歐美等發達國家農業面源污染治理經驗及其對洞庭湖治理的啟示

胡光偉馮海麗馬逸嵐梁業偉馮暢黃麗媛

(1.湖南工業大學城市與環境學院，湖南 株洲 412007；2.衡陽師范學院地理與旅游學院，湖南 衡陽 421002)

引言

農業面源污染是指農村地區的生產生活所產生的污染物而導致的水、土、氣及農產品的污染[1-3]，包括農藥、化肥、畜禽糞便等產生的污染物[4]。20世紀70年代以來，化肥、農藥等農用化學品廣泛應用于農業生產，導致農村地區面臨嚴重的農業面源污染問題，威脅農村地區水環境、生態安全，最終影響人體健康。學者通過研究發現，眾多的河流和湖泊存在不同程度的氮、磷富營養化問題，如鄱陽湖[5]、洞庭湖[6,7]、太湖[8]、三峽庫區[9]、滇池[10]等，研究結果表明，面源污染超過點源污染，成為水體污染的關鍵因素[11]。農業面源污染具有廣泛性、復雜性、隨機性和難監測性等特點，如何治理農業面源污染是當今學術界關切的重點課題，歐美等發達國家治理農業面源污染的政策和措施，在很大程度上為洞庭湖流域農業面源污染治理提供了很好的經驗借鑒。

1 歐美等發達國家農業面源污染治理的先進經驗

1.1 美國的農業面源污染治理

1.1.1 行政命令措施

美國從1936年《防洪法令》的頒布開始，農業面源污染治理上升為國家戰略層面。1948年頒布了《水污染控制法》，1956年、1970年和1972年分別經過3次修正，首次明確提出控制農業面源污染，并提倡“最佳管理實踐”(BMPs)[12]。1977年，水污染危機促使《清潔水法》誕生，這是水法規中最為嚴格的一部法律，制定了具體的資助計劃，專注于解決地表徑流導致的水污染問題，并在該法的修正案中提出了“農村潔水計劃”，出臺減免稅額等相關配套措施，實施污染排放許可制度，規定日排放量上限。1987年，《水質法案》明確提出各州是防治面源污染的主體，聯邦政府給予資金支持[13]。1996年，根據《安全飲用水法案》，美國環保局列出農業污染物清單，對農業化學品的使用進行嚴格限制，并且規定飲用水供應商應該向消費者告知水中污染物種類、含量、來源地等信息，給農戶也造成壓力[13]。2002年，《聯邦農藥、殺真菌劑和殺鼠劑法案》規定，農藥實行嚴格的登記制度，禁止使用DDT等有毒化學品，國家環保局只有在確定農藥不會產生環境污染和威脅人體健康的前提下，才會予以登記，頒發許可證[14]。2021年1月6日，美國環保署依據修訂后的《有毒物質控制法》(TSCA)，發布了5項最終規則，以減少對某些持久性、生物累積性和毒性(PBT)化學品的接觸。

1.1.2 技術措施

美國在農業面源污染防控的技術層面，主要包括基于技術的最佳管理實踐、日排放總量控制2個方面。20世紀80年代開始，美國政府提倡農民自愿采用農田最佳養分管理、等高線條帶種植等環境友好的替代技術，既包括人工濕地等工程措施，也包括免耕少耕法等非工程措施[12]。在農業生產管理技術和工程治理技術等方面不斷創新，鼓勵使用環境友好的替代技術，采取了耕作管理、養分管理、農藥管理、灌溉水管理、畜禽養殖管理等一系列措施，分別對耕作技術作了詳細的要求，對作物施肥的種類、數量等進行綜合管理，減少農藥施用量，采用非化學性農藥，指導商業殺蟲劑、除草劑、殺蟲劑、滅鼠劑和殺菌劑的正確使用[15]。

1.1.3 經濟補償措施

1934年，美國頒布了《泰勒放牧法》，通過實施“土壤銀行計劃”等一系列計劃，對退耕、休耕、免耕和少耕的農民給予經濟補貼，以防止土壤侵蝕[16]。1979年，美國《清潔水法案》規定聯邦政府設立水污染治理專項基金，國家財政每年撥出20億美元，用于面源污染的監測與治理。另外，由聯邦政府設立500億美元的清潔水基金，并吸引地方政府投資，以無息、低息的貸款方式提供給參與面源污染治理的個人或者企業[12]。20世紀90年代起，美國實施了綠色農業補貼計劃。另外，美國探索了排污許可交易制度，將面源污染信貸與農業點源污染結合，規定點源污染者需要購買排污許可，有效的降低了排污成本[17,18]。

1.1.4 公眾參與措施

在美國的法律中，公眾參與環境管理是非常重要的。如，《清潔水法》《安全飲用水法》《資源保護與恢復法》等法律有明確條款規定公眾參與的具體對策和要求；政府必須定期向公眾發布環境政策、支持計劃及污染防治技術等信息，環境相關的重大決策與存在爭議的問題需要向公眾發布說明、提供咨詢等；聽證會是公眾參與決策的重要手段，2003年，美國環保署頒布了《公眾參與政策》，規定政府應暢通公眾參與聽證的渠道，確保公眾知曉聽證會的時間和地點，且公眾享有發言責任豁免權[3]，環保部門要廣泛聽取和吸納公眾的意見后，再公開作出決策。

1.2 歐盟的農業面源污染治理

1.2.1 行政命令措施

為了應對日益嚴重的水污染問題，1980年《飲用水指令》和1991年《硝酸鹽施用指令》2個法案頒布，在控制河流污染源排放方面成效顯著，成為各國效仿的對象[14]。截至2013年，《飲用水指令》經過10余次修訂，該法案聚焦區域內的地下水及地表水污染治理，地表水水體指令明確了在流域層面上進行河流水的管理；制定了流域管理、跨區域協調等原則，并規定了地下水、地表水農藥殘留分別控制在50mg·L-1、60mg·L-1以內，硝酸鹽濃度低于0.1μg·L-1[12]。

1.2.2 稅費和政府補貼措施

1.2.2.1 環境稅費

在治理農業面源污染方面，征收農業污染排污費成為各國的通行做法，稅費根據污水排放量大小而定。歐盟各國運用稅費手段取代排污費，如肥料稅的征收有效控制了氮的排放量。芬蘭對氮肥征收3%～5%的稅費，向肥料進口商與生產商征收70%的肥料稅；瑞典氮磷鉀肥征收20%的稅費，1993年這一稅率提高到50%，2000年之后取消，改為征收20%～80%的農藥稅，稅費反哺農業補貼，并有效減少了行政管理成本[19]。

1.2.2.2 政府補貼

1988年，歐盟出臺促進生態農業發展的相關規定，強制休耕20%的耕地，農場主與政府簽訂5～20a的休耕合同，政府對農場主進行補貼。20世紀90年代初，“適度農業”在德國、英國興起，化肥的施肥時間和施肥量受到嚴格限制，政府對遵守規定的農業生產者進行補貼。借鑒英國和德國污染治理經驗的基礎上，1992年，歐盟出臺《生態農業及其農產品生產的規定》，提倡和推廣“生態農業”，生產過程中可以使用和禁止使用的物質都有詳細規定，對遵循生態農業標準的農業生產者，均可以申請政府資助。歐盟不斷加大用于農業面源污染控制的財政預算和投入，每公頃補貼可達50～1000歐元[20]，歐盟各國每年投資總額達1700億歐元。

1.2.3 公眾參與型措施

1998年，歐盟出臺了《奧爾胡斯協定》，規定公眾均享有參與政府污染治理決策的權利，政府若違反上述規定，公民享有訴諸法律的權利[3]。作為《奧爾胡斯協定》的補充，2003年，出臺《關于公眾獲得環境信息的指導方針》，再次強調了信息公開原則：及時發布環境信息是政府必須履行的義務，公眾擁有獲取信息的權利；擴大向公眾公布環境信息的范圍，縮短信息公布期限；增加了環境機構可以拒絕提供相關信息的例外情況[17]。

2 歐美發達國家農業面源污染治理模式

綜合來看，歐美等發達國家和地區對農業面源污染的治理采取了行政、經濟、技術、公眾參與等多種綜合措施，可以將其分為3種模式。

2.1 行政命令型治理措施

行政命令措施包括政府行政管制和法律2種手段，用來減少和限制農業污染物的排放，這是治理面源污染最常規的措施。行政措施包括頒布行政命令、環境標準、環境指示和規定等對人的行為活動進行規范；法律手段，指國家使用強制手段制定法律法規對人的行為活動進行規范，包括環境立法與執法、司法和法律監督等，如標準、許可證、配額、使用限制等[17]。這種措施具有易操作、易監督、管控目標明確等優勢，便于政府部門的監管，效果也能快速顯現，但最大的缺點就是需要大規模的資金投入[17]。因此，行政命令措施成為國外很多國家治理農業面源污染的主導措施，占據了很重要的地位[13]。

2.2 市場(或經濟)型治理措施

市場型措施，亦稱為環境經濟措施，以經濟激勵或者營造市場等方式來改變農戶的生產成本和利益結構，通過市場調節機制來改變農戶選擇，最終實現治理面源污染的目的。包括利用財稅、價格、金融、交易等經濟調控手段，促使污染者調整種植行為，降低環境負外部性，污染者因為利益驅動的作用，會采取最經濟有效的方法減少污染物排放，靈活性很強，還兼具高效性特點。

2.3 公眾參與措施

隨著農業面源污染的普遍性，公眾對環境的參與熱情高漲，對環保有了更深層次的認識，環保意識增強。20世紀90年代開始，公眾參與機制逐漸興起，并作為一種新的面源污染治理措施應用廣泛，因此，通過教育、技術援助等方式，幫助公眾提高環保意識，加上公眾主動配合參與環境決策，一大批環境政策工具應運而生。目前，很多國家均建立起公眾參與機制與渠道，將公眾參與作為衡量污染治理制度是否完善的考核依據[17]，有助于避免污染者及行政部門僅僅謀求短期經濟利益，特別是在污染嚴重、牽涉面廣的農業污染領域運用廣泛[13]。

3 歐美國家先進治理經驗對洞庭湖農業面源污染治理的啟示

3.1 建立健全農業面源污染治理法律體系

根據歐美等國家的實踐經驗看，法律體系的完善程度是保障面源污染治理順利進行的首要條件，如美國形成了以《聯邦水污染控制法案》《聯邦水污染控制修正法案》《水質法案》《水質改善法案》《清潔水法案》等構成的法律體系。國外治理面源污染的各項措施均是建立在完備的法律體系之上，并且法律體系也隨著面源污染的變化進行及時的修訂。

洞庭湖農業面源污染治理面臨不少困難，還未形成專門針對農業面源污染治理的法律體系，立法理念較為落后、制度不健全和配套法律不完善等問題突出。為保障農業面源污染治理取得成效，就必須克服現行立法存在的不足，逐步構建農業面源污染治理的法律體系，提高立法質量。

3.2 建立科學高效的農業面源污染監管體系

農業面源污染涉及不同的利益相關者，牽涉面很廣，建立一個完善的監督制約體系和協調機制，有效監管和協調農村環境管理部門。同時，還應該理順政府的農業面源污染防治的職能部門，建立一個高效有序的農業面源污染管控機構，明確農村環境的監管主體，督促各方履行權利與義務。如，美國國家環保局、德國撒克森州州立農科院是專門負責農業面源污染治理的機構，負責對監督農民和農場執行農業環境法規等行為。歐洲的監督機構還負責宣傳環境友好的農業生產方式，從思想上提高農民的環保意識和積極性。

洞庭湖流域各部門之間一般各自為政，導致控制農業面源污染的統一協調和管理機構缺失。因此，將分散的相關職能部門職責融合，建立以某一部門為中心農業面源管控的專門機構，專門負責對農業面源污染的整治與監督工作。另外，建立跨行政區的農業面源污染的綜合協調機構，促進相關機構和部門積極參與到農業面源污染的治理工作，建立嚴格的責任追究制度，對各個部門的職責進行監督和協調。

3.3 建立多位一體的農業面源污染治理體系

農業面源污染受多種因素影響，其空間異質性特點明顯，并且污染源監測難度大，牽涉面廣，某一種治理措施達不到預想的治理成效。發達國家和地區在治理農業面源污染的措施上采用了綜合性的治理手段，將行政命令、市場(經濟補貼)、技術、公眾參與等多種舉措并用，達到較好的治理效果。

洞庭湖流域的農業面源污染治理需要在建立法律法規體系的基礎上，充分發揮市場機制的調節作用，鼓勵農業技術創新，引導公眾和社會組織參與治理，多措并舉推動解決洞庭湖流域的農業面源污染問題。在宏觀調控的基礎上，運用市場或者經濟補貼的調節手段作為補充，如，對生態型的農業生產方式進行補貼，鼓勵使用有機肥，對綠色有機農產品進行補貼，建立排污交易市場等，稅費、信貸、補貼等市場手段具有靈活度大等優點。技術手段主要包括調整產業結構，提高化肥農業的使用效率，嚴控化學品的投入，推廣秸稈還田等綜合利用技術，提高農業廢棄物的資源化利用率等等。同時，積極構建社會參與機制，鼓勵非政府組織積極參與，發揮其專業優勢，逐步完善農業面源污染治理體系。

3.4 暢通公眾參與面源污染治理的渠道

公眾參與具有的監督作用是其他手段的很好補充，公眾參與面源污染治理的決策，很好地保障了公眾的知情權、參與權、監督權。農業面源污染涉及到每一個農戶，牽涉面廣，面對范圍廣大的農業面源污染，必須充分發揮廣大的群眾參與，依靠廣大的農村基層干部。利用電視、廣播等各種媒體進行治理農業面源污染的宣傳和教育，普及面源污染知識，從思想上轉變對農業面源污染的認識，增強公眾參與治理的自覺性、主動性；發揮非政府組織的作用，鼓勵建設農民專業技術組織，促進農業技術推廣和應用。完善農民技術協會或專業經濟合作組織建設，發揮其在市場銷售拓展、農業技術培訓等方面的優勢，引導農民環保意識。

歐美等發達國家為洞庭湖流域農業面源污染治理提供了先進經驗，構建具有湖區特色的農業面源污染治理體系，依賴某一種治理手段無法達到治理效果，必須綜合運用行政命令、市場(經濟)措施、技術措施、公眾參與等多種手段。農業面源污染問題不僅僅是農業和農民的問題，需要多維度構建有效的治理體系，才能使治理手段更有效。