論大數據時代網絡謠言治理的多元協同

許偉明

（復旦大學法學院 上海 200438）

一、問題的提出

大數據時代，得益于自媒體的發達，微博、微信公眾平臺、短視頻App等新媒體更新速度快，信息發布渠道多元，言論傳播速度加快，網絡謠言相伴而生。在“流量效應”等利益驅動下，利用信息網絡來博眼球或造勢的情況有增無減。要看到，大數據時代，信息科技、網絡技術是把雙刃劍。信息傳播的智能化、社交化為人們生活帶來便捷的同時，也極大助推網絡謠言的擴散，網絡謠言治理成為時代課題。

為有效規制網絡謠言，各國從不同層面進行了多種嘗試。以美國為代表的部分國家主張通過“實際惡意”等可操作化原則來治理謠言；以英國為代表的相關國家則提出通過整合互聯網行業資源等多重自律措施來治理網絡謠言。面對網絡謠言突發多發的問題，我國立法機關采取積極主義立法策略對之予以剛性法律規制。目前有關網絡謠言治理的“行刑民”相銜接法律規制體系已經形成，代表性規范有《治安管理處罰法》第二十五條、《刑法》第二百九十一條之一、《民法典》第一千一百九十四條。要看到，“行刑民”制裁性法律規制策略對網絡謠言的治理發揮著“立竿見影”的剛性治理效果，通過對已經生成并廣泛傳播的網絡謠言肇事者采取強硬法律制裁措施，一定程度上可對社會大眾產生威懾和教育作用，發揮著強行法的實用性價值。但值得關注的現象是，自2015年刑法修正案（九）新增編造、故意傳播虛假信息罪以來，網絡謠言爆發量卻呈逐年遞增之勢。據統計，2021年全國各級網絡舉報部門受理的謠言類舉報信息多達500萬件。剛性法律制裁手段屬于應對網絡謠言的事后規制方案，是網絡謠言治理的最后一道防線，并不是規制網絡謠言的萬能法寶。在剛性法律規制的基礎上，針對愈演愈烈的網絡謠言，是否有其他應對措施？本文指出，網絡謠言治理的根本依歸是多元治理的協同，有效發揮多方合力，將網絡謠言的規制路徑前移，以實現應對網絡謠言的“事前避免、事中控制”之效。

二、網絡謠言治理的基本手段：剛性法律制裁

當前網絡謠言治理的法律體系主要包括三個層面：憲法相關規范，《民法典》、《刑法》、《治安管理處罰法》等一般法規范，《網絡安全法》等互聯網專門法條款。憲法中有關言論自由權利行使的限制屬原則性規范，《網絡安全法》等專門法律中的網絡謠言規范條款為準用性規范但無直接強制力。實踐中，規制網絡謠言的剛性規范主要是指《治安管理處罰法》、《刑法》、《民法典》等普通法律中的相關規定。

（一）行政處罰措施

不論是應對傳統謠言還是網絡謠言，最常用的法律規制措施是行政處罰。對網絡謠言責任人科以行政處罰的直接依據為《治安管理處罰法》第二十五條。根據該條規定，因散布謠言，謊報疫情、警情等行為，危害社會秩序時，公安機關有權對相關責任人處以最高10日的行政拘留。基于規范分析，《治安管理處罰法》所規制的對象主要包括涉疫、涉警、涉險類網絡謠言，且是在相關謠言危害社會秩序時方可采取的必要行政處罰措施。該規定符合行政處罰比理性原則基本要求，體現了應對網絡謠言行政處罰的謙抑性。但該規范中“危害社會秩序”標準較難認定，導致實踐中有關網絡謠言的處罰標準不一，近年來一些因疫受罰的情形即是例證。整體而言，《治安管理處罰法》對網絡謠言的規制屬于事后剛性制裁方案，針對已然發生且已經產生大規模傳播效果的網絡謠言行為予以事后懲戒，體現了剛性法律規制的滯后性。且此種事后制裁方案往往是基于舉報線索等渠道針對個案的處罰，無法有效打擊所有網絡謠言行為，這便產生網絡謠言打擊面過窄的弊端。當然，基于法的穩定性和保守性，對網絡謠言予以事后制裁性規制也體現了法是保護社會秩序最后一道防線的特征。

（二）刑事處罰措施

當造謠或傳謠行為給社會秩序造成嚴重破壞并達到情形嚴重的入罪標準時，公安司法機關將通過刑事追訴手段對相關責任人予以追責。刑法中的編造、故意傳播虛假信息罪為2015年刑法修正案（九）新增罪名，在本罪名出臺之前，實踐中的大多網絡謠言涉刑行為由誹謗罪和尋釁滋事罪規制，而當網絡謠言內容涉及恐怖信息時則通過編造、傳播虛假恐怖信息罪予以打擊。編造、故意傳播虛假信息罪的出臺，為有效規制網絡謠言行為提供更為精準的刑事規制方案，也符合罪刑法定原則的基本法理要求。近年來，有關疫情類網絡謠言的刑事制裁即大多被認定為編造、故意傳播虛假信息罪，體現了增設該罪名的實用價值。根據《刑法》第二百九十一條之一第二款規定，編造或明知而故意傳播虛假的疫情等虛假消息，造成嚴重后果時，將要承擔管制、拘役、七年以下有期徒刑等刑罰制裁。相較于以罰款或行政拘留為主要處罰措施的行政處罰，刑事處罰措施更具嚴厲性，對造謠者及傳謠者發揮著更大的威懾作用，也將對社會大眾產生更具直觀的普法教育效果。

要看到，“根據行為責任確定的刑罰并不總是能夠勝任刑法的犯罪預防任務”，在有期徒刑、拘役等傳統刑罰措施之外，刑法還規定了保安處分措施，具體包括禁止執業等非監禁措施。為有效應對網絡謠言行為，在傳統刑罰措施之外，必要時可以對相關責任人采取保安處分規制措施。如對于部分借用專業技術生成網絡謠言的“罪魁禍首”人員，禁止其一定期間登錄社交媒體等處罰措施，可有效避免其再次造謠傳謠行為。當然，為了防止不以罪責為標準的保安處分措施的濫用造成侵犯人權的惡果，保安處分的適用要以必要性為原則。

（三）民事侵權責任

當網絡謠言侵犯公民名譽權、榮譽權等人格利益時，受害方有權提起民事訴訟。對此種侵權類型的請求權基礎，《民法典》予以了系統規范。根據《民法典》第一千一百九十四條規定，利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。網絡謠言當然屬于網絡侵權情形，網絡謠言侵害他人合法權益的，應當承擔民事賠償責任。此外，值得一提的是，《民法典》人格權編規定了民事主體的名譽權、隱私權等人格利益，當網絡用戶利用網絡侵害公民名譽或隱私的，受害方可基于《民法典》的相關規定向侵權者提起侵權訴訟。需要注意的是，網絡謠言類民事侵權責任的承擔貫徹過錯責任原則，在訴訟活動中采取“誰主張誰舉證”的舉證責任分配規則。這意味著，當原告（受害方）向法院提起相關民事侵權訴訟時需要提供權益受侵害的初步證據，而若被告方有足夠證據證明其在網絡空間所發表的涉案言論“不是故意而為之”時，可獲得免責的效果。當然，不具有侵權的故意可以不承擔責任，但應當采取刪除言論、排除妨害等必要的補救措施，以最大化保護原告方的合法利益。

三、網絡謠言治理的根本依歸：柔性多元協同

剛性法律制裁手段是網絡謠言治理的最后一道防線，網絡謠言治理的根本依歸是多元治理的協同。在網絡謠言規制方式上，除了政府依法履責外，還應強化網絡服務商的監管責任，并可有效依靠其他社會組織，動員其他社會主體廣泛參與。網絡服務商、自律組織等相關主體對網絡謠言的監管治理措施雖不具有剛性強制執行力，但卻是將網絡謠言規制方案前移的重要抓手，本文將之稱為柔性治理方式，剛柔相濟，多元協同，共同助力網絡謠言治理的全鏈條對接。

（一）強化網絡服務商的監管責任

網絡服務商是直面網絡謠言的第一道防線，強化網絡服務商的監管責任可有效控制相關謠言的蔓延，對網絡謠言治理發揮著重要的“止損”效用。《民法典》侵權責任編對網絡平臺的侵權責任予以明確規范，被誹謗、污蔑類網絡謠言攻擊的受害者向網絡平臺提出刪除相關信息的請求時，平臺應當予以及時刪除處理，最大化減小對受害者的影響，否則平臺應當對損害的擴大部分承擔責任。而針對疫情、社會公共利益類網絡謠言，相關監管部門或者民眾向網絡平臺提出相關線索的，平臺也應第一時間予以處理。此外，更重要的是，網絡平臺自身應完善網絡謠言預警機制，如平臺可以通過設置預警關鍵詞有效識別發現網絡謠言線索并可依技術權限直接處理。需要說明的是，網絡平臺在收到有關網絡謠言的舉報信息時，應當對相關信息進行審慎核查，只有當被舉報的言論確屬謠言時才可作出刪除等處理措施，避免因徑行刪帖行為侵犯民眾的言論自由。實踐中，為有效核查信息的真實性，網絡平臺有權要求信息舉報者提供權益受害的初步證據。在核驗證據真實性后再行采取相關措施。只要網絡平臺盡到審慎核實的義務，雖最終作出錯誤處理決定，一定程度也可以免責。綜上，為有效規制網絡謠言，需要強化網絡服務商的監管責任，但要樹立證據意識，且要有效防止對公民言論自由的過多干預。

（二）明確行業自律組織的監管權限

在網絡謠言的規制策略上，除了完善法律規范體系及強化網絡平臺的監管作用外，還可以有效發揮互聯網協會等行業自律組織的作用。實踐中，互聯網協會等行業自律組織對網絡謠言的治理主要通過提示語或倡議書方式對民眾進行教育警示，如我國互聯網發展基金會曾聯合多家單位出臺了《“抵制網絡謠言共建網絡文明”倡議書》，呼喚民眾文明上網。該類抵制網絡謠言倡議書對凈化網絡空間、傳播正向價值觀發揮重要指引作用。但其弊端也顯而易見，缺乏規制網絡謠言的制度剛性。正如有學者所言，我國網絡行業自律組織面臨著行政管制色彩濃厚、法律授權不足以及自律機制不完善等問題，致使實踐中缺乏規制網絡謠言的話語權。基于此，為有效應對網絡謠言，監管部門可適當依法依規授予互聯網行業自律組織部分權力。當然，明確行業自律組織的監管權限并不是隨意擴大自律組織的權力，而是在法律明確授權的框架下采取必要措施促進自律組織積極履職、能動監管，協同網絡服務商一道有效擊破網絡謠言的傳播鏈條。

（三）完善信息公開機制

“謠言止于公開”，應對網絡謠言的利器是及時恰當的信息公開機制。畢竟，當人們希望了解真相而得不到官方答復時，謠言便會甚囂塵上。政府及時、準確、有效的信息公開是遏制謠言傳播的重要保障。完善信息公開機制，首先應暢通信息公開渠道。中國網信辦聯合多家單位開設的中國互聯網聯合辟謠平臺即是有效應對網絡謠言的公開窗口，通過網絡辟謠聯動機制，及時有效將相關信息予以公開，謠言也便不攻自破。除了互聯網聯合辟謠平臺外，各級政府官網及官方微信公眾號平臺也應在適當位置對爭議信息及時予以官方答復，以避免相關謠言的發酵、擴散。完善信息公開機制，其次需要明確信息公開的范圍。一般認為，除了涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等信息可以選擇不公開外，其他信息一般應及時準確地予以公開。此外，需要妥善處理信息公開與社會穩定的關系，當公開的相關信息容易導致社會秩序混亂或容易引發群體恐慌時，需要審慎評估信息公開的實施效果，若信息公開后帶來的弊端大于公開的價值，可以選擇暫時不公開。當然，信息暫不公開并不代表謠言不禁止。即當相關網絡謠言為不適合公開的敏感信息時，監管部門應綜合借助前述剛性法律規則、網絡平臺監管、自律組織參與等其他多元手段對網絡謠言進行有效阻斷。

四、網絡謠言治理的最低限度：保護言論自由

網絡謠言治理過程中需要平衡與言論自由保護的關系，網絡謠言治理在本質上是網絡言論自由的法律界限問題。有學者指出，“關于網絡謠言與言論自由的界限，可以從主觀不法性、客觀不法性、行為需罰性等多個視角予以區分。”也有學者提出，從言論自由的權利屬性出發，應確立“網絡言論不被輕易犯罪化”的憲法法理。《憲法》對公民言論自由保護明確授權，這是法治國家建設的基本要義。基于權利義務相一致的基本法理，民眾在行使言論自由時不得濫用權利，不得散布謠言危及他人合法權益、社會公共秩序及國家安全。從這個層面看，公權力機關及相關自律監管組織有權對網絡謠言等不正當言論采取必要的規制措施。但在對網絡謠言規制的過程中，應恪守提前告知、允許申訴等法律規定的程序要求，以有效避免為打擊“網絡謠言”而招致侵害公民言論自由的弊病。網絡謠言治理的多元協同在本質上要走法治化治理道路，網絡謠言的治理應圍繞信息公開、行政執法、刑事司法等領域的法治化治理路徑展開。此外，網絡謠言的有效防控還依賴于網絡平臺企業社會責任的提高，以及公眾網絡素養、理性認識能力的提升。“應構建硬法軟法協調、多元主體協同的治理機制，以實現網絡謠言的良法善治。”

結語

面對突發多發的網絡謠言，我國已初步構建了相關“行刑民”相銜接法律規制體系，明確了造謠傳謠者的行政責任、刑事責任及民事賠償責任。剛性法律制裁手段是網絡謠言治理的最后一道防線，且法律規制具有滯后性等弊端，有必要探索網絡謠言治理的新思路。要看到，網絡謠言治理問題不僅僅是公權力機關的職責，也需要整個社會的重視，因此需要合理借助網絡平臺、行業自律組織等多方力量的參與以實現網絡謠言打擊面的全覆蓋。即，網絡謠言治理的根本依歸是多元治理的協同，應強化網絡服務商的監管責任、明確行業自律組織的監管權限。過往，“謠言止于智者”，但在大數據時代，網絡信息“魚龍混雜”，“智者”也有不理智之時，因此有必要完善信息公開機制，“謠言止于公開”，信息公開機制也是應對網絡謠言的重要抓手。■