“全面三孩”政策下托育機構發展問題研究*
——以合肥市為例

劉一鳴 鄧 淼

（安徽大學管理學院 安徽合肥 230601）

引言

全面三孩政策是指國家提倡適齡婚育、優生優育，一對夫妻可以生育三個子女的政策。我國自1980年以來推行嚴格的獨生子女政策，2015年開始推進全面二孩政策，2021年推行全面三孩政策。其中，出臺全面二孩政策與全面三孩政策間隔時間僅6年，如此快速地更新生育政策的一個重要原因在于全面二孩政策效果不明顯，生育政策調整釋放出有限的正向效應，無法逆轉已悄然形成的內生性低生育趨勢。因此，只有推動托育行業走向系統化和規范化，使托育的供給和需求在質量、數量和結構上達到精確匹配，才能真正滿足家長的托育需求[1]。

一、合肥市托育機構發展現狀

結合有關學者的研究和實地調查情況，本研究認為托育機構是指面向0-3歲的嬰幼兒實施保育，實施照護的全日制、半日制、計時制的服務機構[2]。

截至2022年3月25日，合肥市托育行業協會公示名單顯示，合肥市有122家托育機構通過備案，已備案的機構性質分為營利、非營利、事業單位三類，其中營利性質102家，非營利18家，事業單位2家。合肥市托位政策指標指出，至2025年全市托位要達到59800個左右，千人口擁有托位數達5.6個。各地區按照國家統一要求對標調整本地指標，到“十四五”末期千人口托位數原則上不得少于4.5個，合肥市托位數指標的實現難度相對較大。

合肥市托育機構的發展模式主要有社區普惠托育中心、托育示范和孵化中心、托幼一體化、教學研一體化、國有企業自辦托育集團五種。而目前合肥市普惠托育事業的發展，正是架構在以各種市場性托育模式發展的基礎上，政府進而采取各種補助扶持措施發展普惠托育。

二、托育機構的發展問題與原因分析

1.市場化依賴程度高，公立托育機構發展欠缺

十四五規劃提出，要進行普惠托育服務的發展。而目前我國的托育服務體系建設，集中于市場化機構建設的基礎上，對機構進行政策性資金補助，機構由所屬企業自行管理運營，政府部門主要負責監督管理工作。以合肥市為例，截至2021年7月，合肥市實際運行的托育機構中，僅有一家歸類于普惠型托育機構，由政府負責機構的前期成本付出，市場托育公司承包運營，其余機構均為政府進行政策性資金獎勵和支持，公立托育機構寥寥無幾，普惠型托育的發展對“非商品化”原則和“普救主義”傾向性明顯，現實的托育行業中的服務公共化程度仍待提高[3]。

造成問題的原因有兩方面：一是政府財政壓力大。在中央政府明確發展成本可負擔、方便可及的普惠托育之前，托育行業一直處于市場化機制管理階段。政府起監督管理，保障市場公平競爭的作用，未將普惠托育事業納入政府財政預算當中，專項資金撥付難。二是缺乏具體建設規范，相關實踐經驗少。目前，僅提倡建立普惠托育機構，但對政府如何具體建立相關的管理制度、課程設置規范、后勤管理、監督考核等都尚未有具體說明，著手難度大。

2.托育機構運營成本高，機構發展面臨困難

機構的運營，不僅需要耗費啟動成本，也需要后期運營成本的支持。資金是行業發展的啟動及運營條件，托育行業的發展也需要資金啟動，這就對資金的提供、運營、回收等流程提出一定要求。

在與A有限公司創始人的訪談中（A為機構代稱，下文B同），了解到機構在創始三年內，都處于成本回收期。換而言之，機構前三年運營支出大于收入。A公司名下托幼一體化托育機構位于蜀山區港匯廣場，總面積2000平方米。據資料收集，港匯廣場租金為每月每平方米50元人民幣左右，以50元為假設數據，一個月支付的租金為10萬人民幣。除此之外，機構的人員工資以及餐食等花費受其規模影響都相對較高。機構初期資金回流難，投資回收期長。由此可見，社會力量辦托的持續經營極為困難，更談不上投資獲利，成本問題亟待解決。

其原因主要有以下三點：一是機構選址限制性條件多，符合要求的場地租金高。住建部關于發布的行業標準中對托兒所的服務半徑，室內室外人均面積，日照時長以及相關安全設施和裝修設施等都有明確的規定。在城市中符合離家長群體近和其他條件的地段少，多半在市區內，場地的租金較高。二是退費壓力大。不少家長選擇在孩子上幼兒園之前的半年時間中，將孩子送入托育機構進行預先的集體生活適應，但疫情期間托育機構無法提供托育服務，導致這部分幼兒已經達到入園年齡進入幼兒園學習，不再需要托育服務，托育機構面臨退費高峰[4]。三是經營難度大。由于行業目前發展狀態不成熟，加上疫情影響，絕大部分托育機構處于虧損狀態，相關的托育課程、管理規范目前尚無統一標準，營運模式由機構自行探索，運營難度大，難以營收，成本回收期長。

3.托位供需矛盾突出，托位利用率低

政策資料顯示托育行業發展側重于托位數量的增加。中央政府將托位數作為考核標準，地方政府將其作為第一指標。將托位數作為發展重點是考慮到隨著三孩政策的放開以及社會性別平等化進程的展開，人們對于托育市場的潛在需求量會大幅度增加，在這一層次上增加托位數確有可取之處，而從另一方面分析，現實背景下群眾的實際需求是否與預計增加量完全匹配，還要聯系到潛在需求的實際化轉換效率。

經過調查走訪，現今合肥市市場上托育機構的托位利用率并不理想，以B托育中心為例，B托育中心作為合肥市首家社區普惠式托育中心，合肥市衛健委等相關部門十分重視該機構的發展。然而，該機構在符合托育機構建設所有標準的基礎上，目前招生人數只能開設一個混齡班。截至2021年7月，該托育園在園嬰幼兒人數穩定在15個幼兒左右，且年齡集中于一至兩歲，而該機構可容納的入托嬰幼兒數目為50人，托位的有效利用率只達到30%。

發展托育重點在于將人民群眾潛在需求轉化為實際需求，不僅要考慮托位的供給和需求在數量上的平衡，也要考慮到在結構和質量上的平衡，不能單以嬰幼兒數量作為衡量指標計算托位需求數，更應考慮到潛在需求人群的實際數量。

該問題原因有三點：一是托育機構服務規范欠缺，家長信任度不高。從國家發布的政策法規文件來看，目前僅對托育機構備案、建筑設施、托育機構負責人和托育機構保育人員的培訓、衛生保健、膳食有明確的要求和規范，而對于智能的課程開發體系，監督管理，機構的評價標準均無系統的規范制度。公立托育服務供給不足及私立托育機構的服務質量參差不齊，使家長難以分辨機構間的質量區別，難以放心將孩子送入托育機構。二是中國家庭育兒傳統理念的影響。國務院提出嬰幼兒照護服務原則以家庭為主，托育補充。在中國傳統育兒理念影響下，父母親自撫養兒女的責任感較重。即使廣大家長根據工作等客觀需要傾向于尋求托育服務，主觀上仍更傾心家庭育兒。三是費用高。私立托育機構由于其成本高及私立性質，費用普遍較高，家長難以負擔，且托育需求實際上集中于對普惠公立托育機構的需求。

4.專業師資匱乏，缺乏針對性人才供給

對0～3歲嬰幼兒來說，家庭依然作為其接受照料與教育的主要場所。目前市場上托育機構的質量參差不齊，這是家長不選擇嬰幼兒托育服務的重要原因。而專業師資力量的缺乏，正是導致托育機構發展質量良莠不齊的關鍵所在。托育機構的教學環境、幼兒餐食指標都是可接受標準化指標檢驗的可視因素，而師資力量的高低，卻無法從監督的角度順利得到解決。

托育行業入職門檻低，缺乏系統性人才培養。而機構自身對于教師等工作人員的招聘指標也具有顯著差異。一部分，傾向于招聘年輕學生，旨在擺脫傳統幼兒園教育的刻板教育模式；另一部分，傾向于招聘教齡長的老教師，旨在依托教師豐富的教學經驗。托育行業作為一種新興產業，在師資招聘指標的建立及專業師資來源等方面，都需要得到解決。

具體原因有以下三方面：一是專業對口人才少。2021年3月，教育部的專業目錄中第一次增加了托育相關專業：嬰幼兒托育與管理專業。此前，與托育行業相近的專業只有早期教育專業，而早期教育專業內容與0～3歲嬰幼兒的照顧發展需求差別較大，往往需要重新培訓。托育專業發展晚，相關的教學內容、教學實踐、教學方法和效果仍在摸索中，托育專業的教師人才也處于培養進程中，人才供給效果的顯現需要一定時間，目前市場上的專業性托育服務人員缺口仍難以緩解。二是培訓周期短。衛健委發布托育機構保育人員的培訓大綱中提出培訓總時間不少于120學時，相較于瑞典要求的托育人員必須至少有一年或一年半的托育服務助教經歷，和丹麥倡導必須接受過三年高等專業教育來說，培訓周期比較短。從短期來看，有利于在保障教師基本素質的基礎上緩解市場的教師需求；但從長期來看，仍然需要更為深入的專業素質培訓。三是職業價值感不強。托育教師人員每日的工作內容多且較為機械，工作一定時間后容易產生倦怠感。隨著托育行業的發展，托育教師的數量也慢慢增加，但仍然屬于新興職業，社會上對于托育教師的認知較少，社會評價不高，薪資待遇也偏低。許多托育教師如果本身對托育行業的信念感不強，職業年限會相應縮短。托育市場缺乏資歷深，專業性高的教師，服務隊伍不穩定。

三、針對托育機構發展問題的建議

1.詳化公立托育機構建設細則，增加公立托育服務供給

政府應將建設公立托育機構納入工作計劃和財政預算中，遵循中央撥款建設導向，切實將財政資金分配到公立托育機構建設的項目中去。在基于合肥市的經濟條件建設情況，托育行業的發展和需求情況上，借鑒國外公立托育機構建設經驗，探索地方特色化的公立托育機構建設模式，滿足當地急切托育需求。

2.發揮政府兜底補助作用，助力托育機構平穩起步

政府應在托育機構建立初期予以啟動資金的優惠和補助。例如，在社區普惠托育中心模式下，社區以較低的價格為托育機構提供場地，降低機構的租金成本，有效激勵機構的建設，還可以靈活地提供循環貸款、抵押貸款及創新信貸的支持方式。中期運營時在房租，水電費用給予優惠，稅收上進行專項減免。提供托育行業專項債券，鼓勵發行可持續債券支持機構的資金運轉和流通。在托育機構的人員方面，采取減免保險稅費等措施，降低機構的人工成本，擴展機構的生存空間，予以多方式、多層次補助，保障機構安全渡過成本回收期，實現機構長期運營。

3.優化托位供給質量和結構，提高托位利用率

政府應科學設置托育服務中的相關課程和監督管理制度。在運營過程中提升托育行業的規范化水平。鼓勵政府建設公辦托育服務機構，通過對公辦托育機構的高質量管理給全市的托育機構起引領示范作用。按照地方的經濟水平、服務的內容和水平及硬件設施等綜合情況，對托育機構進行等級評定，設置等級化的收費標準，規范托育市場。除此之外，相關部門要加強對托育機構托育模式、安全性、教學質量、監督管理措施的宣傳，提升家長對托育機構的信任度。政府通過了解家庭的托育服務需求與期望，將不同類型家庭多元化的托育需求切實反映到托育產品設計、供給方式上，使公眾的托育服務權益和意愿得到實現，給家長足夠的信心。

4.擴大托育教師隊伍，保障專業人才供給

擴大托育教師隊伍有兩條路徑：一是高校開設托育保育的相關課程和專業，增加招生的規模和數量，通過正規教育的方式為市場提供托育教師人才；二是廣泛吸收社會人才和組織，引導相關組織和有愛心的有志人士參與其中。對于已在職的托育教師，一方面加強職業技能培訓，提升職業素養；另一方面建議周期性地對教師做心理工作，減輕托育教師的職業倦怠感。規劃完善托育教師的職業路徑，升職的機會渠道和空間，提供完整的晉升體系，給予教師相關的崗位津貼、職業津貼。政府應當引導托育教師行業的社會評價，將其作為專業性人才倡導，同時基于教師相關的補助和稅收優惠，提升教師的職業價值感和物質保障水平，吸引人才進入，穩定現有教師隊伍。

結語

托育服務具有準基本公共服務的性質，需要政府手段的介入及國家責任的承擔，以確保托育服務的供給做到質量有保證、價格可負擔。僅依靠商品化或市場化機制往往無法保證其能有效提供高質量托育服務，要以國家責任和政府承擔為發展導向，建設一批福利性更強、涉眾面更廣的普惠型托育服務機構。同時要進行現有托育市場的規范化運行，克服供需矛盾突出問題、化解發展不充分現狀，提升適齡夫婦的生育欲望，讓人民“想生”也“敢生”。