鄉村治理體系視域下村規民約的困境及路徑探析

山蕊蕊 馬婷婷

(山東農業大學馬克思主義學院，山東 泰安 271018)

中國特色社會主義進入新時代以來，我國鄉村地區獲得了快速發展，同時也遇到了新的問題和挑戰。面對農村社會發展過程中新的難題，黨的十九大報告中指出：“實施鄉村振興戰略，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[1]。2018年民政部、農業農村部等7個部門聯合發布的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》中明確指出：“村規民約、居民公約是引導基層群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑，是健全和創新黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制的重要形式”[2]。村規民約作為介于法律與道德之間的行為規范，是指鄉村社會為了維護鄉村秩序而制定的除國家法律之外的所有公共性規范條例，是村民進行自我管理、自我約束、自我服務、自我監督的一種自治性規范，在鄉村治理體系中起著獨特的作用。隨著國家經濟的快速發展及城鎮化進程的加快，鄉村治理體系視域下村規民約面臨著社會基礎不斷消解、內容和規范性不足、道德引領作用減弱、落地實施情況監督力度不足等一系列的問題。因此，在完善鄉村治理體系過程中，應該充分發揮村規民約的現實價值，穩定鄉村地區社會秩序，健全完善鄉村治理體系，推動鄉村治理體系和治理能力現代化，助推鄉村振興。

1 鄉村治理體系視域下村規民約的價值意蘊

村規民約自古以來就發揮著重要的作用，傳統村規民約曾是維護封建統治的工具，起著維護鄉村社會秩序的作用，新時代條件下村規民約是維護鄉村地區社會穩定有序的重要手段，既規范了村民們的行為規范，同時又能夠彌補法律的功能，穩定鄉村生活秩序，在鄉村治理體系中起著無法替代的作用。

1.1 共商共建共享，奠定自治之基

村民自治在我國農村社會發展過程中一直發揮著重要的作用，封建社會時期的村民自治主要是通過選舉出家族中或者村鎮中德高望重之人來處理鄉鎮民間糾紛，目的是維護封建統治秩序；新時代的村民自治主要以村規民約為抓手來解決鄰里和家庭矛盾，目的是維護鄉村社會秩序以及提高村民自治水平。但由于我國村民自治一直面臨著主動性不高的問題，鄉村地區村民自治意識以及主人翁意識薄弱，參與村鎮公共事務的積極性較低，而村規民約能夠有效彌補這一方面的缺點，村規民約凝聚著村民的共同價值觀，是村民自治的重要形式[3]。能夠激發村民自主參與意識，相較于國家的政策和相關法律規定，村規民約較為具體簡單、通俗易懂，更加貼近鄉村社會的現實生活，與村民的日常生活工作緊密相關，更能夠吸引村民的關注和參與，使村民共同參與到鄉村治理過程中、共同完善鄉村治理體系建設；在鄉村事務以及村規民約的制定過程中，村民全程參與選題、討論、決策以及監督，提高了村民的參與感的同時也對其進行民主教育，極大地激發了村民的自主參與意識及增強了村民主人翁精神，保障了村民的參與權、監督權和知情權，同時村規民約的構建及實施過程全程由村民共同參與、共同建設，村規民約的建設成果由全體村民共享，有助于實現村民的自我管理、自我監督、自我激勵，為村民自治奠定堅實的基礎。

1.2 查缺補漏，筑牢法治之本

法治作為鄉村治理體系中必不可少的組成部分，發揮著至關重要的保障作用。相較于法律法規和思想道德教化，村規民約是介于法治與德治之間、“硬法”和“軟法”之間的規范條例，弘揚法治精神，制定合法合規的村規民約，并引導村民認真履行村規民約，無疑有利于促進基層法治實踐[3]。相較于國家法律法規，村規民約在調節鄰里、家庭矛盾等方面的民間糾紛有其特有的優勢。良好的村規民約能夠彌補國家法律的不足，在一定程度上有利于村民遵守國家法律、規范自身行為，對國家法律在鄉村地區的實施和推進起到積極的推動作用，同時法律法規以及國家政策的語言較為書面化，而村規民約可以將法律及政策的內容以通俗化、大眾化的語言傳達給村民，使村民對法律法規以及各項惠農利民政策有更加透徹的理解；良好的村規民約可以培養村民的法治意識。在村規民約的制定過程中積極呼吁村民參與其中，聽取村民的心聲、采納村民的合理建議和訴求，達到村民邊參與制定邊學習理解相關法律知識的效果，使村民對國家法律法規有更加清晰的認知了解，轉變村民不敢、不愿用法律的觀念，培養村民敢用法律、善用法律、依法辦事的思維方式，提高村民的法治意識、強化村民的規則意識，筑牢法治之本。

1.3 傳承傳統文化，鑄就德治之魂

德治在鄉村治理體系中發揮著不可替代的作用，村民的思想道德水平沒有得到提高，鄉村治理就不算有效。村規民約在繼承和弘揚中華優秀傳統文化、培育和踐行社會主義核心價值觀方面起著至關重要的作用，村規民約是營造良好社會風尚的有效載體[3]。良好的村規民約是對優秀傳統文化的繼承發展。自古以來，村規民約立足于道德教化，培養村民睦鄰友好、尊老愛幼、信守不渝的優良品質，在鄉村社會形成了一種良好的道德風尚，而這種優秀傳統美德也反過來通過村規民約代代相傳，為鄉村治理體系提供了豐厚的文化底蘊。隨著國家的進步發展及移動互聯網的普及，村規民約在傳承中華優秀傳統文化的基礎上與時俱進，結合村民的實際情況和需求，將中華優秀傳統文化與現實情況緊密結合，發揮村規民約道德教化的最大效用；村規民約有利于推進移風易俗，形成良好的文明風尚。良好的村規民約既能以道德教化村民，提高村民的道德水平，形成良好的民風、鄉風，同時又能以懲罰措施規范村民，對于違反基本道義的行為嚴令禁止并加以懲罰，如橫行鄉里、行為不端、不尊老愛幼等，引導村民樹立正確的價值觀，棄惡揚善，培育良好的社會風尚。

2 鄉村治理體系視域下村規民約的現實困境

在國家經濟社會快速發展及城鎮化進程加快的過程中，農村發生了巨大的變化，廣大農民群眾的生產生活方式產生了翻天覆地的改變，從而引起鄉村治理的社會環境發生一系列的變化，鄉村治理體系視域下落實村規民約也面臨著一些新的問題。

2.1 村規民約的社會基礎不斷消解

隨著當前鄉村社會治理環境發生的全方位、深刻性變化，村規民約的社會基礎也隨之改變，如人口的不斷流失、人際關系復雜化、農村閑置住宅數量增加等，造成村規民約的建設和實施面臨著新的挑戰和難題。在傳統社會中，鄉村地區大部分都是熟人，村規民約主要是以宗族倫理為基礎，以儒家道德觀念為核心價值觀，以村長、族長等德高望重的人為主體，以勸導性規范進行控制教導，發揮著勸善教化的作用。受市場經濟以及城鎮化建設的影響，越來越多的農民群眾選擇外出務工，勞動人口大規模向城鎮遷移，根據第七次全國人口普查公報第七號文件數據顯示，與2010年第六次全國人口普查相比，全國人口中城鎮人口增加236415856人，鄉村人口減少164361984人[4]。2021年農民工監測調查報告顯示，2021年全國農民工總量29251萬人，比2020年增加691萬人，其中，外出農民工17172萬人，比2020年增加213萬人[5]。人口的流動打破了原有的相對封閉的鄉村環境，市場規則和利益本位逐漸成為社會人際交往的基礎。大部分青壯年選擇外出務工，留下大量的老人、兒童以及少數的婦女，造成鄉村地區的“空心化”狀況嚴重、閑置宅基地數量增加，同時外出務工的村民無法參與村民自治，留在鄉村的村民自治意識不強，嚴重削弱了村民自治的能力，使村規民約的社會基礎不斷消解。

2.2 村規民約的內容和規范性存在不足

在積極貫徹2018年《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》的基礎上，我國大部分鄉村地區已經制定了村規民約文本，但是仍存在一些問題。內容空泛，沒有緊密聯系實際。在相當一部分的村規民約中主要是通過羅列相關的法律法規和政策條例來教育村民要遵紀守法、知法懂法守法，并沒有結合當地實際情況及村民的理解現狀做出實質性的解釋和規定，部分村規民約在內容設計上呈現出模板化的特征，條文設定與本村的實際情況脫節[6]；無法使村民理解并執行，同時村規民約的內容大部分都是僅指出村民的義務及禁止性條例規定，并沒有講法律法規賦予村民的權利，易使村民對村規民約產生抵觸心理。制定不規范，流于形式。隨著國家經濟和社會的發展，鄉村社會環境漸趨復雜，村規民約能夠彌補國家法律法規照顧不到的方面，如鄰里糾紛、家庭矛盾等，同時也是對村民的一種自治性規范，但是一些鄉村地區在村規民約的制定實施過程中并沒有關切到村民的現實需求，忽視了村民的建議和訴求，只是由村委會的人員討論決定，影響了村民自主表達意見的權利；同時村民只是形式上參與投票決策，并沒有實質上的權利，實際操作中完全依照程序的少，存在4類不規范現象：應付了事，走過場；生搬硬套，走形式；沒有召開村民會議；征求意見形式合規但無實質效果[7]。導致村規民約的規范性大大降低。

2.3 村規民約的道德引導作用減弱

村規民約是介于法治和德治之間的一種自治性規范，對村民的價值觀及道德觀念具有引導作用，村規民約是全體村民共同意志的載體[8]。但近年來受經濟利益的驅使以及移動互聯網的影響，鄉村地區的人口流動越來越大，村民接觸到的外界信息越來越多，村民的思想觀念越來越多元，這就造成部分村民對于村規民約的內容及其約束產生了抵觸心理，對于村規民約中宣傳的中華優秀傳統美德不重視，從而極易產生錯誤的價值觀；同時村規民約的宣傳工作需要大量的人力且對人員綜合素質的要求較高，而當前的鄉村地區人口流動較大，青壯年外出務工，鄉村“空心化”狀況嚴重，村干部的年齡普遍偏大，引進的人才對當地的實際情況掌握程度不夠，造成了村規民約的宣傳人手不夠、宣傳工作不到位的問題，無法結合鄉村現實情況制定村規民約的內容造成村規民約的內容無法及時與時俱進，沒有反映村民的真實需求，村規民約在“落地生根”的過程中也遇到了“水土不服”的困境[6]，使村規民約對村民的道德引領作用大打折扣。

2.4 村規民約的監督機制不完善

根據國家法律及相關規章制度的規定，鄉鎮黨委、政府等應對村規民約進行實時監督，但在實際的工作中存在著對村規民約監督不到位的問題。村規民約在前期準備過程中沒有提前向鄉鎮政府備案審查或者沒有聽取村民對村規民約內容的建議和意見，其中不合理的地方沒有及時的修改，而在執行的過程中地方政府沒有及時對村規民約進行監督審查，不了解村規民約的真實執行情況，多數村規民約缺少約束條款和懲戒措施，執行過程中監督缺失，容易被鄉村干部操控，成為維護私利的工具[8]。同時有些鄉政府沒有結合各個村鎮的實際情況，而是直接指定統一的村規民約下發至村民，沒有根據各地的實際情況提出指導性的意見和建議，使村規民約束之高閣，無法發揮其真實效用，村規民約的執行效果大打折扣。

3 鄉村治理體系視域下村規民約的突破路徑

隨著鄉村地區經濟和社會的發展，鄉村社會中的條例規定及模式發生了相應的變化，村規民約也要與時俱進、順應社會發展的趨勢才能夠充分調動村民的積極性，激發村民自主參與村規民約制定、實施過程的意識，并全程監督村規民約的落地實施情況，充分發揮村規民約對法律法規的補充作用，健全道德體系建設，推動實現村規民約在新時代條件下的創新發展。

3.1 規范村規民約主體，激發村民自主性

根據《村民委員會組織法》及相關法律法規，村規民約的制定和修改必須經過村民全體會議或者村民代表會議的討論決定。因此必須要規范村規民約的主體，保障村民行使自主參與、自主決策、自主監督的權利，反映村民的真實想法和訴求，讓村民行使管理鄉村的自主權，激發村民的自主性，堅決反對大包大攬。針對鄉村地區人口流動較大的情況要堅持因地制宜，村規民約的主體不僅要包含本村村民，同時也要將外來流動人口容納其中，使村規民約發揮最大的效用。要使用最簡練和接地氣的語言描述村規民約的相關規定，可以將村規民約編成順口溜或者歸納成四字短語，做到通俗易懂，方便村民的記憶和傳達；要根據當地的實際情況制定相應的村規民約，貼近村民的現實生活和工作，使村民能夠積極主動地執行村規民約并加以監督，達到民事民辦的效果。

3.2 精確村規民約內容，彌補法律空缺

村規民約內含豐富的家庭美德、社會公德、忠孝友愛、社會治安等優良品質，對國家法律法規起到補充作用，有利于維護鄉村社會治安。在村規民約內容的制定上避免純理論的內容，要根據現實情況制定相應的規定，結合本地的特色特點，精確村規民約的內容，如臨水村鎮要特別注意保護水資源和生物資源，紅色文化地區要傳承弘揚優秀紅色文化，臨山地區要注意防火等，在繼承中華優秀傳統美德的基礎上，將本地特色融進村規民約，樹立社會主義核心價值觀，同時要在村規民約中補充法律法規涉及不到的內容，如家庭關系、鄰里矛盾、婆媳矛盾、衛生維護等，要建立相關的村規民約監督審查體系，加強鄉村人民調解組織建設，建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處機制[9]，加強村規民約與法律法規的結合，確保村規民約與國家法律法規相適應，不得與法律法規以及國家政策相違背，不能打著村規民約的旗號反抗國家憲法法律，不得損害村民的合法權益和人身安全，在彌補法律法規空缺的同時也要緊密結合法律法規，維護其權威性。

3.3 規范村規民約制定程序，確保其合法性

根據七部門聯合發布的關于村規民約居民公約的意見規定，村規民約制定程序主要包括征求民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布5個步驟。程序正當合法是村規民約合法性的基礎，因此必須要建立一整套村規民約的制定程序，保證主體、內容和程序的合法性，以國家法律法規及《村民委員會組織法》為基礎，基層組織及村民代表要動員村民積極參與村規民約的制定，在擬定草案、審議表決的多個過程參考村民的意見和建議，不違背法律法規、體現村民的真實意愿的意見都可以吸納接收。由于當前鄉村的青壯年大部分都外出務工，在制定村規民約的過程中，可以采取村民代表會議的形式，并且村民代表需要每隔幾年進行換屆，確保能夠盡量多地聽取村民的意見；同時要做好村規民約的監督工作，由村委會、村民代表、鄉村中德高望重的長輩、黨員干部等組成監督隊伍，在監督村規民約制定和實施情況的同時也要進行互相監督，還可以建立村規民約評議會、道德評理會等，對村民守約行為進行民主評議和量化評分[7]。對于鄉村監督組織無法解決的問題，鄉鎮政府要建立相關的組織和對策，適當介入村民自治，對村規民約的不合理之處或是侵犯村民權利的內容及時加以修正，對制定程序和實施情況實時監督，確保村規民約的合法性。

3.4 強化村規民約道德教化作用，健全道德體系建設

村規民約是鄉村治理體系中不可或缺的重要組成部分，在鄉村社會中主要通過道德教化的功能來教化村民，培育村民互幫互助、和諧鄰里、家庭和睦等優良品質，從而不斷提高村民道德文化素養，優化完善思想道德建設，形成淳樸良好的道德風尚。因此，要加大對村規民約的宣傳力度，在村規民約制定的前期準備工作時開始進行宣傳，吸引村民積極主動參與村規民約的制定過程。在村規民約實施過程中，以張貼海報、宣傳車以及上門講解等方式進行宣傳，特別在當前移動互聯網高度發達的時代，通過村鎮的微信群聊、朋友圈以及村鎮的公眾號等載體加強宣傳力度和強度，使村民主動宣傳和遵守村規民約；傳承和弘揚鄉村優良品質和鄉村優秀傳統文化，如尊老愛幼、睦鄰友好、謙遜有禮等優秀品質，同時可以進行“文明家庭”“文明村鎮”等評選，為村民樹立榜樣典范，激發村民學習踐行村規民約的積極性，培育村民的道德文化素質，提升道德水平，健全鄉村社會的道德體系建設；要加強對法律法規的宣傳，與時俱進從而實現村規民約的創新發展，新時代的村規民約只有用現代治理理念實現現代化轉換,才能有效地發揮在鄉村治理中的重要作用[10]。在當前仍然是熟人社會的鄉村地區，村規民約要實現創新發展和創造轉化，必須充分認識到熟人社會對村規民約及現代型法治的執行帶來的阻礙，在繼承中華優秀傳統文化以及踐行社會主義核心價值觀的基礎上，打破傳統的人情模式，對相關法律法規加大宣傳，強化村民的法治思維和法治意識，將法治和德治結合起來，充分發揮村規民約在思想道德建設方面的積極作用，健全完善法治體系和思想道德建設。

3.5 加強監督實施，樹立村規民約權威性

鄉鎮政府在村規民約的制定、表決和實施過程中要加強監督考察，在村規民約擬定草案及提請審核過程中及時修改和糾正與法律法規不相符的內容；在審核表決過程中充分聽取村民意見，對于村干部直接決定村規民約內容的情況及時監督和叫停；在實施過程中對于侵害村民個人利益和集體利益的內容及時取締，監督村規民約的落地實施情況，使村莊自治組織如村民理事會以及村民代表的監督作用發揮到最大效用，充分發揮村(居)民議事會、人民調解委員會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會等群眾組織的作用[2]，通過村莊自治組織的力量，激發村民在村規民約制定過程中自主參與、主動協商的積極性。同時要不斷完善獎勵懲罰機制，對于違反村規民約的村民予以教育懲罰，使村民真正認識到自己的錯誤，但是不能過于嚴厲，避免引起村民的逆反心理，設立“文明家庭”“文明村鎮”來保障村民自主參與的積極性，自覺主動地遵守村規民約，通過獎懲機制樹立村規民約的威信，保障村規民約在鄉村地區的順利實施。

4 結語

村規民約是村民自我管理、自我約束、自我監督、自我激勵的自治性規范，依托村規民約進行的鄉村治理有利于推動自治、法治、德治的緊密結合，提高村民自治的積極性，促進法律法規及國家政策在鄉村地區普及實施，健全鄉村社會法治體系，傳承和發揚鄉村優良品質和優秀傳統文化，在鄉村地區形成良好的道德風尚。因此，在當前的社會環境下應給予村規民約更多的關注，針對當前新時代鄉村治理體系下落實村規民約面臨的一系列的困難和挑戰，只有根據新時代、新條件對村規民約進行調整修改，保障村民自主參與的權利，加強村規民約內容、程序的規范性，才能夠充分發揮村規民約“硬管理”“軟制約”的作用，健全和創新黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的新時代鄉村治理體系，完善鄉村社會的思想道德建設以提高鄉村地區的文明程度，推動實現我國鄉村治理能力現代化進而推動實現國家治理體系和治理能力現代化，助力鄉村振興。