新時代背景下加強縣鄉人大工作和建設的探索與思考
—— 以樂昌市人大常委會的探索實踐為例

文 曾德利

加強新時代縣鄉人大工作和建設，充分發揮基層國家權力機關作用，密切人大代表同人民群眾的聯系，是鞏固黨的執政基礎和加強基層國家政權建設的重要舉措，是堅持和完善人民代表大會制度、做好新時代人大工作的重要內容。黨的十八大以來，地方縣鄉人大堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，依法行使職權，為推動地方經濟社會發展和民主法治建設作出了積極貢獻。同時，縣鄉人大工作和建設中也存在一些不容忽視的問題，需要及時妥善解決。本文通過對韶關樂昌市推進縣鄉人大工作總體情況和存在的主要問題、思想困惑進行系統總結研究，結合地方人大工作面臨的時代機遇，提出加強縣鄉人大工作的對策和建議。

樂昌市推進縣鄉人大工作和建設的總體情況

黨的十八大以來，隨著社會主義民主法治建設進程的推進，樂昌市人大常委會在市委的領導下，認真貫徹落實中央18號文件、廣東省委13號文件精神和“縣鄉人大工作十條”的部署要求，依法行使各項職權，不斷規范縣鄉人大工作，推動工作創新，有效地發揮了基層地方國家權力機關的職能作用，縣鄉人大建設和工作水平邁上新臺階。

（一）堅持黨的領導，牢牢把握市鎮人大工作和建設正確方向。樂昌市、鎮人大始終堅持黨對人大工作的領導，堅定不移地貫徹黨的路線、方針、政策，在政治上、思想上、行動上同市委保持一致。通過人大的法定程序，把市委的重要決策和意圖轉變為地方國家權力機關的決議、決定，實現黨的意志與人民意志的統一。制定了市人大常委會黨組關于向市委請示報告工作制度，理清請示事項和報告事項范圍，每年召開的人大會議有關事項、常委會年度工作計劃均主動向市委請示，待同意后方才實施；每年貫徹落實市委決策部署情況、黨組主要工作情況均及時向市委報告，主動接受市委的監督。同時，還制定了市人大常委會黨組工作規則，明確了工作職責、組織原則、民主生活會、中心組學習會等內容，重要工作經黨組會議研究后，再依法提交審議。

（二）完善組織建設，激發市、鎮人大工作動能。一是優化體制機制。在樂昌市委的大力支持下，市人大常委會機關新增城鄉建設環境與資源保護工作委員會，機關行政編制增加到18名，實現市人大機關內設機構“1+5”工作格局。全市17個鎮（街）人大主席（主任）均實現專職配備，各鎮均單獨設立人大辦，并配備專職辦公室主任和工作人員。二是進一步保障人大干部政治生活待遇。落實市人大機關正職人員列席同級黨委全會、參加同級黨委召開的重要工作會議的政治待遇，明確各鎮人大主席、街道人大工委主任享受與同級黨政正職同樣的崗位補貼等，7名鄉鎮人大主席因工作能力突出轉任鎮長或市直機關一把手。三是加強經費保障。在用好省人大扶持粵東西北鄉鎮人大工作經費基礎上，3年來市財政投入163萬元支持各鎮（街道）人大建設。

（三）強化陣地建設，持續提升市鎮人大代表工作水平。一是建好用好人大代表聯絡站。市鎮兩級人大按照“五個規范”和“六有”要求，切實抓好人大代表聯絡站建設，全市17個鎮（街）已建成村（居）聯絡站174個。二是健全“雙聯系”工作制度。出臺了《關于樂昌市人大常委會組成人員聯系市人大代表和市人大代表密切聯系人民群眾的意見》，全面開展常委會組成人員聯系代表、代表聯系選民的“雙聯系”活動。各鎮人大也紛紛出臺符合本鎮實際的“雙聯系”制度，使代表履職作風更加務實，更加貼近群眾。三是全面推進“智慧人大”建設。落實市財政專項資金，支持鎮人大、人大街道工委加強硬件設施和陣地建設。四是強化宣傳陣地建設。堅持把人大宣傳工作納入黨的宣傳思想工作的重要部分，每年召開人大宣傳工作會議，表彰人大宣傳先進單位和優秀個人。

（四）不斷探索創新，發揮人大職能作用增進民生福祉。一是狠抓民生實事項目督辦。全面推動全市各級人大實施民生實事人大代表票決制，同時，通過常委會領導牽頭督辦、聽取專項報告和滿意度測評等方式，推動各項民生工程落地實施。二是強化履職規范化建設。市人大依法加強了對“一府一委兩院”工作的監督，綜合運用聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專題詢問、代表約見等多角度、多樣化監督方式，增強了監督工作實效；市人大堅持把全口徑預決算審查監督作為重點，在韶關地區率先建立了審計查出突出問題整改監督和國有資產管理監督制度。三是創新主任會議形式。改變主任會議“關門開會”的場景，主動深入到監督對象單位現場召開主任會議，提高主任會議審議質量。四是創新代表建議辦理工作。2020年首次把人大代表建議、批評和意見辦理情況納入“一府一委兩院”主要負責人年底述職報告內容，不斷增強代表建議辦理實效。

當前縣鄉人大工作和建設中存在的現實問題

黨的十八大以來，縣鄉兩級人大各方面工作和建設取得了顯著成效，但仍存在一些突出問題，以樂昌市、鎮人大為例，主要表現在以下幾個方面：

（一）履行監督職權還不夠到位。對于樂昌市人大常委會來說，法定的監督方式運用得不夠充分，質詢、特定問題調查等剛性手段很少運用。對全口徑預決算、預算資金使用績效、政府舉債，預算超收收入使用情況等方面的監督有待強化。對于轄區鎮人大來說，鎮人民代表大會會期基本為一天甚至半天，由于會議時間短，代表們沒有時間去討論醞釀，人大監督作用發揮的不充分。同時，鎮人大主席團不是常設機構，因而在鎮人民代表大會閉會期間不能行使鎮人大的職權，只能開展一些日常工作，以致鎮人大監督職權難以到位。

（二）行使重大事項決定權不夠充分。主要是重大事項決定權的界限不夠明確，一些事關人民群眾切身利益的政治、經濟、文化和社會事業等方面的重大事項，因缺乏明確的法律依據，市、鎮人大在具體工作中往往感到無所適從，尺度難以把握，決定權行使很不到位，基本停留在程序性、倡導性階段。

（三）人大代表主體作用發揮得不充分。部分市、鎮人大代表素質不高，政治責任感不強，執行代表職務的能力還有一定差距。市人大常委會與代表的聯系、代表與人民群眾的聯系密度還不夠，對代表履職培訓和教育管理還要進一步加大力度，對人大代表履職的監督管理有待加強。鎮級人大代表聯絡站作用未能充分發揮，部分鎮聯絡站開展代表活動次數不多，行權履職還不夠到位。

（四）機構和隊伍建設不夠到位。樂昌市人大常委會組成人員年齡結構、知識結構需要完善，特別是熟悉法律、財經相關專業領域的干部偏少，給憲法、法律和預算監督帶來較大難度。各鎮（街）人大工作和建設水平不平衡，個別鎮人大主席沒有把主要精力真正投入到人大工作；在規范會議組織方面，鎮人大會議制度和議事程序還不夠健全。

當前縣鄉人大干部思想上面臨的主要困惑

當前縣鄉人大工作存在的現實問題，折射出基層人大干部的思想困惑。具體而言，主要集中在“三重關系”的把握上。

（一）定位與錯位的關系。我國現行地方組織法規定:“地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關”。基層人大作為權力機關，與政府的關系是產生和被產生、決定和被決定、監督和被監督的關系。在實際工作中，縣鄉人大負責人或多或少參與地方其它工作，既當“裁判員”，又當“運動員”，既要盡“份內之責”，也要對黨政負責，集監督者與執行者于一身，職責容易交叉，關系不易理清。

（二）到位與越位的關系。人大既是權力機關、代表機關，又是工作機關，在尋求“有為”“有威”“有位”的過程中，往往存在“深不得、淺不得，硬不得、軟不得”的顧慮，管多了怕越位，管少了怕不到位。在推進規范治理和經濟建設等重大事項時，政府“自導自演”不妥，人大“一竿子到底”也不妥，如何與黨委、政府的中心工作同步，積極參與“到位”，參與而不削弱人大職能，參與而不忘履行職責，這需要縣鄉人大準確加以把握。

（三）補位與缺位的關系。在縣鄉，對人大工作是“二線工作”“養老單位”的論調還有一定市場，一些基層人大干部在行使監督權時，仍有一些“不能監督、不便監督、不敢監督”的顧慮。深層次的監督開展不正常，導致人大監督手段、監督機制難以發揮應有效用。這需要縣鄉人大強化“法定職權必須為”的擔當和“服務中心有作為”的追求，增強“補位”意識，杜絕“缺位”行為，切實擔負起憲法和法律賦予的職責。

縣鄉人大工作和建設發展的時代機遇

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，使人大成為“兩個機關”。習總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，為做好新時代人大工作指明了前進方向、提供了根本遵循，為推動縣鄉人大工作高質量發展構建了制度保障、創造了歷史機遇。

（一）思想指引更加科學完善。黨的十八大以來，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治發表一系列重要論述，明確提出了做好新時代人大工作的重大原則、思路舉措、重點任務，這是做好鎮街人大工作的時代明燈，為推動縣鄉人大工作與時俱進、完善發展提供了根本保證。

（二）制度建設更加科學系統。黨的十八大以來，黨中央和省人大常委會連續出臺加強人大工作的制度，從《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，再到《全省縣鄉人大“鞏固基礎、強化履職”兩年行動計劃（2021-2022年）》等文件制度，越發注重通過人大職能作用的發揮，來推動國家和社會治理績效的提高，這些舉措也為縣鄉人大開展工作提供法律支撐、法制保障和工作遵循。

（三）改革設計更加科學合理。黨的十八大以來，黨中央把民主法治領域改革納入全面深化改革的總體布局，就推動人大改革和創新推出了一系列新舉措，如健全黨對立法工作領導體制、賦予設區市地方立法權、加強人大對全口徑預算審查監督審計整改監督、落實重大事項向人大報告制度等。這為縣鄉人大抓住改革發展機遇，把準方向和原則，不斷深化人民代表大會制度在基層的生動實踐，注入了新的強大動力和活力。

新時代加強縣鄉人大工作和建設的對策和建議

新時代縣鄉人大工作和建設要有新作為，需要科學謀劃推動人大工作的務實之策，用創新的方法來解決深層次矛盾，用創新的機制來強化各領域監督，在講政治、顧大局的大前提下，實現新作為、開創新局面。筆者結合近幾年樂昌市縣鄉人大工作和建設的實踐探索和分析思考，就新時代如何加強縣鄉人大工作和建設提出以下幾點建議。

（一）堅持黨的全面領導，確保正確政治方向。這是發揮好地方縣鄉人大職責作用的根本保證。縣鄉黨委要充分發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，切實加強和改善對人大工作的領導，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。要健全和完善黨委領導人大工作的機制，切實把人大工作納入黨委總體工作布局。地方黨委要充分發揮人大常委會的作用，重大事項決策前要聽取人大常委會和人大代表的意見。要支持縣鄉人大依法行使職權，把充分發揮黨的領導核心作用與支持基層地方國家權力機關依法履職統一起來，支持人大做好監督、決定重大事項、人事任免和代表工作，努力為人大依法履職創造良好條件。

（二）創新思想引領機制，激發擔當作為活力。思想是行動的先導。思想上想為，行動上才能有作為。作為縣鄉人大工作者，必須要從加強思想教育、強化思想引領、增強干事激情入手，創新有效管用的教育引導方式。一是以黨史學習教育為契機，解決初心使命淡化問題。堅持“解其言、知其意、明其理”，做到真學真信真用，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關”問題。二是以矯正消極思維為目標，解決擔當作為不足問題。要提高政治站位，提升思想認識，增強使命擔當，揣棄“二線”消極思想和“船到碼頭車到站”的思想。三是強化現場體驗教育。組織人大工作者經常深入困難企業、貧困家庭、民生一線開展調研走訪，了解基層情況，體察基層冷暖，觸發工作激情，在其位、謀其政，盡其職、負其責，用實實在在的工作為群眾排憂解難。

（三）完善代表履職機制，更好發揮橋梁紐帶作用。尊重代表主體地位，把握代表工作規律，支持和保障代表依法履職，更好發揮人大代表的作用，才能使人民的意志更好地通過人民代表大會制度得以實現。一是把牢代表入口質量關。人大換屆選舉時，從代表推薦、提名、考察等環節進行嚴格把關，真正把那些素質高、能力強，能代表選民利益、熱心人大工作的人員選為人大代表。二是把好代表素養提升關。代表履職好壞，作用發揮大小，直接關系到能否代表人民行使好管理國家和社會事務的權力。對當選的代表，要就如何依法履職開展有針對性地培訓，讓代表明確自身權利和義務，熟悉人大工作程序和內容，及時將黨委政府工作意圖貫徹到履職實踐中。三是把好代表建議辦理關。代表建議的有效辦理是激發代表履職積極性、展現代表“頂用有為”的重要工作，必須高度重視代表建議辦理工作。要對建議的整理、交辦、承辦、督辦及辦理流程作出具體規范規定，建立代表建議辦理工作機制，加大跟蹤督辦力度，真正實現從答復滿意向落實滿意轉變。四是把好代表履職評價關。從完善代表履職考核評價機制、加強履職監督等角度入手，劃定代表履職“標尺”，明晰代表履職“清單”，把代表履職由“軟指標”變為“硬約束”，激發代表履職盡責內生動力。五是完善代表履職保障關。切實保證代表履職合理待遇，加快運用現代化信息手段為代表履職搭建便捷高效平臺，暢通人民群眾訴求表達途徑，使人大代表成為民情民意的信息員、黨和國家政策的解說員、各級國家機關工作人員的監督員，成為社會穩定的“減壓閥”、助推發展的“推進器”。

（四）建立健全監督實效機制，彰顯人大作用和優勢。監督權是地方人大及其常委會的一項重要職權，監督實效是檢驗地方人大履行職責、擔當作為的重要標尺。監督法對監督的內容、范圍、程序、處置措施、監督權限及其承擔的法律后果等規定不具體，尤其是對剛性監督的規定過于原則籠統，這為人大監督工作實踐創新留下很大的空間。縣鄉人大要立足基層實際，在堅持依法履職的基礎上，積極探索創新，運用有效手段，自覺做到盡責不越權、到位不越位，參與不干預、督辦不包辦，進一步提高監督實效。一要圍繞中心、服務大局。自覺服從服務經濟建設發展大局，緊緊圍繞黨委政府安排部署的重點工作、重大項目和群眾關心關注的熱點焦點問題，抓住那些帶有普遍性和傾向性、經過努力可以解決的突出問題作為監督工作的突破口，如鄉村振興、農村安全飲用水、打好污染防治攻堅戰等開展監督檢查。二要強化專業、綜合監督。綜合運用多種監督方式，把聽取審議專項工作報告和執法檢查、滿意度測評、專題詢問等監督方式結合起來，堅持問題導向、專業導向，做好監督前的專業準備，從程序性監督走向實質性監督，使監督有專業性、問題有針對性、措施有可行性，監督到點子上、要害處。三要一抓到底、確保實效。要強化監督的持續性、目標性，把監督與支持有機結合起來，找準根子、開好方子，特別是對群眾關心的事項和焦點，持續跟進、一抓到底，不斷增強人大監督工作的實效。■