地方政府債券信息披露的檢視與優化

楊皖寧 張嘉芮

（中共江蘇省委黨校法政教研部，江蘇南京 210009；中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

一、地方政府債券信息披露的制度價值

信息偏在（Information Asymmetries）理論認為，由于資本市場中賣方比買方擁有更充足的信息，相應地賣方應當向買方主動傳遞真實信息，從而防范買方利益受損。該原理應用于證券法律法規中，自然要求發行人、董事、控股股東等公司內部信息優勢者向外部投資者準確、及時地披露重要信息，保護證券市場的法治化和透明度。證券市場本質是信息市場，信息披露是資本市場建設發展極為重要的制度基石。世界各國金融市場的發展實踐已經證明，不斷提高市場信息集散與揭示的水平，形成準確、高效、迅速、靈敏的信息披露與監督體系，是管理市場、規范市場、發展市場的必要條件。[1]截至2022年6月，我國地方政府債券總體規模345880.58億元，[2]是債券市場中規模最大的債券品種。地方政府債務風險主要源自透明度低、隱性債務持續存在，只有以公開透明、及時充分、易得易解的信息披露作為前提，才能從根本上提升投資者對地方政府債券市場信心，使投資者獲得知情權、選擇權、公平交易權并依法理性維權，起到督促發行人加強債券發質量控制以強化聲譽約束并接受持續監督的作用。地方政府更高水平、更透明的信息披露可以有效地改善市場信息環境、降低市場信息不對稱程度、節省交易成本、提高債券發行操作效率，同時對于提升地方政府自身的治理能力和治理水平也具有積極作用。

二、地方政府債券缺乏實質性信息披露

我國中央政府及主管機構對地方政府債券信息披露比較重視，在2015年現行地方政府債券發行制度確立之初就要求建立信息披露制度，并對一般債券和專項債券初步劃分出不同的披露標準。2018年12月，財政部出臺的《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209號）是專門針對地方政府債務信息披露的部門規章，對地方債券發行之前以及存續期內需公開披露的內容做出規定，體現了要求地方政府財政部門主動接受監督、提升債務信息透明度并防范債務風險的政策取向。在“中國債券信息網”（https://www.chinabond.com.cn/）主要承擔發布地方政府債券信息的基礎上，2020年初財政部主辦“中國地方政府債券信息公開平臺”（http://www.celma.org.cn/）正式上線運行，是回應社會各界對地方政府債券關切關注、提升政府治理能力和政務公開質量的一項重要舉措。

然而不能忽略的是，我國對于債券市場信息披露的理論研究和實踐操作較之于股票市場差距較大，而且陷入了形式化、粗糙化、同質化的困局。[3]信息披露相關制度規范總體還比較單薄，[4]現行信息披露在必要性上提出了強制性要求，而在披露的標準、內容、流程等方面缺乏統一制度安排，而且財政部出臺的規范性文件僅能對政府財政部門提出要求，不能對各級政府產生實質性約束，在具體落實過程中效果并不理想。

從信息披露透明度來看，地方政府一般僅公布基本財政數據，債務信息公開進度差別較大，加之不同地區財政體制與管理、財政預算與執行、債務口徑與統計方面尚未完全形成一致，也在一定程度上降低了信息公開的準確性。已有相關研究對地方政府官方網站對本地區債務的信息披露情況進行統計分析后發現，各地區的披露方式既不統一、也不完整，有的公布總額，有的公布預算償還數，有的公布期末數據，還有的根本就無從查詢。[5]從地方政府債券發行前披露的“債券發行公告”“債券信息披露文件”等相關信息來看，對省級債務規模、信用評價等級、中長期經濟規劃、財政收支狀況、地方負債情況等信息公開情況較好，但是政府資產負債表、綜合財務報告等信息資料仍沒有公布，而且對于省級政府代理市縣政府發行債券情況下實際用債的市縣政府相關信息披露并不完整，專項債券支持的項目籌資及盈利計劃狀況信息未能充分公開。

尤其要引起注意的是，我國當前地方政府債務的信息披露還處在僅重形式、不重實質的階段。除了關于地方政府債務額度等數據性資料外，社會公眾更需要看到的是發債資金用到哪里、支持了多少項目、建設進度如何、是否還需要后續融資等實質性的信息。這些信息披露由于當前并無明確要求和具體方式渠道，因此基本上也是處于無從查詢的狀態，個別時候能在政府工作報告或者地方政府向本級人大常委會請示預算調整報告中可以側面獲知一鱗半爪的零星信息，但是離完整充分的實質性信息披露標準還相距甚遠。上述問題，需要通過完善相關制度規范并強化貫徹落實予以解決。

三、地方政府債券信息披露的完善路徑

公債不同于企業債，不會存在任何的商業秘密。實質性的信息披露應當以發行人償債能力為核心，任何影響到償債能力的情況出現，只要可能會對投資者的決策產生影響，均應當及時準確充分地予以披露。地方政府債券信息披露應當為投資者和社會公眾呈現出清晰、準確、完整的發債過程，體現債務資金的來龍去脈，在滿足財政部等主管部門要求基礎上更要關注于市場對信息披露內容和質量需求。然而，當前地方政府發債信息披露的質量和效率離實質性公開的標準仍然存有差距，有待于提升信息披露的準確性、及時性和權威性，起到穩定和增強地方政府債券市場信心，維護市場秩序的作用。

（一）明確地方政府債券信息披露的職責和標準

當前，關于地方政府債券信息披露的規范性文件主要由財政部制定，只能約束各級政府財政部門，如果信息披露僅是要求公布各個時點的債務額度，財政部門可以勝任，但是發債資金一旦撥付到具體項目建設上，財政部門對于資金的使用情況和績效就未必能夠及時掌握，也很難做到實質性的信息披露。債務風險防范和化解是各級地方政府應當通盤考慮的全局性工作，不能僅僅理解為財政部門的職責，尤其是當前政府債券規模不斷擴大而且投資領域豐富多元，農林土地、醫療教育、生態扶貧、路橋軌道等各個領域都有政府債券融資支持，政府各相應主管部門就應當擔負起發債資金的使用、監管以及信息披露責任。客觀而言，由于地方公債尚無專門立法，信息披露制度上升到法律層面從短期來看較難實現，但是也應當由國務院出臺行政法規或規范性文件，將信息披露的職責從財政部門轉移到各級地方政府。通過建立統一的信息披露標準、內容、流程、渠道和重大事項報告傳遞審核程序，將及時編制和披露資產負債表明確為地方政府法定義務，促進實現披露信息全面完整、清晰簡明、通俗易懂、權威及時。通過構建嚴格監督和制約的長效機制落實責任促進信息公開，更好地滿足投資者和市場需求，提升地方政府債券發行的市場化水平。

（二）完善地方政府債券信息披露的規范平臺

互聯網信息技術的發展不僅降低了市場投融資準入門檻，而且有力地促進了市場競爭，有助于實現信息公平。除了建立高位階的債務信息披露準則和法規來統一規范披露行為之外，從國外成熟的政府債券市場實踐經驗來看，建立發達的財政管理和信息公開系統是實現財政信息得以實質性披露的基礎和技術性保證。[6]由此，應當充分利用好當前財政部已經建立的“中國地方政府債券信息公開平臺”，實現其高效運行的基礎上促進發揮更大作用。

首先，應當明確各級地方政府所有債務信息統一在“中國地方政府債券信息公開平臺”進行披露。各級政府在統一的信息平臺向社會公開債務的規模、舉借、使用和償還情況，有統一信息平臺才便于形成公開對比，信息披露的質量也只有在信息暢通環境下通過對比才能分出高下，形成橫向比較促進地方政府間形成良性競爭。既能改變當前各地政府信息公開渠道不同使投資者難以查詢的問題，又能體現各地政府披露債務信息的及時性、效率頻率和完整性，倒逼地方政府珍惜信用信譽，提升債務治理能力。

其次，鼓勵地方政府在統一標準之上主動披露、隨時補充完善債務資金使用信息。債券信息披露的標準結構和作用機理是以投資者保護為中心、以促進市場約束為基礎、以優化資源配置為導向的三重視角。[7]地方政府債券信息披露除了應當遵循準確完整等統一確定的形式性標準之外，還應倡導信息披露適當的實質性標準，即所披露的內容中如果出現了遺漏事項能夠產生足以能夠影響投資者決策的后果，這個事項就應當作為重大事項予以全面披露。[8]地方政府在完成信息披露“規定動作”的基礎上，再做好“自選動作”，以提升市場的投資信心。

最后，運用區塊鏈技術作為信息公開平臺的底層技術，實現地方政府債務披露信息的確定性。由于地方政府債券發行期限逐步延長，當前已經出現30年期的長期債券，從發行到償還將跨越較長歷史周期，地方政府對發債情況披露的信息都應當實現長久保存，既可成為珍貴的歷史資料供未來的決策咨詢和研究使用，一旦出現債務風險也是追究責任的重要依據。區塊鏈技術具有去中心化、防篡改性和可追溯性的特點，與地方政府債券長期發行、持續披露的要求具有多維契合，應當積極推動區塊鏈技術與“中國地方政府債券信息公開平臺”的運行相結合，使信息披露制度落實與前沿信息技術深度融合，達到互相促進的效果，以實現安全有序發展。