超大城市基層應急治理現代化路徑研究

摘要：超大城市的基層應急治理體系和治理能力在2020年新冠疫情的實際考驗中，發揮了維護基層社會穩定和諧和居民生命財產安全的重要作用。當然，與基層應急治理現代化目標而言，也面臨諸多挑戰。以上海市浦東新區基層應急治理為案例，分析了目前基層應急治理的現狀與問題，并從三個方面十個舉措提出了推進浦東新區應急治理體系優化的路徑。

關鍵詞：超大城市;基層應急;治理現代化;浦東

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.006

突發事件應急治理是城市基層社區長治久安的關鍵環節和重要基礎。上海市是我國人口數量最多的超大型城市之一，面臨的復雜性挑戰和風險都遠超其他城市，因而具有較大的脆弱性特征。街鎮—村居作為城市系統的“末梢”和社會治理的“前線”，既是突發事件醞釀、萌芽和發生的第一現場，也是危機災害威脅的直接客體，亦是應急治理體制機制運轉發揮作用的基礎性力量，甚至是決定性場域。[1]因而，城市基層在街鎮-村居層面的應急治理體制建設是完善和強化超大城市應急治理體制機制建設的重要基礎和必要環節，對應急治理成敗與否具有基礎性、根本性和前沿性的重要意義。

一、浦東新區基層應急治理的現狀

浦東新區作為上海市社會治理改革的“排頭兵”，在區委、區政府領導下，較早地成立了統籌區政府應急管理職能的“公共事件應急管理委員會辦公室”。2019年3月，在國家、上海市、浦東新區的統一部署下，掛牌成立了“上海市浦東新區應急管理局”。在此基礎上，浦東新區立足政策要求和現實需求，圍繞安全生產、消防安全、綜合防災減災等典型公共安全領域，不斷深化基層公共安全及應急管理體制，健全城市運行綜合管理體系。

（一）應急組織體系建設相對完善

浦東新區按照屬地管理原則，在區應急委和應急管理局的統一領導下，由街鎮負責組織落實本行政區域內的各項應急管理工作。從具體的體系建設看，街鎮層面一般會組織建立“應急管理領導小組”（以下簡稱“領導小組”），負責轄區內突發事件應急體系建設和管理，決定和部署突發事件應對工作。組長由鎮長擔任，副組長由分管城市管理和應急工作的副鎮長（或街道辦事處副主任）擔任，成員由各相關職能部門、直屬單位、社區單位和各居（村）負責人組成。

與此同時，領導小組下設突發事件應急管理辦公室（以下簡稱“應急辦”，設在街鎮城市網格化綜合管理中心），負責執行領導小組決定事項，綜合協調本街鎮應急管理各項日常工作。應急辦主任由黨政辦主任兼任，常務副主任由網格中心負責人兼任，成員由相關部門人員組成。在具體應急事務處置上，街鎮城市網格化綜合管理中心具體承擔應急指揮、處置各項事務。相關職能部門負責本業務領域應急管理具體事務，并落實其應急隊伍。轄區內各居（村）委會設立應急管理工作站（點），承擔社區應急隊伍組建、知識宣傳、應急演練及開展自救互救等工作。

（二）應急制度體系建設相對成熟

從浦東實踐看，基層應急制度體系建設體現在以下三個方面：一是加強街鎮值班值守。浦東街鎮積極構建以街鎮值班室為樞紐，融各職能部門、單位和居（村）委于一體，上下貫通、高效運轉、靈敏暢通的信息網絡。二是不斷健全應急預案體系。總體應急預案由街鎮應急辦負責修編，經應急領導小組審議、街鎮黨委會議審定后，以街鎮政府名義印發并報新區應急辦和應急管理局備案;專項應急預案由街鎮相關職能部門負責編制，經應急辦審核，報街鎮政府批準后實施;居（村）應急預案由各居（村）委制定，經應急辦和應急管理局審核后實施。三是強化信息共享和聯勤聯動。街鎮實現城運中心全覆蓋，一方面積極整合公安、網格、社區的監控資源，同時將環保、民防、民政、安監、衛生、城管執法、防汛防臺、市場監管、綜合治理等信息資源納入信息平臺，實現全街鎮各類信息的互聯互通，形成防范有力、指揮統一、聯動迅速、應對有序的應急管理工作網絡，提升第一時間應急處置能力。

（三）應急隊伍和物資等支撐較好

浦東新區各街鎮目前初步統一整合轄區內各類隊伍資源，主要落實先期處置、專業處置、志愿服務等三支應急隊伍。先期處置隊伍由公安警力及輔警力量、城管及特保隊員、街鎮屬單位和居（村）委工作人員組成;專業處置隊伍由公安、城管、消防、安監、市場監管、衛生防疫等職能部門專業處置隊伍組成;志愿服務隊伍由居民區社工、小區物業管理人員及居民志愿者等組成。一些街鎮還通過政府購買服務的方式，補充和強化應急隊伍力量。此外，應急隊伍職責和裝備培訓也相對明確，保證了應急隊伍的合理分工、有效協作和專業處置能力。同時一些街鎮還建立了成熟的應急物資儲備管理制度。

（四）應急技術治理水平不斷提高

目前從市、區到街鎮層面，正在構建完善城市運行綜合管理中心的“三級架構、五級應用”體系，充分運用云計算、大數據、智能分析報警、GIS、模塊化視頻等現代科技手段，集成了電梯遠程監測系統、建設工程智慧管理信息系統、智慧交通綜合應用系統、電氣火災監控系統等，同時整合了“智理浦東”等專項模塊等，加強了城市管理各類數據信息的一體化集成和全方位共享，形成了7×24小時、1210平方公里全時空、全地域監測的動態運行體系，確保城市基層公共安全管理的突出問題能夠快速發現、快速處置。

（五）應急宣傳培訓工作實施有力

在安全文化培育上，浦東會同多部門積極開展防災減災和各類公共安全知識科普宣教和技能培訓活動，以多種媒體資源在各街鎮、村居加強城市公共安全宣傳教育平臺建設，形成全方位、立體化的城市公共安全宣傳教育體系。在專家隊伍建設上，不斷優化專業知識和領域結構，充分發揮各領域專家在決策咨詢、標準制定、安全診判、應急會商等方面的作用。在社會協同方面，充分發揮社會監督、群眾監督和新聞媒體監督作用，不斷增強社會組織、社區居民、志愿者等社會力量自覺維護城市公共安全的責任感和使命感，充分運用社會力量和市場方式，探索利用保險等各種市場手段防范、控制和分散風險，提升災后修復能力。

（六）基層抗疫應急取得階段性勝利

新冠疫情席卷全國，不僅是對國家治理體系和治理能力的一場大考，也是對浦東新區基層社會治理改革成果的一次檢驗。從這次疫情防控的具體舉措、成果和經驗看，浦東新區的疫情應急治理充分反映了上海市基層社會治理改革的成果，其中浦東新區疫情應急治理的兩大動態對這次疫情防控意義重大。一方面，應急治理的重心不斷下沉基層。街鎮村居的應急治理體制機制在疫情防控中發揮了重要作用，為疫情防控的成功打下了堅實基礎;另一方面，基層應急治理能力得到充分發揮。在疫情防控的過程中，浦東新區真正實現了下沉力量和職能匹配統一，提高了基層在疫情防控中快速發現和處置問題的能力。這次疫情治理完全體現了市、區行政力量下沉基層后帶來的有效治理效果。特別是在“體系匹配資源”的專業預防機制、“線上結合線下”的精準發現機制、“聯防聯控群治”的應急處置機制、“精細智能創新”的常態處理機制等方面體現了創新性和前瞻性。

二、浦東基層應急治理面臨的挑戰

（一）社區應急管理理念待創新

應急文化是社會的公共安全價值觀及其思維方式和行為模式，其內部結構包括應急心態文化、應急物態文化、應急制度文化和應急行為文化等內容。社區疫情防控的實踐證明，突發事件不僅是對政府能力的挑戰，更是對社會整體能力的綜合考驗，而危機應對的最后效果往往取決于處在危險中的人們的應急能力，公眾的危機意識、危機預防能力和危機應對水平，是決定基層應急管理質量的重要因素。發達國家都非常重視應急文化的建設，將公共安全提高到社會文化的層次，通過各種教育、培訓、應急演練和應急活動來促使應急文化的在社會中的沉淀，促使應急文化成為人們日常生活中的思想觀念。[2]比如，美國除了加強通過應急培訓機構培訓應急救援的專門隊伍和團體，通過組織實戰演練來提高本地區突發事件的應急應對能力，還通過加強各種形式的宣傳教育來提高國民的應急防范意識。[3]

但由于客觀的社會環境、經濟發展水平、歷史文化傳統等因素的不同，我國社區應急文化建設相對落后，治理主體對基層應急管理重視程度不夠，這突出表現在如下方面：

一是重事后應急處置，輕事情預防，即基層管理者由于缺少風險意識，大多根據事件發生后采取各種臨時性的應急措施，很少考慮到事前的風險預警和預防。比如，基層應急管理意識弱，忽視風險信息的收集與分析;專業化培訓不足，基層應急管理能力弱。

二是重安全宣傳，輕安全演練，即基層應急管理重視通過公共安全宣傳周和“科普活動周”“安全生產月”“消防日”“法制宣傳日”“減災日”等，開展形式多樣、內容豐富的公共安全主題宣傳活動，向居民發放《公眾防災應急手冊》等材料，普及安全知識和應急知識。但由于基層任務重、部門協調難度大、資金保障不足等原因，以提高基層應急管理能力為目標的實踐演練，如消防演練、地震演練、火災演練等，相對不足，這使得基層應急管理知識和應急管理能力存在不對稱，難以有效應對各種應急事件。

三是重政府職能，輕社會責任，即在基層應急管理中，強調政府應積極承擔防災減災、資源保障、社會救濟等職能，而忽視基層應急管理的內生動力。居民普遍不會使用滅火器、不懂得緊急逃生和急救方法，這使得社區自救和互救意識與能力弱，在風險來臨時被動等待政府的救援，而非積極組織起來自覺抵御風險。

此外，基層管理人員對災害管理的認識上也有一些偏頗甚至錯誤的情況。例如在調研中強烈感覺到存在“好了傷疤忘了疼”和“一朝被蛇咬，十年怕井繩”兩種對災后管理的偏激想法，以及“兢兢業業預防沒有功勞、轟轟烈烈處置才真英雄”的短視應急政績觀。兩種想法都有利弊，如何權衡和協調需要在科學的分析災害發生的概率、時間和地點基礎上，制定合理的資源投入規劃。

（二）基層應急管理體系待完善

從利益相關者角度看，基層應急管理是一項系統性工程，涉及多個主體，即包括政府內部各層級和各部門，也包括社區自治組織、社區社會組織、社區志愿者、社區居民等主體，加強基層應急管理，應充分發揮不同主體的積極作用。但在實踐中，基層應急管理體系還面臨著脆弱性風險，制約著基層應急管理能力的有效發揮。

其一，基層政府應急管理主體的缺位。盡管我國于2018年成立了應急管理部，由其負責組織編制應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練，地方也相應成立應急管理局。但從結構上看，我國應急管理部門呈現出“倒三角形”特征，即上層人員配置較多，而越往下人員越少，由于屬地責任，基層往往是應急管理的一線，需要大量人手的配合，這使得基層應急管理面臨人力不足的困境。另外，從組織設置上看，地方應急管理工作主要采取市、區、街道三級管理，基層應急管理主要由街道應急辦主管，社區并沒有專職的應急管理人員，應急管理工作主要由社區居委會的工作人員承擔，社區民警予以協助。同時，街道應急管理部門也面臨著部門協調難度大、社會動員能力弱、可支配資源有限等現實困境，制約著基層應急管理能力的提升。

其二，物業公司的缺位。社區居民委員會、業主委員會和物業公司是社區應急管理的“三駕馬車”，在社區疫情防控的調研中發現，三方的協同配合對社區應急管理至關重要。那些防疫工作做得好的社區，“三駕馬車”運行較為順暢，而那些防疫工作存在薄弱環節的社區，“三駕馬車”通常存在短板，其中，物業公司的缺位是主要原因。伴隨著城市化的快速發展，城鄉社區快速擴張，但物業公司的服務并沒有同步跟上，使得很多小區缺少物業管理。同時，由于存在商品房小區、老舊小區、國際化小區、拆遷安置小區等不同類型的小區，不同小區在地理環境、經濟資源、居民意識、人口結構等方面存在諸多差異，這使得不同小區的物業管理水平不同，這些都影響著社區應急管理的質量。

其三，社區志愿者隊伍建設滯后。廣大社區工作者和志愿者是基層應急管理的重要力量，在基層應急管理中可以協助政府和居委會開展政策宣傳、信息收集、物資發放、秩序維護等工作。同時，由于他們大多來自社區，與社區居民保持著良好的社會關系，其開展工作能夠容易獲得居民的認可和支持。在調研中發現，社區志愿者隊伍也存在諸多問題，影響著其參與基層應急管理的能力和水平，比如，社區志愿者地區分布不均衡，城市社區志愿者較農村社區志愿者多;老年志愿者較多，青年志愿者較少;社區志愿者缺少應急管理培訓，應急處置能力有待提升;志愿者隊伍建設缺乏激勵機制。

其四，居民參與程度有待提升。社區居民作為社區的生活主體，理應是基層應急管理的主體。但在實際工作中，社區居民的參與程度并不高，這既與我國基層應急管理建設采取政府主導，街道辦、社區居委會主管模式有關，沒有充分動員社區其他自治組織、居民、企業、NGO等主體共同參與，也與社區居民的參與意識、責任意識和公共意識有關。特別是隨著經濟社會的發展，社會日益個體化和原子化，社區居民大多忙于個人和家庭事務，而忽視社會公共事務，對參與基層應急管理的熱情和信心不足。

（三）基層應急管理機制待健全

在應急處置流程方面，基層應急預案和預警系統不完善。由于應急事件具有臨時性、短暫性、偶發性等特征，因而在實際工作中，社區管理者大多注重事件的應急處置，而對事件的預防和預警重視不夠。一方面，基層應急預案體系建設不完善，基層應急預案是社區開展突發事件預防、準備、響應、回復的行動指南，是提高社區應對突發性事件能力的重要保障。然而，目前，社區的應急預案存在格式不規范、內容不全面、操作性不強等問題，無法作為基層應急管理的指導手冊，不利于問題的及時有效解決。另一方面，基層應急預警系統不完善，這集中表現在危機預警設備的落后上，比如，滅火器丟失、失效，消防設施配備不齊的情況時有發生;消防安全通道被占據和阻塞;地下防空洞等公共空間被閑置和浪費，等等，這些因素都影響了基層應急管理工作的開展。

在社區協同共治方面，基層應急管理協調難度大。主要表現在：

第一，信息不共享。高效運行的現代化應急管理體系需要大量的數據分析為支撐，需要政府不同部門的通力協作，需要各級政府的資源共享，需要全社會各方力量的積極參與。但是，目前很多政府部門之間存在嚴重的數據壁壘，數據“部門墻”比較嚴重，導致嚴重的信息不對稱，社區風險信息不全、風險防范能力較弱的情況比較普遍。

第二，干部下沉機制有待優化。機關干部下沉社區，一方面有助于充實基層應急管理力量、指導社區開展應急管理工作、加強和改善政府與社區和居民的關系等，但另一方面，也存在難以適應基層社會、官本位思想嚴重、錯誤干擾社區工作等問題，影響基層應急管理工作的順利開展。

第三，共治機制有待提升，比如，權責不對稱，應急管理部門缺乏相應的人員開展應急管理工作，也難以統籌協調各個部門參與應急管理;聯勤聯動機制具有臨時性和暫時性特征，常態化機制建設滯后;專業機構與綜合部門，如醫院和政府，存在利益不一致等。第四，權責不對稱，即基層政府和社區作為應急管理的一線工作人員，缺少相應的應急管理權，特別是在突發事件發生時，上級往往向下要求基層承擔超出能力范圍外的各項任務，從而無形中增加了基層應急管理的難度。

在社區有效應對方面，社區網格化管理面臨諸多挑戰。一是“多網交叉”，即存在黨建、綜治、城管、應急、環保、食品安全等多個網格，網格間不僅網格人員沒能有效整合，而且網格劃分的標準也不一樣，工作也是各搞各的，這樣一種教條的“網格”模式，使得人財物等各種資源不能有效融合。二是網格員身份認同危機，目前，網格員主要分為專職、兼職兩種，兼職的可能存在掛名的問題，而專職網格員又因為職業身份等問題，很難完全融入社區當中，社區居民的認可度也不高，導致工作效果并不一定特別好，甚至可能機關化、文牘化。三是網格員任務繁重，在基層應急管理中，網格員需承擔問題發現、信息上傳、政策宣傳等多種任務，并且針對不同應急事件有不同的要求，導致對網格員的綜合素質要求高，網格員的工作壓力大。

（四）基層應急管理標準待明確

2016年，浦東新區政府制定了《關于加強街鎮基層應急管理工作的通知》，對基層應急管理體系、工作機制、預案體系、應急隊伍、物資儲備、應急演練、設施配備等內容進行了詳細規定，是指導基層應急管理的重要依據，例如，在組織管理體系方面，按照屬地管理的原則，依托黨政組織機構，建立街鎮應急管理工作領導小組，加強對街鎮突發事件應急管理工作的組織領導，組長由街鎮行政主要負責同志擔任，并明確一名街鎮領導具體分管應急管理工作;在信息報送方面，充分利用應急管理信息平臺，形成以網絡直報為主，電話、傳真為輔的信息報送機制，嚴格落實突發事件信息“30分鐘口頭報，1小時書面報”工作要求;在預案體系方面，建立健全“1+10+X”預案體系，其中，1代表街鎮總體應急預案，10代表防汛防臺、火災事故、公共衛生等10個專項應急預案，X代表各街鎮結合自身情況、轄區特點編制的其他專項應急預案。

盡管現有規范對基層應急管理作了詳細規定，但在隊伍建設方面還存在一些管理規范模糊之處。一是沒有明確應急管理隊伍的人員構成、數量和來源情況，缺乏常態化的應急管理隊伍，導致人員組成和整合難度大。同時，應急隊伍中缺少醫生、消防員等專業救援人員，當突發事件來臨時，這支隊伍無法滿足應急組織、應急救援的需求;二是應急隊伍培訓相對簡單，缺乏綜合能力的培訓，由于應急事件具有多樣性、復雜性、突發性等特征，針對單一能力的培訓往往使得應急隊伍缺乏有效的應急處置能力;三是物業作為社區管理的重要主體，其在基層應急管理中的職能不明確。在物資保障方面，對物資的種類、數量、儲存方式等也沒有明確的規定，同時，現有管理規范也并未考慮到各街鎮的實際情況，制定具有差異化的管理辦法和措施，這使得現有物資儲存難以滿足基層應急管理的需求。

另外，還存在重社區物資保障輕家庭物資保障的現象，在日常生活中，許多家庭并不知道家庭應急物資應該準備什么，大多數家庭并未購置緊急逃生工具、應急藥品、應急食品等家庭應急物資。

（五）基層應急管理方法待提升

在新時代，新技術已成為創新基層應急管理方式方法、提升基層應急管理效能的重要驅動力。具體而言，新技術可以在輿情監測、信息收集與分析、科學決策、溝通協調、風險預警、物資調配等多方面發揮積極作用。

但現實地看，與技術快速發展相比，基層應急管理的智能化水平相對落后，甚至在部分基層社區依然依靠傳統的人工方法應對應急事件，管理方式和方法的落后極大地影響和制約著基層應急管理能力和水平。

其一，社區智能化建設滯后，集中表現為基層信息基礎設施、設備和智能技術的欠缺。與市區級政府廣泛使用大數據等現代信息技術相對，基層社區由于技術開發和運維成本高、缺少專業技術人員、資金短缺等，較少使用現代信息技術，大多局限于網絡辦公，對大數據、人工智能、云計算等技術需求并不明顯，甚至在疫情發生前，大多小區并沒安裝智能門禁、智能快遞柜、人臉識別系統等，技術的匱乏使得基層社區在應對疫情等突發公共事件時無法準確掌握信息并采取精準有效的措施。

其二，社區技術使用效率低。技術提升基層應急管理能力和水平需要滿足一定的條件，比如，技術產品的實用和好用，居民認可度高，功能全面等，但由于各種原因，技術在基層實際應用中還存在諸多障礙，影響基層管理者和居民的使用體驗，導致技術的功能和作用難以真正實現。比如，自上而下的技術嵌入忽視基層社區實際情況，導致新技術難以適應和滿足基層和社區的治理需求;重開發輕應用，忽視技術的日常運維和更新升級;技術功能單一，等等。

其三，社區面臨技術化風險。盡管技術有助于提升基層和社區的管理能力與水平，但由于制度規范不健全、技術缺陷、技術認識不足等，過度使用智能技術或不對技術進行規范化管理，也會使基層社區面臨諸多技術風險，尤其是技術與倫理之間存在矛盾和沖突，比如，人臉識別技術對社區居民隱私的侵犯、技術理性對社區公共理性的擠壓、對技術弱勢群體的忽視，等等。這些問題啟示我們，一方面要重視利用技術創新基層應急管理的方式方法，提升基層精準化治理能力和水平;另一方面，也要對技術進行管理和規范，確保技術安全，以創造公共價值為導向合理使用智能技術。

三、浦東新區基層應急治理優化的對策

立足疫情防控常態化背景，以提升社區公共安全感為導向，以韌性社區建設為目標，從完善基層應急管理體系、夯實基層應急治理基礎要素配置、落實基層應急治理工作保障三個方面制定浦東基層應急治理現代化的十條舉措。

（一）完善基層應急管理體系

完善縱向應急管理體系，著力推動重心下移，以“家門口服務體系”為平臺，構建村居應急管理體系。

1.優化基層應急治理組織體系

在36個街鎮城運中心建設基礎上，結合目前浦東新區九支消防隊伍的區域化布局體系，構建浦東全區域大應急的治理隊伍體系。一是結合街鎮城運中心和安監所等力量，建立覆蓋36個街鎮及重點開發區的基層綜合性應急治理隊伍，對屬地轄區的安全生產、電梯維保、河道安全、地下空間、應急物資儲備、避難所等進行應急管理。二是在新區層面針對危化品管理、工地安全、公共衛生、人群密集區和超高層樓宇集聚區、地鐵樞紐和站點等重點區域或事項的應急管理機制和智能化應用場景，構建條塊結合的專業性應急管理隊伍。三是結合新區目前9支消防力量的空間布局，在新區與街鎮之間建立7～9個區域性物資儲備和調度中心。四是在村居聯勤聯動機制建設中，強化對基層應急管理事件的聯勤處置力量配置。

2.建立村居應急管理體系

此次新冠肺炎疫情期間，社區一方面積累了不少應急管理經驗，另一方面也需要針對其他風險完善基層應急管理體系。一是在街道層面要依托“一網統管”平臺，加強應急突發事件的數據歸結、軟件開發和指揮調度系統;二是居委要在街道指導下，建立由居委會主導，居民區黨組織牽頭，居委會、業委會、物業服務企業、社區黨員、志愿者、居民骨干等共同參與的基層應急管理工作小組。三是按照統一指揮、反應靈敏、上下聯動原則，建立健全群防群治機制，建立完善災害信息員、安全網格員隊伍，建立與所在地政府部門、職能單位和社會組織應急聯動關系，推進安全風險管理網格化、智能化、精細化，發揮基層應急管理工作小組風險防范應對“前哨”、統一指揮“吹哨”、科普宣教“陣地”功能，及時發現報告、積極協同防控安全風險，迅速響應、快速處置突發應急事件。

（二）夯實基層應急管理要素配置

按照有預案、有演練、有宣傳、有培訓、有隊伍的要求，強化村居的應急管理要素配置。

1.完善村居應急預案建設

根據街道突發事件總體應急預案，及時編制、修訂、完善村居綜合應急預案，實現預案實用管用、應急處置及時有效。針對村居面臨的各類災害事故風險，明確在突發情況下社區工作人員、防災減災救災志愿者等職責分工、應對流程和保障措施，明確協調指揮、預警預報、隱患排查、轉移安置、物資保障、信息報告、醫療救護等小組分工，明確預警信息發布方式和渠道，明確應急避難場所分布、應急疏散路徑以及臨時設立的生活救助、醫療救護、應急指揮等功能分區的位置，明確社區所有工作人員、特殊困難人群和流動務工人員的聯系方式以及結對幫扶責任分工等。根據災害事故形勢變化、社區實際以及應急演練發現的問題，及時修訂應急預案。

2.提升基層應急演練實效

在“4·7”公共衛生日、“5·12”防災減災日、“10·13”國際減災日等重要紀念日，開展社區一年兩次的應急演練，演練內容包括組織指揮、隱患排查、災害事故預警、災情上報、人員疏散、轉移安置、自救互救、善后處理等環節。吸納社區居民、社區內企事業單位、社會組織和志愿者等廣泛參與，演練結束后及時開展演練效果評估。

3.加大基層應急宣傳教育

結合全國防災減災日、全國科普日、全國消防日、安全生產月、國際減災日、世界氣象日等，集中開展防災減災宣傳教育活動，利用社區公共活動場所，通過設置防災減災專欄專區、張貼減災宣傳材料、設立安全提示牌等加強防災減災宣傳教育，使社區居民知曉社區災害事故風險隱患及分布、預警信號含義、應急避難場所分布和應急疏散路徑等信息和知識。

4.強化社區防災減災培訓

定期組織村居干部、物業服務企業人員、業委會委員開展不同情景的突發事件應急演練。將應急演練作為村居書記履職前、社區工作者錄取后、業委會換屆后、物業服務企業人員上崗前必須掌握的應知應會培訓內容，提升應對洪澇、臺風、強對流天氣、地質災害、火災、交通事故等不同災害事故的自救互救技能和應急處置能力。

5.健全村居應急工作隊伍

健全基層應急管理工作隊伍。加強防災減災救災、安全管理和應急處置機構、隊伍建設，建立一支規模適度、管理規范、專業化與社會化相結合的應急管理工作隊伍。完善應急管理群防群治工作模式，創新群眾動員方式方法，建立群眾舉報獎勵機制，發揮社區骨干力量，建立社區工作人員、業委會委員、物業服務人員、黨員干部、樓組長、民兵、預備役人員等組成的應急常備隊伍。充實專業力量，依托街鎮統籌基層應急管理人員、警務人員、醫務人員、消防人員、災害信息員等專業化應急工作力量。鼓勵多種社會力量參與，為參與應急志愿服務提供渠道，發揮基層黨組織、基層群眾自治組織、群團組織、社會組織以及其他組織在應急管理，特別是在安全風險隱患排查、自救互救、先期應急處置保障等工作中的作用。

（三）落實基層應急工作保障

通過各類安全創建、分類應急治理和物資保障等方式不斷促進基層應急工作保障。

1.強化各類安全創建統籌

強化統籌能力，整合“國家安全發展示范城市”“全國綜合減災示范社區”“國際安全社區”“上海市平安示范社區”等創建評比要素，確保共性領域不重復建設，個性領域積極發展，區域特點得到保障。努力推進“多格合一”，優化管理效能，切實提升市民系統安全理念，切實做強社區風險防范、災害自救互救能力組織街鎮開展上海市安全發展示范街鎮達標活動。開展街鎮安全生產、消防管理、防災減災等調研工作，總結經驗做法，圍繞街鎮屬地責任落實、運行機制順暢、工作制度健全等層面，編制《街鎮風險防范與應急管理指導手冊》。開展試點工作，探索創建基層多元共治應急管理體系，將各項預案職責分解落實到具體工作崗位、人員和管理流程中，強化考核，做實做強基層管理。

2.強化應急分類治理

根據社區綜合應急預案，針對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等不同類型的社區突發事件，做好現場處置、信息傳遞、善后恢復等具體措施。加強對人員和物資的統籌調度，組織開展自救互救、人員轉移安置、維護社區秩序等工作，做好應急信息接收、采集、整理和報送。加強對受災居民和兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體的物品、資金救助和精神關懷。

更加精準的應對基層各類風險，通過小區類型的劃分來精細化制定應急預案并開展演練演習。[4]例如老舊小區應強化老舊電梯、加裝電梯、老年人生活等安全治理場景的應急預案和演練，一般商品房小區則應注重兒童、年輕人心理調適、停車、養狗等應急治理，農民回遷房小區注重違章搭建、樓道管理、綠地養護等應急治理，高檔商品房小區則要注重物業維權、噪音擾民、寵物管理等應急治理，大型居住區則是做好公共交通保障方面、社區生活服務方面以及老年人維權方面的應急治理。

3.強化基層物資資金保障

積極創建綜合減災示范社區，定期開展社區安全風險評估，推動以有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練為主要內容的基層應急能力標準化建設，不斷筑牢應急管理的人民防線。推進以有場地設施、有裝備物資、有工作制度為主要內容的居委員應急避災站（點）建設。加強基層應急場所管理，明確不同區域的緊急疏散路徑及相對應的疏散集中場所，結合社區實際情況確定避難場所。為居民提供家庭應急物資清單，幫助居民樹立應急物資儲備意識。

建立基層應急保障資金。用于基層應急管理中的應急物資、救援工具、應急知識宣傳、應急演練和教育培訓等相關費用支出，以及緊急狀態下購買物業服務企業、專業救援搶險隊伍等第三方服務，或者墊付消除房屋及其設施設備等安全隱患的相關費用支出。健全應急保障資金的應急使用和追償機制。

說明：本文得到國家社科基金項目“基層政區空間重組視野下的基本公共服務均等化研究”、國家社會科學基金重點課題“總體國家安全觀下特大城市社會治理創新研究”（項目編號18BGL257）資助。

參考文獻：

[1]熊競.應急管理中政區治理的關聯邏輯及其內在困境[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2020（5）：68-77.

[2]顧林生.國外基層災害應急管理的機制評析[J].中國減災，2007（6）：30-35.

[3]周永根.美國全社區應急管理模式研究[J].求是學刊，2020（4）：80-89.

[4]浦東新區民政局.浦東新區社區分類治理指導手冊[R].2020.