高質量發展背景下黃河“幾”字彎都市圈營商環境研究

王嘉嘉，張 軻，梁義光

(1.內蒙古科技大學 經濟與管理學院；2.包頭市社會科學院，內蒙古 包頭 014010)

近年來，隨著新冠肺炎疫情的全球暴發和促進我國經濟快速發展的因素——“人口紅利”和“資源稟賦”等比較優勢逐漸減弱，我國高質量發展的桎梏因素也逐漸增多，因此國內政府為了打造開放型經濟新優勢，提出了優化營商環境這一政策。營商環境是對供給側結構性改革政策的深入推進，通過對我國宏觀經濟大環境的改善，能夠降低本土企業的制度性交易成本，進而激發市場主體活力。營商環境較好的區域會產生“虹吸效應”，能夠吸引國內外優秀的人才和資源向其傾斜，能夠增加當地就業機會和政府的稅收，有利于提高區域的經濟軟實力、促進企業更快、更高質量的成長。優化營商環境作為“十四五”開年之作，我國政府對此持高度重視的態度。2018年10月29日，國務院針對我國在優化營商環境中出現的一系列問題[1]發布相關通知，重點解決企業融資投資難、政府制定的政策的科學性、落實程度和提高政府辦事效率等問題；2019年10月22號，發布《優化營商環境條例》[2]，實事求是地根據我國在優化營商環境中所遇到的堵點，針對性地制定政策。

黃河“幾”字彎都市圈位于黃河的中上游區域，流經2個自治區、4個省，共包含26個城市，該區域內多為資源型城市，優化該區域的營商環境，不僅能夠激發企業的發展活力，而且能夠加快當地產業結構升級的速度，減少高污染、高排放企業的數量，對該區域生態環境能起到一定程度的保護作用。因此，如何優化黃河“幾”字彎都市圈的營商環境、促使該區域高質量發展，是各地政府和國內學者所關注的一個熱點話題。

1 文獻綜述

目前，國內學者對于黃河“幾”字彎都市圈的研究大多停留在對區域內具體產業的、區域內城市的定位、區域經濟協同發展的研究和對區域整體高質量發展等方面的研究。毛建華[3]指出黃河“幾”字彎的鋰行業和礦業應當把握新發展格局，邁向高質量發展的新階段；李永紅等[4]主要分析包頭在該區域占據核心位置；楊曉東等[5]認為在生態建設的基礎上，應不斷煥發出新時代黃河“幾”字彎生態文明建設與文化旅游融合發展新生機；安樹偉等[6]提出黃河“幾”字彎重點培育太原都市圈、加快資源型城市轉型、持續加強生態保護等建議。

在對營商環境的研究中，彭迪云等[7]從營商環境是一種軟環境的角度分析，認為營商環境成為區域發展和競爭的焦點是因為本身的創造力和生產力等；吳正祥[8]從供需角度分析政府對優化營商環境的意義；張語恒[9]從理論層面剖析了營商環境優化對區域商貿流通業高質量發展的影響機制；倪琳等[10]以現代服務業為切入點，對湖北省營商環境現狀進行評價。

綜上可知，國內學者對該區域整體高質量發展的研究較少，而且對營商環境的研究多集中在對特定年份或者特定城市的靜態分析，缺少動態方面的分析，因此筆者以高質量發展為背景，從宏觀經濟、支持環境、基礎設施和政務環境4個維度構建營商環境指標評價體系，選取2009年—2019年的指標數據，利用主客觀賦權法計算權重和TOPSIS分析法對制約該區域優化營商環境的因素進行分析。

2 營商環境指標評價體系、數據來源和分析方法

2.1 指標體系構建

本文從營商環境的內在表示含義和黃河“幾”字彎都市圈的實際情況出發，按照數據的可獲取性和分析方法的可操作性、謹慎性等原則，從宏觀經濟、支持環境、基礎設施和政務環境4個維度對黃河“幾”字彎營商環境評價指標體系進行構建，共設立7個一級指標和11個二級指標，如表1所示。

表1 黃河“幾”字彎都市圈營商環境評價指標體系和權重數據

2.1.1 宏觀經濟。宏觀經濟可以從一個較為綜合的角度去評價一個地區經濟環境的優劣，能夠直觀反映該地區的經濟發展程度。中小企業對產品的定位和市場化進程大多取決于宏觀經濟。持續優化營商環境是對區域宏觀經濟大環境的改善，能夠有效降低企業進出市場的成本，是發展質量不斷提高的新動能。本文用經濟實力和市場規模衡量宏觀經濟。

2.1.2 支持環境。現階段，我國經濟增長方式正處于高質量發展的初級階段，傳統刺激經濟快速增長的方式，例如土地、人口紅利等要素，正處于逐年衰減的狀態，而科技創新和人力資本成為我國經濟發展的新動能，因而被納入評價營商環境的重要的評價指標體系中。

2.1.3 基礎設施。基礎設施往往能夠更加直觀地表示一個區域的城市化水平，基礎設施越好的區域的經濟發展往往越好。而且基礎設施能夠為企業的日常生產活動提供必需的物質基礎。現代的基礎設施不僅包括道路交通這一種傳統基建，還包括公共衛生資源這一種新型基建。筆者從傳統基建和公共衛生兩個方面評價區域的基礎設施的優劣。

2.1.4 政務環境。國家對經濟起著宏觀調控的作用，政府部門代表國家對經濟進行宏觀調控，因此需要對政府效能不斷優化、通過簡化企業辦事流程、縮短辦事時間等方式降低企業制度性交易成本，從而對市場經濟體制進行改革。《優化營商環境條例》中對營商環境的改革采取分布改革，即先易后難的模式，利用現有的政治和經濟條件提升企業所在地區的營商環境。

2.2 數據來源

本文數據源自2009年—2020年《中國統計年鑒》及該區域所涵蓋城市的統計年鑒和統計公報。本文使用黃河“幾”字彎都市圈的市級數據，根據表1所構建的指標體系對數據進行收集和處理。

2.3 分析方法

本文對黃河“幾”字彎都市圈營商環境的總指數分兩步進行計算：①計算指標權重，使用主觀評價(AHP法)和客觀評價(熵權法)分別計算各個指標的權重，利用主客觀組合賦權法得出最終權重；②計算營商環境綜合得分，利用TOPSIS法對區域營商環境、宏觀經濟、支持環境、基礎設施和政務環境綜合得分進行計算。

3 時空分析

3.1 時序分析

通過對該區域在2009年—2019年營商環境綜合得分的分析可知，雖然各城市的營商環境綜合得分和排名的總體變化較小，但是其變化的趨勢大致可以分為5類：①先降后增的“U”形變化趨勢；②先增后降的倒“U”形變動方式；③持續上升的變化；④持續下降的變動；⑤波浪形的變化。

3.1.1 第一類：“U”型。呈現出先降后增的“U”形變化趨勢的城市有阿拉善盟、大同、呂梁、中衛(如圖1所示)，中衛營商環境上升的拐點在2012年，阿拉善盟、大同和呂梁的拐點在2018年。此外，阿拉善盟在2009年—2018年的營商環境要優于大同、呂梁，但在2019年大同和呂梁的營商環境得分較大幅度增加，其值與之持平。大同和呂梁的地理位置要優于阿拉善盟，具有豐富的煤炭資源，隨著我國深化“放管服”改革優化營商環境政策和《優化營商環境條例》的出臺、當地政府對基礎設施的完善和對企業的不斷扶持均使得當地的營商環境的優化工作取得較大的突破。

圖1 “U”型變化的城市 圖2 倒“U”型變化的城市

3.1.2 第二類：倒“U”型。慶陽、銀川、錫林郭勒盟、榆林、延安和太原的營商環境綜合得分在這11年內總體呈現出先增后降的倒“U”形特征，如圖2所示。慶陽、榆林、延安、錫林郭勒盟、銀川和太原變動狀態發生變化的拐點分別在2011年、2012年、2013年、2015年、2017年和2017年，榆林和銀川的營商環境在2019年有所改善。太原作為山西省的省會城市、太原都市圈的核心城市，山西省的資源也多向其傾斜，從而使得太原的營商環境水平要優于其他城市。但是太原都市圈的定位是高耗能、高排放、高污染，它與我國經濟高質量發展和對生態保護的初衷相違背，以及太原都市圈內部尚未形成完整的產業鏈，內部產業較為相似，仍有不良競爭的情況出現，不利于都市圈內部的經濟發展和與其他區域的經濟聯系，這也是造成太原的營商環境水平在2018年有所下降的原因之一；榆林的營商環境水平在2009年—2012年間有著較大幅度的提升，之后便在緩慢地降低，直至2019年有小幅度的提高。榆林因其與陜、甘、寧、內蒙古、晉五省接壤的獨特地理位置，具有相對發達的交通網絡及豐富的能源礦產資源，成為中國西北部具有投資吸引力的城市，榆林的營商環境排名在黃河“幾”字彎都市圈較靠前，但榆林多依靠自然資源的開發促進當地經濟的發展，在國家不再簡單地追求經濟的高速發展的時候，榆林的比較優勢便會被削弱，雖然當地政府制定相關優化營商環境的政策，但仍會造成一定程度資本的“出逃”，這也是造成榆林的營商環境在2013年—2018年發展不好的原因之一，但在中央政府2019年針對優化營商環境所出現的“痛點、堵點”問題進行針對性解決之后，榆林的營商環境水平在較好的大環境下有所提高。

3.1.3 第三類：持續上升型。從大趨勢上看，烏蘭察布、運城、洛陽、白銀、臨汾和三門峽在2009年—2019年營商環境持續優化，如圖3所示。其中洛陽的營商環境綜合得分的變化最為明顯，幾乎呈現出線性的增長方式。洛陽的營商環境得以持續優化的原因為：洛陽地處我國的中原地區，地理位置較為優越，交通網絡較為發達，而且當地政府為優化營商環境也出臺了一系列政策，例如完善洛陽的交通網、啟動制造業“三大改造”，高成長性企業提質倍增申報工作、開展公共服務共享行動和增加研發中心的數量等等，真正從基礎設施和政務環境等方面去滋養營商環境這片土地，從而使得本土企業能夠不斷成長。運城和臨汾的地理位置較為優越，毗鄰陜西和河南，便利的交通設施為其優化營商環境添磚加瓦。而且運城政府為優化營商環境，成立“推進‘六最’營商環境工作領導小組”、推進“政務服務跨省通辦”、帶動各縣和政府部門做出相應的改變等。烏蘭察布、白銀和三門峽正處于初步發展階段，與其相關的基礎設施等尚未配置完全，但在當地政府的主導下，其營商環境能夠得以不斷優化，在不斷的扶持政策下，三地會對我國的經濟起著重大的推動作用。

圖3 持續上升型的城市 圖4 持續下降型的城市

3.1.4 第四類：持續下降型。雖然我國政府出臺一系列政策優化營商環境，但是包頭、忻州、吳忠、巴彥淖爾和鄂爾多斯在這11年內營商環境綜合得分卻在不斷地下降(如圖4所示)。以上城市多為老牌工業基地，前期依靠豐富的自然資源使自身經濟得以快速發展、基礎設施也較為完善，優越的條件使其產生“虹吸效應”，能夠吸引周邊地區的科技人員和外資的投入，營商環境自然要優于其他地區。但是出于對黃河流域經濟的高質量發展、生態環境的保護等要求，當地政府也紛紛響應中央的號召，對當地產業結構進行調整。當地在產業轉型的同時發展經濟，造成經濟的發展局限性較大，當地經濟往往得不到最大限度的發展。而且以上城市位于我國的西北地區，地理位置并不優越，當經濟發展達不到當地人民預期時，在一定程度上會造成外資和科學技術人員的“出逃”，從而導致營商環境得不到有效的優化。

3.1.5 第五類：波浪形變化型。石嘴山、晉中、烏海、朔州和呼和浩特的營商環境綜合得分在2009年—2019年呈現出波浪形的變化特征，如圖5所示。其中呼和浩特在2009年—2016年是趨于平穩上升的狀態，在2017年有著較大幅度的下降之后便逐漸恢復。呼和浩特作為內蒙古自治區的首府，地理位置、自然資源和基礎設施均較為完善，營商環境水平自然也優于其他城市，但伴隨著經濟和產業轉型的影響，以及其他一些發展較好地區的“虹吸效應”，使得當地的經濟發展較為緩慢，持續優化營商環境也出現一定的堵點問題，針對這一系列問題，呼和浩特把優化營商環境作為高質量發展的重中之重，以積極主動的心態去吸收接納和運用全國的先進經驗，用實際行動去落實政策和提高政府部門的辦事效率，加大“放管服”改革力度，確切地服務企業和群眾辦事創業，這才使得后兩年的營商環境得以有效的優化；晉中是太原都市圈的城市之一，受大環境的影響，雖然當地政府對優化營商環境實施了一系列政策，但是營商環境仍不能連續地被優化；石嘴山、烏海和朔州的營商環境雖然在這11年內呈現波浪形的變化，但總體變化幅度不大，在合理的變化范圍之內。

圖5 波浪形變化型的城市

3.2 空間分析

首先根據上述主客觀組合賦權法得出各指標的權重，其次根據TOPSIS分析法得出該區域營商環境、宏觀經濟、支持環境、基礎設施和政務環境的綜合得分(如表2所示)，并對各個地區的營商環境進行排名，依次為包頭、洛陽、呼和浩特、太原、鄂爾多斯、運城、榆林、阿拉善盟、臨汾、晉中、慶陽、巴彥淖爾、延安、烏海、呂梁、銀川、大同、錫林郭勒盟、三門峽、石嘴山、朔州、烏蘭察布、忻州、中衛、吳忠、白銀。說明營商環境越好的城市，該地區的經濟發展就越好。因此，黃河“幾”字彎都市圈在促進經濟高質量發展時，應當注重優化營商環境，提高經濟市場化程度，提供適合企業生存發展的環境。

表2 黃河“幾”字彎都市圈營商環境和各準則層排名

根據該區域的營商環境綜合得分的差異，可將其分為四類區域，如表3所示，其中X表示營商環境的總體評價得分。

表3 黃河“幾”字彎都市圈營商環境的分類

3.2.1 A類(X≥0.4)：營商環境為A類的區域為包頭、洛陽、呼和浩特、太原和鄂爾多斯。雖然以上5個城市的營商環境排名較為靠前，但包頭的基礎設施和政務環境的排名位于中等位置，洛陽、太原、鄂爾多斯和呼和浩特分別在宏觀經濟、支持環境和基礎設施方面相對自身而言處于劣勢位置。

3.2.2 B類(0.28≤X<0.4)：營商環境為B類的城市，包括運城、榆林、阿拉善盟、臨汾和晉中。其中運城的營商環境總體排名第6，但在宏觀經濟和政務環境方面幾乎倒數，制約著當地經濟的發展質量。榆林市的宏觀經濟、支持環境和政務環境相對落后，從而使得當地的經濟發展較慢。阿拉善盟的劣勢在基礎設施和支持環境方面，臨汾的宏觀經濟和政務環境排名對于自身而言較為落后。晉中在基礎設施方面表現較為出色，其他方面反響平平。

3.2.3 C類(0.2≤X<0.28)：營商環境為C類的區域，包括慶陽、巴彥淖爾、延安、烏海、呂梁、銀川、大同、錫林郭勒盟和三門峽。其中慶陽市的經濟發展受制于宏觀經濟、基礎設施和政務環境。巴彥淖爾在這4個方面均表現一般。延安在營商環境的4個準則層的表現較為均衡，雖不足以制約經濟的高質量發展，但也起不到顯著的促進作用。烏海的經濟發展受制于支持環境和基礎設施。呂梁和大同在這4個維度排名均較為落后，是該區域經濟走向高質量發展路上的絆腳石。銀川的宏觀經濟和政務環境相對其他指標而言發展較好，但其他指標均處于短板狀態，尚未同步促進本地經濟的高質量發展。錫林郭勒盟在宏觀經濟方面表現較好。三門峽的經濟發展受制于宏觀經濟、支持環境和基礎設施。

3.2.4 D類(X<0.2)：營商環境為D類的城市，包括石嘴山、朔州、烏蘭察布、忻州、中衛、吳忠和白銀。石嘴山、朔州和中衛的政務環境較為出色，其他方面則表現一般。其余城市的這4個指標均無法有效地促進經濟的高質量發展。

4 結論及優化建議

4.1 結論

筆者以營商環境為背景，從宏觀經濟、支持環境、基礎設施和政務環境4個方面對黃河“幾”字彎都市圈優化營商環境的制約因素進行分析，能夠得出以下4點結論。

4.1.1 優秀人才缺乏，“外流”現象較嚴重。通過對支持環境的分析可知，呼和浩特、榆林、慶陽、巴彥淖爾、延安等城市因其支持環境較好，雖然宏觀經濟、基礎設施、政務環境的排名稍落后其他城市，但營商環境排名仍較為靠前。石嘴山、銀川、錫林郭勒盟、阿拉善盟和晉中的經濟發展受制于支持環境。由此可見，人力資源和科學技術發展影響著區域經濟高質量發展的速度和質量。黃河“幾”字彎都市圈多位于我國西北地區，該區域的師生力量較為薄弱，高校數量和質量也遠遠少于其他區域。因此無論是從地理位置、自然條件，還是從經濟發展的速度、城市化功能完善的程度等方面均不如南方城市具有吸引力，大量的優秀人才也會因此外流，所以以上城市的經濟發展多因人力資源和科技發展的不足而受到制約。

4.1.2 基建有待完善，城市功能有待提高。通過對黃河“幾”字彎都市圈基礎設施的分析可知，甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區的烏海和阿拉善盟、山西省的忻州市在基礎設施方面相對落后其他城市，其營商環境水平和經濟發展也不如其他城市。其原因主要為以上城市多位于我國西北地區，地理位置并不具有優越性，且自然條件惡劣，建設“網絡化”交通運輸格局的難度較大，不利于企業進行日常的生產活動和城市之間的經濟往來，從而導致以上區域的經濟發展較為緩慢。

4.1.3 政府效率不高，政策落實待提升。黃河“幾”字彎都市圈在優化營商環境中，應當加強政府部門的服務作用，提高政府的辦事效率和政策的落實程度，為中小企業的發展保駕護航。雖然包頭、呼和浩特等城市的營商環境水平、宏觀經濟、基礎設施、支持環境要高于其他城市，但在優化營商環境過程中仍走下坡路，一方面是因為產業轉型較為困難，另一方面就是政府在引導和服務方面表現欠佳，雖然對中小企業有引進和優惠政策，但是政府部門的辦事效率不高，無法全面保障中小企業的基本生存問題。因此該區域應當注重政府部門的服務作用，提高政府部門的辦事效率。

4.1.4 總指數差異大，整體發展不均衡。黃河“幾”字彎都市圈內各個城市的營商環境總指數差距較大，省(區)的省會城市(首府)等中心城市得分較高。包頭、洛陽和太原等城市，地理位置相對優越，經濟起步相對較早，有相對成熟的產業鏈和經濟發展模式，整體營商環境較好。而中衛、吳忠和白銀等城市位于我國深內陸地區，支柱性產業和特色產業并不具有優越，偏僻的地理位置導致當地企業的交通、物流等成本較高，不利于企業生存，整體營商環境較差，和營商環境較好的區域總得分相差0.4左右。

4.2 優化建議

筆者根據以上4點結論，結合黃河“幾”字彎都市圈營商環境現狀，提出以下4點優化建議。

4.2.1 加大人才引進力度，壯大人才隊伍。人才是一個企業發展的核心力量，一個企業發展的好壞往往取決于員工的創新能力和認知能力。因此當地政府若想優化營商環境，便要注重人才引進政策的完善。黃河“幾”字彎都市圈的城市多位于內陸地區，無論是從地理位置方面，還是從經濟發展狀況而言，均不如南方地區有吸引力，而且該區域的高校數量要遠遠少于其他區域，人才的流出數量要大于輸入的數量，因此如何留住和吸引人才落戶應該成為優化營商環境的一項重要工作。

4.2.2 完善基礎設施，改善企業和人民的生活環境。根據筆者對該區域基礎設施準則層的分析可知，基礎設施越完善的城市，其營商環境水平越高。發達的交通網絡有助于企業進行日常生產活動，因此交通網絡發達的城市，往往更容易成為企業的選址地點，即更容易吸引資本的進入，而資本注入越多的城市，當地政府就會有更多的財政收入去完善當地的基礎設施，從而形成一個良性循環，企業和該城市的發展均會越來越好。完善的醫療條件能夠對人民的生活起著保障作用，城市的條件相似下，醫療條件越好的城市越易成為優秀人才的選擇。因此加速對基礎設施的建設，是優化營商環境的一項重中之重的工作。

4.2.3 提升政務環境水平，提高政府的辦事效率。在優化營商環境中，雖然需要減少政府部門對市場的干涉，刺激市場主體的活力，但是要加強政府部門的服務作用和對宏觀經濟的調控作用，建設為企業和人民服務的政府。當地政府需要根據自身情況和國內大環境對本地的產業結構進行適當的調整、制定適合本土的人才吸引方案、對居民的消費進行刺激，以及找準自身的發展方向，對營商環境的現狀進行精準化、差異化施策。與此同時，政府部門也要與大區域內的其他城市的政府部門做到互聯互通，當地政府對資源能進行宏觀調控，使得“硬環境”和“軟環境”進行有機的結合，同步提升。優化營商環境是一場持續戰，需要我國政府根據我國經濟發展的走向制定匹配的政策。這就要求我國政府和人民“堅持新的發展理念”，用新的發展理念去推動我國經濟由粗放型的發展方式向高質量發展方向的轉型，創造性地打造“政策最優、成本最低、服務最好和辦事最好”的營商環境。

4.2.4 推動城市聯動發展，提高整體發展質量。從本文的研究來看，黃河“幾”字彎都市圈營商環境發展并不均衡，存在省(區)的省會城市(首府)等中心城市發展較好，其余城市發展一般的現狀。黃河“幾”字彎都市圈作為一個有機的整體，應當城市之間聯動發展，由營商環境 較好的城市輻射帶動周邊城市發展，突破行政邊界束縛，提高自身的綜合競爭力，以實現城市間的聯動發展，縮小區域差異。