基層綜合行政執法改革的問題分析與對策建議

余池明

摘要：綜合執法改革試點以來已經歷三個階段，目前正處在整合審批服務執法資源下沉街道鄉鎮階段。基于基層調研梳理綜合執法改革中遇到的職責邊界不清、集中處罰事項過多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機制不健全等矛盾和問題，推出優先采取配合大部門制改革的部門領域內綜合執法為主要路徑的改革建議，提出綜合執法行政處罰職權劃轉應遵循依法劃轉、管理權與行政處罰權相統一、執法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權要注重適宜性，重點是針對面上的、處罰簡單易行的、技術含量不高的、易反復行為的行政處罰權。

關鍵詞：綜合行政執法;行政處罰;大部門制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.007

一、引言

綜合行政執法改革起源于1997年城市管理領域相對集中行政處罰權改革試點，2002年在中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》中正式提出，[1]迄今為止經過了三輪改革試點，目前仍處于第三輪的改革探索之中。

（一）第一輪綜合執法改革（2002—2013年）

2002年11月國務院辦公廳轉發了中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發〔2002〕56號），要求調整合并行政執法機構，實行綜合行政執法。2003年，中央編辦、國務院法制辦聯合下發了《關于推進相對集中行政處罰權工作和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）要求“推進綜合執法，切實解決多頭執法、多層執法和不執法、亂執法問題”，沒有涉及相對集中行政處罰權工作。

（二）第二輪綜合執法改革（2014—2017年）

2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確定重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等10個領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。[2]《中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發〔2015〕15號）確定在全國22個省（自治區、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點。《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37號）明確在城市管理領域實行綜合執法和管理與執法機構綜合設置。

（三）第三輪綜合執法改革（2018年至今）

中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，明確在市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸和農業5個領域推行綜合執法，形成城管+五個領域綜合執法改革+跨部門跨領域綜合執法探索并存格局。

2019年1月中辦、國辦印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，提出推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作。[3]

整個綜合行政執法改革主要分為部門或領域內綜合執法、跨部門跨領域綜合執法、區域綜合執法三種模式。其中基層綜合執法即區域綜合執法，即所謂“一支隊伍管執法”。雖然媒體報道對于基層綜合執法基本上都是正面肯定，我們不否認這一改革方向和模式具有精簡機構和人員編制以及整合執法資源的優勢，但是同時也應該對基層綜合執法遇到的困難和問題給予足夠正視和分析，提出解決問題的建議。本文根據基層調研情況，聚焦分析當前基層綜合執法改革中存在的幾個比較普遍的問題并提出建議。

二、基層綜合執法改革遇到的問題及原因分析

根據對部分街道、建制鎮的調研，基層綜合執法改革存在的問題主要包括八個方面，有些是綜合執法體制模式帶來的新問題，需要從體制機制創新上進行破解，有些屬于工作機制和能力建設問題，需要通過改善工作機制和提高管理水平解決。

（一）管理與執法職責邊界不明，運行不協調

改革劃轉的是部分行政處罰權，與此對應的審批權、監管權仍舊保留在劃轉部門。在綜合執法改革實踐中，行政權力行使出現新的不協調的問題：一是管理、執法分離帶來的不協調問題。有的部門認為處罰權轉移就是監管權轉移，因而只審批不監管的情況時有發生，既加重了綜合執法部門的執法負擔，也導致以罰代管。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執法分開，監管部門就不再負起監管責任，造成違法情況越來越多。比如偷盜礦產資源，執法權移交后，監管部門基本不再涉足管理，執法局為避免更多違法情況發生，花了大量人力物力進行管理和執法。二是處罰環節的不協調問題。一部分需要技術手段來確定當事人是否違法的劃轉案件，執法權移交后，電話及信訪投訴也都移至執法局。而執法局執法人員由于缺乏專業資質和技術，又需要發函至監管部門進行認定，監管部門認定完畢，再移交至執法局進行處罰，一來二去造成案件辦理時間過長，群眾滿意度低。三是部門職責交叉的問題仍然存在。實施相對集中行政處罰權后，行政處罰權只是一定程度的歸并，原來多個部門行使的處罰事項，只是一部分轉移給了綜合執法部門，還有一些部門的一些事項并未轉移，導致部門職責交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監管涉及規劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環保、城管、農業等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環保、港航等部門，容易出現處罰權行使過程中踢皮球的現象。四是信息共享機制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，綜合執法部門無法及時獲知與執法有關的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。上級部門在布置工作、發布文件時，一般都是布置到下級部門，而有關處罰權已經轉移給綜合執法局，綜合執法局不能及時掌握上級的要求。

（二）職權調整劃轉科學性程度有待提高

比如有些劃轉職能已經拓展到社會管理領域。在這些職能中，有些屬于檢測專業度高、專業技能和設備要求強的事項（如水文管理、水污染管理等），綜合執法部門不具備現場取證和檢測職能;有些職能在有關部門已經自成體系并要求做大做強（如市場監管方面的無證餐飲、環保方面的水污染等），原部門處罰更加有效;有些領域涉及行業市場管理，主要應當以審批以及后續監管為主。因此，對如何劃轉處罰職責，提高執法效率、科學配置行政權力，還需要在實踐的基礎上繼續研究。

（三）劃轉事項過多，執法力量嚴重不足

以某區為例，按照區“三定”方案，執法局具體行政執法事項為14個領域892項，其中有531項為新劃轉事項。新劃轉事項占所有行政執法事項的50%以上。2015年至2017年執法局共計辦理案件3 027件，其中工商（無照經營）1 649件，國土規劃類、農林執法等新劃轉案件814件，執法事項已經過多，執法人員承載能力、覆蓋面和知識面都不足，基層壓力較大。發現問題時找執法部門，執法部門成了兜底部門。再以某市為例，建成區面積從152平方公里擴大到450平方公里。與此同時，綜合執法工作職責不斷增加、管控標準日漸提高、應急保障任務頻繁，但是執法人員編制及執法力量卻未相應增加，中心區核定編制仍然為2002年執法隊伍成立時的人數。執法人員只有常住人口的萬分之二點七，按照執法人員編制應該按照不低于常住人口萬分之五的比例配置標準來看，缺口很大。由于執法力量不足，基層招錄了相應協管人員進行補充，而協管員的配備標準、招錄方式、使用管理、工資福利等缺乏統一規范，導致協管員素質參差不齊，不利于提高管理水平。中隊下沉到街道后，70%時間和精力要承擔非執法辦案的各項管理工作。

（四）案件移交不到位

原單位在移交綜合行政執法劃轉的案件時，存在資料不完整、要素不齊全的情況，只憑一張簡單的移交函或幾張圖片就將案件轉移給執法局，甚至存在不少錯誤。比如當事人信息不符、占地范圍不準確、面積不正確等等，綜合行政執法人員在辦理過程中仍需從頭開展全面調查，需要付出相當多的時間和精力。

（五）調查取證和執法辦案難

一是專業性強的處罰事項調查手段有限，取得的相關證據無法直接作為行政處罰的依據。二是在違法當事人不配合的情況下，缺乏強制傳喚手段。特別是國土、規劃類案件，與國土部門主要從事土地行政管理工作，與基層組織聯系比較密切，又掌握著土地審批等手段所不同的是，執法局主要職責是進行行政處罰，不具備國土部門所有的上述優勢，又缺乏其他必要的制約手段，使得取證難問題突出，最終導致國土、規劃類案件辦案難、執行難。三是綜合執法部門“借法執法”，以某市為例，執法依據涉及25部綜合法律、116余部專業法規，執法事項多達一千多項，而我國目前只有《行政處罰法》一部專門法律，沒有對強制措施做出系統規定。基層綜合執法具有即時性，違法行為如果得不到及時糾正、處罰，事后可能就難以執行，但絕大多數違法者都會拒不接受處罰，依法向法院申請強制執行難度很大，處境被動。

（六）執法專項人才和執法車輛短缺

很多新劃轉的案件在辦理過程中，需要相關的專業知識。從國土、規劃移交的案件來看，很多案件的主體多樣、違法行為多樣、土地性質多樣，要辦理好這些案件，需要較為扎實的專業知識。綜合執法人員短時間掌握并熟練運用相關業務知識，較為困難，導致執法專項人才急缺。每一位隊員都是“全科醫生”，工作壓力大，工作任務艱巨。在一些違法案件的定性上，如噪聲擾民等案件，存在取證無資質、不專業的情況，勘測結果不能作為處罰依據。另外現有執法車輛陳舊老化，執法車輛短缺，給各基層中隊的日常工作帶來極大的影響。

（七）歷史積案及涉集體案件辦理困難

以某區為例，2013年實行綜合行政執法改革至今，國土部門共移交案件1 005件。移交的這些案件中超過70%是歷史積案，甚至相當一部分是上世紀80年代末、90年代和21世紀初的，查處取證難度很大。如占地4 933平方米的鳳陽一路農副產品批發市場，2008年臨時規劃許可為2年，運行至今，查處難度較大。另外國土移交案件中很多違法主體涉及農村經濟合作社和政府部門，如停車場、文化市場、老年活動中心等村公益性場所和道路、橋梁、水利等公共設施。今年國家土地例行督察中發現的47個非法占地案子中，有38個案子涉及停車場、文化禮堂等公共設施，此類案件執行到位非常困難。

（八）配合保障機制需要進一步落實

在當下綜合執法力量相對薄弱的情況下，綜合執法工作面臨的環境日益復雜，違法相對人妨礙執法人員執行公務、暴力抗法等問題在各地時有發生。以某區為例，2013年開始改革至今，執法局一線執法人員遭遇暴力抗法高達434起，造成2名執法人員因公犧牲、224人次不同程度受傷、2輛執法車受損的嚴重后果。

我們認為，導致上述問題存在的主要原因有：

一是自上而下的改革征求基層執法部門意見不夠，對基層執法部門實際情況、承受能力缺乏全面考慮。行政處罰職權劃轉科學論證不足，劃轉事項往往由各職能部門自行梳理，并未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，很多部門往往在那些矛盾突出、處罰難度大的事項上相互推諉。

二是改革一步到位，沒有通過試行、按照條件成熟情況逐步劃轉。在執法局人員沒有相應增加的基礎上，劃轉職能過多，并且執法素養要求過高，牽扯太多執法力量，并且執法難度很大，導致很多處罰案件不能很好地得到執行。

三是改革的系統性不足，配套改革和保障條件不夠成熟。街道管理職能尚未完全轉變，仍存在經濟發展職能。基層執法中隊接受街道和執法局雙重領導，而由于屬地管理的原因，基層中隊隊員往往要從事大量非執法性業務，比如整治非法加油站聯合執法、維護景區周邊秩序、各種活動保障等等。管理面積和人口增加，但執法人員增加很少，使得執法力量不足，基層承接能力不足。

四是向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法權并實施綜合執法是基層綜合執法體制的重大改革，使得原來的派駐制雙重管理體制轉變為街道、鄉鎮屬地管理體制。新的管理體制與過去的雙重管理體制相比，在執法主體、人財物管理權、日常指揮權、法律文書、法制審核、監督考核等方面都發生了變化。而一些地方推進改革比較倉促，對于改革之后可能出現的問題估計不足。如由于主管部門和執法主體的變化，職權下放部門對街道綜合執法的業務指導、協調、監督和保障等工作力度不足。街道辦事處部分工作流程和既定程序不符合執法隊實際工作情況，需要根據新修訂的《行政處罰法》進行調整完善。街道鄉鎮與區直部門之間執法協作機制尚未完全建立，服務基層綜合執法的大數據平臺建設滯后，執法全過程監管不夠完善。下沉執法力量的職責界定不清，街道鄉鎮讓執法隊承擔大量與下沉職責無關的工作等等。

三、優化基層綜合行政執法改革的思路和建議

當前情況下，跨部門跨領域的綜合執法、領域內的綜合執法、部門專業執法和基層屬地綜合執法各有其適用范圍和情景，需要結合本地實際情況選擇恰當的模式組合，建立完善的行政執法體系。

（一）與大部門制改革相配合的領域內綜合執法為主

現階段，應采取與大部門制改革相互配合的部門、領域內綜合執法改革為主要路徑，在具備條件的情況探索跨部門、跨領域綜合執法。大部門制下的部門管理領域與部門執法領域直接對應，有利于實現職能有機統一。[4]除城市管理領域之外，這一輪黨政機構改革明確了在市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸和農業五個領域推行綜合執法。新修訂的《行政處罰法》也對在城市管理等六個領域實行綜合執法進行了確認。[5]六大部門、領域包括的細分行業相當多，執法事項數量很多，自身理順整合都很不容易。以城市管理領域為例，城管執法事項涉及27個大類908項，涉及中央二十個部門職責。[6]根據《住房城鄉建設稽查執法實務全書》整理，住房城鄉建設領域共有800多項行政處罰事項，可見城市管理領域綜合執法事項相當多。

（二）提高綜合執法職權劃轉的科學性

一是堅持依法依規劃轉原則。即嚴格按照《行政處罰法》規定，依照法定職責和法定程序由省級政府批準的授權，決定依法劃轉行政處罰權，并公布清單。

二是主要職能的管理權和處罰權相統一原則。從行政法理論上來講，行政管理權當中已經包括了處罰權，管理權和處罰權是統一的，處罰權是從屬于管理權的，是行政管理權中的一部分。比如城市管理權當中包括行政許可、行政審批、行政檢查、行政決定、行政處罰、行政權的執行等等，都是屬于一個權力，都屬于城市管理權當中的一部分。城市管理領域市政、園林、市容環衛等主要管理權和處罰權應統一由城市管理部門行使，避免管理和執法分離造成的以罰代管和協作不順暢的問題。

三是執法高效原則。綜合執法的本意是為了提高執法效能，因此有利于提高城管執法效能的執法事項和城市管理的事項，應該劃歸城市管理部門。如果是容易扯皮的事項，別的部門都不愿意管的、不好管的、管不了的事項，不能提高執法效能，只能增加執法負擔的事項，均不應該劃入城市管理部門。

四是有限集中行政處罰權原則。綜合執法改革的法律依據是《行政處罰法》第十六條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。行政管理的一般規律是管理權與處罰權相統一，絕大多數領域和部門是這樣運行的。跨部門、跨領域綜合執法尚處于探索之中。綜合執法改革的實踐，過大范圍的集中行政處罰權超出了綜合執法部門（城市管理部門）的承受能力，實際運行效果并不理想。因此，應該有限集中下沉技術性不強、簡易程序為主的行政處罰事項。

具體來講，綜合性強，技術性不強，執法對象相同、方式相近、內容相似，與群眾生活關系比較密切的職責適合劃轉到綜合執法部門。專業技術要求高、垂管部門職責、職能部門固有職責、專屬執法權的職責不適合劃轉到綜合執法部門。

（三）綜合執法職權劃轉的建議

1.不適合留在綜合行政執法部門的職能

一是專業性、技術性較強的行政處罰權不適合劃轉，會造成執法低效。因該類案件取證要及時，證據固定有時效性，同時要經過專業部門檢驗、檢測之后才能進行處罰，而城管不具備相關專業能力，單憑肉眼根本無法判斷，又要聯系相關部門進行初步認定，又要聯系檢測機構進行檢測，反而降低了效率。此類行政處罰涉及很強的專業性，非相對集中行政處罰權的執法人員所能運作，其結果只能是低效率、低水平的執法。因此類似此類專業性、技術性強的，需要原部門配合，或還需要第三方進行檢測的行政處罰，導致處罰成本和時間都增加的事項，建議不要劃轉。如房屋使用安全及房屋裝修管理方面、環境保護方面。

二是在國家層面已經提升到做大、做強的行政處罰權不宜劃轉。隨著多個新部委成立并開始運轉，根據機構改革方案，國家新組建的五個綜合執法隊伍，分別整合了過去領域分散的監管部門。市場監管綜合執法隊伍，將整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執法職責和隊伍，由國家市場監督管理總局指導。生態環境保護綜合執法隊伍，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法，由生態環境部指導。因此不需要再將相關的行政執法事項劃轉給綜合行政執法。如城鄉規劃、土地與礦產資源、水行政、農業管理方面。

三是公安交通管理方面不宜劃轉。目前劃轉給綜合行政執法的是人行道機動車違停處罰這一項。人行道機動車違停和馬路機動車違停同屬靜態停車，屬于同一個法律規范的行為，分成兩個部門進行處罰不合理。

四是涉及生命安全、公共安全的行政處罰權不宜劃轉。如安全生產、石油天然氣管道保護等部分領域的行政處罰權，因為關系到生命安全、公共安全等國計民生，責任重大，專業性強，需要深入到企業內部檢查才能進行行政處罰，建議還是由原部門保留，可以在實施行業管理的過程中及時發現違法行為進行查處，更加及時、統一、專業。如需要劃轉，必須將原執法機構人員整體劃轉。

2.適宜劃轉的行政處罰權

第一，相對集中的行政處罰權應是多頭執法、職責交叉、執法擾民問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，而且也主要是針對面上的、處罰簡單易行的、技術含量不高的、易反復的行為。

第二，對違法行為的認定較為直觀，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等，一般不需要專業知識和技術鑒定就能認定，由綜合行政執法機構獨立可以完成的行政處罰權。

第三，是基層日常管理需要，與群眾生活生產密切聯系、工作量的面廣點多（即看得到、管得著、管得好）的行政處罰職能。如市政設施管理、城市綠化、城市供水管理、燃氣管理等方面。

四、需要進一步研究的問題

基層綜合執法是一項復雜的系統工程，許多問題需要進一步深入研究，例如基層綜合執法與發展階段和經濟條件的關系，經濟發展水平不同，對綜合執法的要求不同，同時對綜合執法的技術支撐條件也不同。比如超大城市一個城區建社綜合執法平臺能夠投入上億元，而欠發達地區的地級市平臺建設可能拿出幾千萬都比較困難。又如，綜合執法改革與基層承接能力的關系，地區之間也存在很大差異，不能全國一刀切。另外，需要對領域內綜合執法改革與跨部門跨領域綜合執法改革不同改革模式的實際效果進行實證的比較研究，這個需要數據的積累和一段時期的觀察。

參考文獻：

[1]中國政府網.《中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》[EB/OL].（2016-10-12） [2021-11-13].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/12/content_5117996.htm.

[2]中國政府網.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》[EB/OL].（2014-10-29）[2021-11-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

[3]中國政府網.《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》[EB/OL].（2019-01-30）[2021-11-10].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5366473.htm.

[4]中國行政管理學會課題組.推進綜合執法體制改革：成效、問題與對策.[EB/OL].（2012-05-11）[2021-11-16].https：//www.cpaj.com.cn/news/2012511/n00903100.shtml.

[5]中國人大網.中華人民共和國行政處罰法[EB/OL].（2021-01-22）[2021-11-15].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/49b50d96743946bda545ef0c333830b4.shtml.

[6]習近平.做好城市工作的基本思路[M].十八大以來重要文獻選編（下）.北京：中央文獻出版社，2018.