人力資源視角下的新型城鎮化與鄉村振興協同發展研究

□李 晟，徐翠劍

（1.廣西師范大學創新創業學院，廣西 桂林 541001；2.廣西師范大學中國新業態發展研究中心，廣西 桂林 541001）

習近平總書記指出，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分，這種不平衡不充分是工業化和城鎮化優先發展的必然結果。

從人力資源的角度來看，工業化和城鎮化的過程是城鄉人力資源大轉移和大調整的過程，過去工業化和城鎮化把大量的農村剩余勞動資源轉移到城鎮，導致鄉村人力資源缺失，從而影響鄉村振興的進程。在新型城鎮化和鄉村振興背景下，需從理論和現實層面深入分析并重新配置人力資源。實現城鄉協調發展，是解決發展不平衡不充分問題的關鍵舉措。

1 新型城鎮化與鄉村振興的關系

我國城鄉關系經歷了從抗戰時期的農村包圍城市到社會主義建設初期的農村支持城市，再到改革開放以來的統籌城鄉發展階段。黨的十八大后我國進入城鄉融合發展的新階段。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動。這個階段的城鎮發展主要從被動的城鎮化轉向新型城鎮化，從以物為核心轉向以人為核心，從單向發展到城鄉互動。這個階段的鄉村發展主要從新農村建設轉向鄉村振興，從“以農民的快速城鎮化來進行農村發展”轉向“農村作為與城市平等對等的主體進行建設發展”。

目前，國內學者認為兩大戰略相輔相成、相互促進。卓瑪草（2019）[1]指出，兩者的實現路徑應該是統籌融合式、共生可持續、包容一體化、高效高質量的。葉超和于潔（2020）[2]指出，需要深入探究新型城鎮化和鄉村振興戰略的結合點和時空差異，將兩大戰略有機結合并開展城鄉共治是實現城鄉融合的關鍵。

兩大戰略的結合也存在難度。丁靜（2019）[3]認為，兩大戰略均以農業人口為主體，但兩者可能存在沖突，包括發展目標、優先次序、資源要素的沖突，因此必須協調推進。許多學者采用實證的方法證明目前鄉村振興和新型城鎮化兩者間仍不協調。吳紅霞和崔博宇（2022）[4]對河北省2015—2019 年的新型城鎮化與鄉村振興進行了耦合性分析評價，實證了兩者能協同發展，但也指出河北省的鄉村振興發展落后于新型城鎮化發展。李芳芳等（2022）[5]研究南充市的面板數據，提出新型城鎮化領先于鄉村振興戰略，兩者協調的主要制約是經濟發展和鄉風文明。郭翔宇等（2022）[6]研究黑龍江省的新型城鎮化與鄉村振興，發現鄉村振興水平低于新型城鎮化水平，收入差距縮小程度和居民基本權益平等化與兩系統協同發展呈負相關關系。

農民是新型城鎮化的關鍵，也是鄉村振興的重要主體。鄉村振興和新型城鎮化從長遠來看是相互補充、驅動互助的，但是短期來看仍存在一定的發展錯位。尤其在兩大戰略的起步階段，城市人力資源的效率遠高于鄉村是鄉村振興戰略明顯落后于新型城鎮化戰略的主要原因，必須通過一定的行政、技術和市場手段協調推進兩者發展。

2 新型城鎮化下的人力資源供需分析

2.1 農民工大量聚集城鎮，生活質量不高

在新型城鎮化背景下，越來越多的農民進入城鎮或就地城鎮化。2012—2021 年底我國實現了1.93 億人的城鎮化。2021 年末，我國常住人口城鎮化率達到64.72%。但是2021 年初戶籍人口城鎮化率僅有45.4%，與常住人口的城鎮化率存在約20%的差距，即有2 億多在城鎮工作的農民沒有城市戶籍。在城鄉發展存在差距的情況下，農民為了獲得更好的發展機會和更高的工資收入，扎堆涌向大城市，但是受限于戶籍制度，進城農民享受不到大城市的基本公共服務，存在較多的后顧之憂，使得其在城市的生活質量大打折扣。

2.2 二次城鎮化，大城市群人才虹吸作用明顯

大城市群的超強產業動能和治理水平吸引著大量青年二次城鎮化，從三四線及邊沿小城市不斷涌入超級城市群。截至2020 年，19 個城市群承載了全國3/4以上人口，貢獻了80%以上的GDP。

白皮書《新時代的中國青年》指出，涌入大城市群的人群以青年為主，2020 年青年常住人口城鎮化率達71.1%，高于整體常住人口城鎮化率7.2 個百分點。這意味著城市群邊緣鄉村青年勞動力大量流失，剩余多為老人和小孩。

3 鄉村振興下的人力資源供需分析

3.1 鄉村人口不斷減少，農業規模化和現代化有較大阻礙

2021 年農民工監測報告顯示，2021 年我國外出農民工17 172 萬人，比2020 年增加213 萬人，增長1.3%。外出農民工平均年齡為36.8 歲，本地農民工平均年齡46.0 歲，相差9.2 歲。新型城鎮化的快速推進使得越來越多的農村人口流入城鎮，農村人口越來越少，難以支撐傳統農業經濟模式的發展，農業現代化成為改革的重要舉措。

鄉村振興主力軍有新型職業農民、回流農民工、新型農業經營主體、農村基層組織隊伍等。農村基層組織隊伍外流嚴重，剩余的隊伍需要強有力的組織才能發揮作用；城市化推進的過程中，回流農民工不多，很難形成較大的帶動作用；新型農業經營主體和新型職業農民是發展鄉村振興的重要群體，但是現有鄉村基礎設施較差，規模農業生產能力欠缺，新型職業農民對數字化、技術化的要求較高，外界生產者由于土地制度的制約難以介入鄉村發展，鄉村的農業規模化和現代化對人力資源的流入具有較大影響。

3.2 鄉村人力資源結構持續惡化，人才導入長效機制尚未成型

《中國鄉村振興綜合調查研究報告2021》指出，鄉村常住人口中60 歲及以上的比重達23.99%，65 歲及以上人口比重達16.57%，超過了老齡社會標準。全部勞動年齡人口中近1/3 的全職務農，其中受教育水平高中及以上的僅占10%左右，平均年齡超過50 歲。鄉村現有的人力資源結構很難支撐鄉村的發展和振興，必須導入外來人力資源進行幫助和扶持。

雖然各地均成立了鄉村振興局，并選聘大量的公務員、事業單位人員以及大學生進駐鄉村，但鄉村的基礎建設、制度建設、文化建設剛起步，這些人員大多在一段時間后選擇離開或者調換崗位，難以長時間留在鄉村。

鄉村振興是需要長時間積累的發展過程，管理的斷檔、人員的更換會造成基層村民不適，導致鄉村振興工作推動困難。鄉村的產業人群十分缺乏，目前支持鄉村振興的群體以管理人員為主，新型職業農民、技術人員、新業態人員較少，缺乏長效培養、引進、留人機制。

4 城鄉人力資源發展存在的問題和原因分析

4.1 城鄉勞動力要素分布不均

4.1.1 基礎設施差距大，鄉村要素活力不足

城鄉發展不平衡很大程度上是歷史發展所致。改革開放后40 多年的城市化進程中，多數鄉村僅剩下老人和小孩，很少有勞動力資源回流，使得鄉村勞動力缺乏活力。

受傳統思維的影響，我國農村大多保持小農耕作思維，缺乏規模化生產的根本動力，鄉村自然資源活力受到限制。在飛速發展的城鎮化進程中，資本要素對鄉村的基礎公共服務設施等方面的投資力度不足，使得鄉村基礎設施落后。

4.1.2 投入產出比例失衡，勞動力資源傾斜

鄉村在三次產業的要素活力不足，導致鄉村生產力水平不足。目前，大部分農民主要依托傳統農業，靠天吃飯，土地收益低下，整體收入水平遠低于城鎮。除了傳統農業，鄉村第二產業和第三產業的發展與城市有較大差距。城鄉差距越來越大，使得外出農民不愿意回到鄉村，進一步加劇了城鄉發展不平衡。

4.2 城鄉人力資源流動性不強

4.2.1 土地流轉制度限制

我國農村多為碎片化經營，難以形成規模化。土地流轉程度低，農村土地流轉制度限制了資本下鄉，導致農村發展得不到資本支持，難以進行技術提升。在產品方面，農村缺乏與外界市場的溝通，生產的農產品無法從市場需求層面提升附加值，使得農業生產缺乏市場競爭力。

4.2.2 城鄉二元戶籍制度限制

長期以來，我國將農業戶口和城鎮戶口分立共存，即使農村人口生活在城鎮，也難以轉換為城鎮戶口。在入學、就業、置業、醫療和社會保障等方面享受的待遇與城鎮戶口居民不同，使得許多農民在城鎮中缺乏安全感，導致他們減少正常消費，降低生活質量。又因在城市打工的收入遠高于鄉村，形成外出農民不愿回流鄉村、留守鄉村居民不愿進入城市的現象，進一步抑制了城鄉人力資源的流動。

4.3 城鄉人力資源協同程度不高

4.3.1 城鄉人力資源協同運營低效

雖然我國大力推動鄉村振興，并給予政策支持，但是城鎮的冗員與鄉村的缺員仍然并存，主要原因是城鄉之間人力資源的真實需求難以被滿足。隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村市場有著越來越多的機會和勞動力崗位需求，但是鄉村人力資源市場化能力存在較大的短板，導致城鄉整體協同運營效率不高。

4.3.2 城鄉人力資源服務不對等

城市擁有健全的基礎設施和保障體系，鄉村在基礎設施和配套建設方面存在短板。雖然通過行政手段或者市場手段暫時吸引人才進入鄉村，但在長期低效的人力資源服務過程中，會對引進的人才產生一定的負向激勵效果。雖然鄉村的人力資源服務在不斷建設，但如果處理不好兩者在長遠規劃、協同運作上的關系，這種不對等將長期存在。

5 城鄉人力資源協同發展的對策

5.1 完善政策和制度體系，引導城鄉人力資源流動

5.1.1 統籌城鄉戶籍，改革農村土地制度，平衡城鄉要素活力

放開戶籍限制，打開集體土地經營權流轉“窗口”，建立符合市場經濟規律的人口自由流動機制，既讓“村民進城”，也允許“市民下鄉”，為新型城鎮化輸入勞動力，為新農村建設提供人力資源支持。同時，由于新型城鎮化領先鄉村振興，相關政策需偏向扶持鄉村振興，縮小城鄉兩地的要素活力差距，促使兩地的人力資源平衡流動。

5.1.2 搭建人力資源引育留政策體系，實現城鄉全鏈條協同服務

從鄉村現狀來看，在長效機制形成之前，會有很長一段時間需要不斷從城市引進人才，落實鄉村振興戰略。需落實“引得來、育得強、留得住”，打通城鄉人力資源鏈條，讓人力資源服務機構常態化服務鄉村。成立農村社會組織，構建多主體共建、多方利益共享的人力資源模式，在政策的出臺上摒棄廣泛性，更具針對性，強力支撐城鄉人力資源鏈條上的弱勢環節。

5.2 創新就業形態，優化城鄉人力資源分布結構

5.2.1 激活新業態新模式發展

鄉村振興鼓勵新業態和新模式發展，必須改革創新現有的城鄉人力資源開發模式。當前困擾鄉村發展的兩大問題分別是未來新型職業農民從哪里來和未來新型農民的農耕資源從哪里來。平臺經濟的靈活就業具有一定的參考意義。以城鄉兩大主體作為大平臺，將新型職業農民作為城市人群的就業備選，可以集中農耕資源，促進新型農民高效生產，催生出更多的新模式和新業態。

5.2.2 促進城鄉人力資源流動

未來，農村和城市是平等的主體，居民在城市和鄉村之間流動將成為常態，可能有人在城市工作但在鄉村生活，可能有人在鄉村工作但在城市生活。創新就業形態應提高人們就業轉換的便利性，提高人力資源的利用效率。當前的平臺經濟帶動了靈活就業，未來在城鄉之間也有機會催生大平臺，使得人力資源在城鄉平臺上可以自由流動。

5.3 活用數字技術，提高城鄉人力資源協同度

5.3.1 大數據技術提供高效的人崗匹配和就業監測

統籌城鄉人社部門和人力資源服務機構，建設人力資源市場基礎性數據開放共享平臺和機制，運用大數據技術繪制區域性人力資源地圖，智能匹配跨區域的人力資源。為普通勞動者開發區塊鏈簡歷產品就業碼，讓勞動者輕松快速制作區塊鏈簡歷找工作，實現勞動者就業數據動態流轉和實時更新，監測就業結構與趨勢變化[7]。

5.3.2 數字化協同治理，共享城鄉人力資源

數字化的創新就業形態呈現出跨平臺、跨區域、跨部門的發展特征。需要各部門聯動、全社會參與，在保障數據安全和公民隱私的前提下，通過數據清洗、脫密等技術實現就業關鍵信息多場景感知流通，幫助勞動者與用工企業高校精準匹配，便于政府部門動態化監測就業數據。