鄉村治理法治化的現實挑戰和路徑選擇

崔榮方

（中共東臺市委黨校，江蘇 東臺 224200）

0 引言

從2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》第一次提出“建設法治鄉村”，到2020年中共中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，再到2021年《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》的出臺，中國特色社會主義法治鄉村建設步伐逐步加快。目前，我國社會主要矛盾發生劇烈變化，鄉村社會治理日趨復雜，政府部門需要從全局性、戰略性角度提升鄉村治理法治化水平，為全面推進鄉村振興蓄勢賦能。

1 鄉村治理法治化的基本內涵及特征

1.1 鄉村治理法治化的基本內涵

我國是一個有著幾千年農耕文明的農業大國。鄉村自古以來就是農民主要聚居地，加強鄉村治理有利于維護社會的和諧穩定。治理一詞不再是傳統意義上的政府統治、管理，而是多元主體共同參與、相互協商的一種行為模式。鄉村治理限定了治理的地域范圍，特指以農村為單位的村域范圍的管理活動，屬于基層社會治理的范疇，是國家治理的基礎和重要組成部分。

法治是一種理想的社會治理狀態，是法治國家和法治社會所追求的目標。鄉村治理法治化要求以法治的要求和標準來進行鄉村治理活動，鄉村治理遵循法治的價值和要求。鄉村治理法治化是指在黨的帶領下，將鄉村治理納入國家治理整體框架，按照法律規定來管理鄉村政治、經濟、文化等各項事務，實現依法治理、規范治理。

1.2 鄉村治理法治化的基本特征

1.2.1 治理主體多元化。鄉村治理法治化需要多元的治理主體共同參與治理過程。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。2018年中央一號文件強調，鄉村社會治理必須“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”。鄉村治理體制決定了鄉村必須由多元主體共同治理。具體而言，鄉村治理的主體包括基層黨組織、鄉鎮政府、村民委員會、民間社會組織及鄉賢等［1］。不同的主體在鄉村治理活動中各司其職，相互協作，共同推進法治鄉村建設。

1.2.2 治理方式合法化。鄉村治理依據一定規則展開，既有國家法律法規明文規定的、正式的制度規則，最為典型的代表是《中華人民共和國村民委員會組織法》，也有非正式的制度規則，如鄉村社會約定俗成的民間習慣、鄉規民約等。鄉村治理活動以這些規則為標準，依靠這些規則來維持鄉村社會秩序。我國鄉村正在由“熟人社會”向“半熟人社會”轉變，鄉村治理方式也在發生變化。傳統的鄉村社會是具有高度穩定性和封閉性的“熟人社會”，村民們聚居在一起，彼此熟悉，聯系緊密，行為處事通常依靠約定俗成的習慣、禮法和輿論，從而維持著社會的秩序穩定。“半熟人社會”下，村民之間互動交流減少，人與人之間的親密度降低，輿論的力量下降，社會秩序更多取決于村民們的契約觀念和法治意識。鄉村治理方式的合法化，要求鄉村治理的依據是符合法治理念的規則規范。因此，鄉村治理主體要對傳統的鄉村民間習俗及落后的思想進行重新引導與規范，及時讓村民秉持法治理念。

1.2.3 治理過程規范化。鄉村的治理離不開法治化的實施，而法治化的實施必須要規范，其實質就是鄉村治理主體在鄉村運行法治化過程中需要踐行法治理念，同時要履行好應盡的職責。第一，鄉村治理主體要牢固樹立法治思維、法治意識。參與鄉村治理的所有主體都應平等地受法律規則約束，任何組織和個人都不能凌駕于法律之上。第二，鄉村治理任何領域都要堅持依法辦事、依規辦事，讓法治融入鄉村經濟、政治、文化、生態等各個領域。第三，鄉村治理任何階段、任何環節都要遵循法治理念和價值準則，讓法治貫穿鄉村治理的整個動態過程，并形成長效機制。

2 鄉村治理法治化的意義

2.1 是全面依法治國的基本要求

黨的發展路線是走群眾路線，社會法治的基礎在農村，法治中國的推廣與實踐離不開鄉村的法治化治理。黨的十八屆四中全會強調，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層［2］。只有通過法治化的治理，鄉村社會各項工作才能更加高效化和規范化。抓住鄉村治理的重點、難點，消除鄉村社會中出現的法治亂象，夯實法治社會根基，進而將鄉村治理引導至法治化軌道，我國才能真正實現全面依法治國的目標。

2.2 是實現鄉村振興的堅實保障

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，而順利開展和實施鄉村振興戰略需要法律法規的保障作用，因此，鄉村治理法治化是確保鄉村振興戰略順利推進的重要保障和前提條件。2018年中央一號文件著重對實施鄉村振興戰略作出重大部署，涉及經濟建設、生態保護、鄉風文明、民生保障等多個角度。實施鄉村振興戰略的目的是要促使鄉村重新煥發活力。因此，實施鄉村振興的各個環節都離不開法治的重要保障，通過法治強力推動制度的規范化運行，并對工作開展情況加以監督，可為鄉村振興保駕護航。

2.3 是國家治理現代化的必由之路

黨的十九屆四中全會提出了推進實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，即到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，到2049年全面實現國家治理體系和治理能力現代化。鄉村法治化不僅僅是我國走向現代化的必經道路，更是衡量我國治理能力的關鍵指標。在整個國家的法治化進程中，基層的法治化是非常重要的一環，沒有鄉村治理的法治化，就沒有國家治理的法治化，更沒有國家治理的現代化。國家治理體系的落實尾端一直是鄉村社會，鄉村社會也是社會需求最敏感、最能體現整體需求的源頭。由于鄉村具有復雜的環境及人文思想，實現鄉村法治化治理的難度最大，因而國家也應多了解鄉村基礎民眾的需求，層層滲透基層，進而有效地推動鄉村治理法治化，使鄉村基層社會權力與權力相互制約，從而使鄉村治理在制度的“籠子”里更為規范地運行。

3 鄉村治理法治化面臨的現實挑戰

隨著我國經濟社會的發展，鄉村社會正經歷著前所未有的變化。鄉村振興戰略的實施激活了鄉村的內生動力，鄉村治理方式的多元化也促進了鄉村治理體系的加速形成。但是，鄉村治理法治化依然面臨著許多現實挑戰。

3.1 鄉村治理法律體系不健全

有法可依是鄉村治理法治化的重要前提條件。自依法治國被確立為治國基本方略以來，我國的法治化建設突飛猛進，開創了法治建設新局面。但鄉村治理系統法律規范尚未形成體系，存在明顯不足，鄉村立法滯后于鄉村經濟社會發展。盡管我國出臺了較多涉農法律法規，但僅《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉村治理中的村民會議和村民代表選舉、農民民主管理與民主監督制度等較少部分問題進行了規定。與此同時，我國鄉村治理政策體系初步建立，仍有許多地方需要完善；部分約定俗成的村規民約、習慣法已經不再與現實相適應，甚至出現與國家立法沖突的情況［3］。

3.2 鄉村治理主體權責不明

當前，鄉村治理過程中的多元治理主體基本形成，基層黨組織、鄉鎮政府、村民委員會、民間社會組織及鄉賢等不同程度地參與鄉村治理，推動鄉村社會發展。但在參與鄉村治理過程中，社會組織和個人處于什么樣的地位、發揮什么樣的作用、享受什么樣的權利、履行什么樣的職責，縱覽我國現有法律法規，卻沒有專門的法律規范，也缺少明確的法律規定，僅在《中華人民共和國村民委員會組織法》中規定“駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員不參加村民委員會組織，但應當通過多種形式參與農村社區建設，并遵守有關村規民約”。不同主體的權責不明晰，工作任務不能夠細化、量化，權力越位、錯位、缺位現象仍然存在，導致很多工作具體實施受阻。

3.3 基層民眾法治意識淡薄

在人口聚居的鄉村社會，人們或多或少都存在一些親戚關系，人情是維系鄉村傳統社會關系的重要紐帶。在人情社會里，受傳統思想的影響，人們辦事“講情面”，這與當前的鄉村建設要求顯得格格不入。一方面，部分村干部“官本位”“權力至上”等思維定式和辦事習慣仍然占主導地位，普遍缺乏法治思維和法律意識，而是把手中的權力盡可能最大化地用足，未依法辦事。另一方面，村民普遍秉承不與官場打交道的信條，因此難以用法律維護自身的權益。出現問題時，村民想到的不是有沒有法、合不合法的問題，不是尋求法律途徑，而是習慣圍繞“權”“錢”“情”等因素來尋找解決辦法。有些地方還存在著民眾信訪不信法現象。信訪本是法律之外可起到一定監督作用的制度，現在卻淪為部分無理鬧事者的利器。部分村民把矛盾的解決寄托在信訪上面，這嚴重侵害了司法的權威性和公正性。“信訪不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”這些民間流傳的俚語也從側面說明民眾對司法權威的忽視。

3.4 基層司法資源供給不足

近年來，雖然我國一直在推行司法體制改革，大力充實基層司法資源，完善基層司法體制，但是我國農村地區司法資源不足這一問題并沒有得到很好地解決。相較于城市，基層司法不管是在人員配置方面，還是在司法制度方面都不夠完善。由于基層專業司法人員配比少，專業化程度不高，司法人員在理解法律和運用法律層面存在偏差，不能把國家制定的法與當地實際情況結合起來，部分司法人員甚至依據當地風俗習慣或村規民約解決矛盾，未能依法辦事。這不僅損害了法律在村民中的權威地位，而且浪費了基層司法資源。

3.5 法治文化建設相對滯后

有的村莊法制宣傳教育僅限于村內的一兩塊宣傳欄，村民根本無法得到教育，存在法制宣傳教育“死角”。還有一些村莊經濟基礎薄弱，法制宣傳教育經費緊張，宣傳讀本的緊缺、宣傳設備的落后成為制約其法制宣傳的客觀原因。與此同時，個別鄉村法治宣傳不到位，宣傳內容表述過于官方化，內容不易被當地村民理解接受。相關部門應多結合基層民眾的實際需求，用通俗易懂的語言宣傳法治文化，避免形式主義的法治宣傳。

4 推進鄉村治理法治化的具體路徑

鄉村治理法治化是確保鄉村社會充滿活力、和諧有序、走向繁榮發展的必由之路。在鄉村治理中，我國要完善鄉村治理法律體系，明晰治理主體法定權責，健全基層司法保障機制，培養良好法治文化環境，構建自治、法治、德治相結合的新型鄉村治理體系，使廣大村民擁有更多獲得感、滿足感和幸福感。

4.1 完善鄉村治理法律體系

完善的法律體系是鄉村治理法治化的關鍵，有法可依是實現鄉村治理法治化的根本。立法部門應出臺一些關于推進鄉村法治化的法律法規，并且通過法規鞏固鄉村治理主體的地位，充分發揮其作用，使得治理主體在落實工作時能夠充分發揮自身職能。政府部門應對治理目標、治理手段、治理過程、治理效果等環節進行明確規定，確保鄉村治理的順利開展。同時，立法部門應及時修訂現有的法律內容，并去除村規民約中與法律價值相悖的內容規定。完善鄉村治理法律體系，并不是一味增加關于鄉村治理的法律數量，而是在充分填補立法空白、改善立法滯后的基礎上，更加關注法律的質量［4］。

4.2 明晰治理主體法定權責

首先，鄉村治理應始終堅持在黨的領導下進行。基層黨組織在鄉村社會法治化治理中總攬全局。其次，鄉村治理應始終在政府的組織下進行。鄉（鎮）政府是國家自上而下行政系統的最底層，也是最接近鄉村的一層，有強大的資源優勢和組織優勢，在面對艱巨復雜的鄉村法治化治理任務時要發揮自身主體作用。最后，鄉村治理要始終依靠農民的積極參與。村委會是村民行使自治權利的載體、參與村莊公共事務的組織，是村民自治權利實現的保障。鄉村治理法治化要求充分發揮村民委員會自治作用，充分尊重村民自治權，同時吸引鄉村精英及各類鄉村社會組織參與鄉村治理活動，使得鄉村治理更加開放、更具活力。

4.3 健全基層司法保障機制

相關部門要健全基層司法保障機制，提高基層司法人員的專業素質，對服務隊伍進行專業化、正規化建設，適應農民逐漸增強的法律意識；構建人民調解機構、公證處、法律服務中心、律師事務所等全方位、多層次的法律服務體系，為維護農民權利提供全面的服務保障。另外，司法機關辦事效率的提高有助于鄉村基層法律服務的高效化，可用有限的司法成本實現多方面的鄉村司法救濟。與此同時，基層人民檢察院要配合地方政府，在鄉村涉農案件處理過程中提供一些便民的司法服務，加大對涉農案件的審理力度，提高審理效率；加強對相關工作人員的監督管理，確保司法工作的順利完成，保證每位村民的基本權益得到保障。

4.4 營造良好法治文化環境

鄉村治理法治化的推進和實現離不開文化的熏陶。相關部門應以法治一條街、法治廣場、法治宣傳長廊、法德教育示范點建設為重點，加大普法力度，增強農村基層干部法治觀念和法治為民的意識，提高農民法治素養，在教育引導干部和村民養成自覺守法習慣上下功夫。目前，農村普法的主要任務，既不是單純地把法律文本“送”給農民了事，也不是單純地把法律知識“教”給農民，而是著重教育引導干部和村民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，逐步培養其對法治的尊崇和信仰，讓村民成為“主角”。相關部門可通過開展法治知識競賽、放映法治電影、組織法治文藝節目表演、利用門戶網站進行宣傳等“接地氣”的方式，增強普法工作的吸引力，營造濃厚的鄉村治理法治環境。

4.5 健全“三治合一”治理體系

“三治合一”是我國鄉村治理重大戰略中提出來的新要求。自治是要在基層環境中形成自發的內在動力，避免行政化的過度干預，讓村民和村“兩委”充分發揮自身作用，真正成為鄉村治理的主體。法治是國家立法機關針對鄉村治理出臺國家層面的法律，權力機關充分發揮制度優勢對鄉村進行管理。德治是在自治和法治得到有效治理成果之下，充分發揮道德層面的作用，形成良好的鄉村治理的環境［5］。相關部門要健全“三治合一”的治理體系，做到三種治理手段相輔相成，共同作用于我國鄉村治理法治化。

5 結語

全面建設社會主義現代化國家，最廣泛最深厚的基礎在鄉村，最艱巨最繁重的任務依然在鄉村。鄉村社會治理實現法治化，有利于為國家治理能力和治理體系的現代化添磚加瓦，為實現鄉村振興奠定堅實基礎。