內選舉及重大事務決策放在春節等在外人員返鄉高峰期內，通過靈活變通時間，方便村民回村參與自治事務。四是依據各村實際情況，及時完善村民自治章程、村規民約等，規范自治程序，使村民都能主動參與法治鄉村建設，讓池州市法治鄉村建設在農民主體作用發揮下迸發出更大的生機與活力。

3.4 提高鄉村法治宣傳教育實效，提升農民法治意識

一是規范普法宣傳內容。針對當前池州市鄉村實際情況，相關部門應重點宣傳與農民生產生活密切相關的法律法規，如《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國鄉村振興促進法》等，真正滿足農民的實際需求；注重對訴訟法、人民調解法的宣傳，使農民了解和掌握解決問題的法律途徑和程序，提高其依法維權的積極性；相關部門除了對法律條例進行字面解釋，還要注重對法律條例精神內核的解讀，讓農民知其然更知其所以然。二是創新普法宣傳形式。池州市應繼續發揮普法志愿者和民間協會參與法治鄉村建設的作用，設立一村一社區普法宣傳員，動員廣大普法宣傳員與網格員聯合開展“鄉村普法宣講”主題活動，營造崇尚法治的社會氛圍。池州市人民法院巡回法庭可對一些典型案件實行現場審理，用發生在農民身邊的案例說法，增強普法實效。相關部門可開展“互聯網＋法治宣傳”活動，積極發揮新媒體作用，免費為村民提供法律咨詢服務，做實融媒體中心微普法欄目。三是形成普法宣傳教育長效機制。相關部門應根據“誰執法、誰普法”原則，明確鄉鎮人民法庭、派出所和司法所的普法任務，建立普法責任清單并細分到單個鄉村法治宣傳工作者，定期對其普法工作進行檢查和考核，并將考核結果納入其工作業績評價。在“法治帶頭人”“法治明白人”帶領下，結合鄉村已有法治文化陣地深入進行普法宣傳教育。普法宣傳教育不僅應在特殊節日節點開展，更應在平時加強開展。相關部門應通過定期定點上課或答疑解惑的方式，強化農民對法律的學習。

3.5 加強鄉村法治人才隊伍建設

人才是第一資源，若無法治人才的加入，法治鄉村建設將成為無源之水。一要擴大增量，把好法治人才引進關。池州市除了向社會公開招聘法律專業人才以外，還可根據鄉村法治人才需求，與高校合作制訂人才培養計劃，有針對性地向鄉鎮司法所、村級組織等輸送法學專業人才［5］。此外，人才不僅要引得來，更要留得住。因此，池州市要提高鄉村法學專業人才待遇，落實人才獎補政策。只有改善鄉村法治人才的待遇，充分保障其衣食起居等生活條件，落實人才獎補政策，營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的濃厚氛圍，才會吸引和留住更多的法學專業人才投身鄉村，壯大鄉村法治人才隊伍，為法治鄉村建設貢獻積極力量。二是盤活存量，加強對鄉村干部等鄉土法治人才的培養。池州市委黨校應充分發揮教育主陣地作用，舉辦鄉村干部法治專題培訓班，根據培訓人數和培訓需求進行分期分批輪訓，不僅講授與鄉村法治等有關的法律理論課程，提升鄉村干部的法律知識水平，還要通過現場教學、模擬情境等方式，提高鄉村干部依法解決實際問題的能力和矛盾糾紛調解能力。池州市要從鄉村干部抓起，真正讓鄉村干部成為農民身邊的“法律明白人”“行走的法律百科全書”。