工程造價改革背景下政府投資審計發展的思考

李 碩，蔡 猛

（1.山東省審計科學研究所，山東 濟南 250012；2.山東省德州市平原縣審計局，山東 德州 253121）

引言

2020 年7 月，住建部印發《工程造價改革工作方案》（以下簡稱《方案》），《方案》從改進工程計量和計價規則、完善工程計價依據發布機制、加強工程造價數據積累、強化建設單位造價管控責任、嚴格施工合同履約管理等五個方面對改革進行了部署，尤其是《方案》中提到的“取消最高投標限價按定額計價的規定，逐步停止發布預算定額”“全面推行施工過程價款結算和支付”等內容，在社會上反響巨大，同時對審計機關在今后的計價審核、全過程跟蹤審計等方面產生了一定的影響和挑戰。通過對政策要點和造價行業發展動向的分析，可以更好地服務政府投資審計工作的開展。

一、工程造價改革的重點內容分析

（一）制定與國際接軌的清單工程計量和計價規則?！斗桨浮返暮诵氖墙⑹袌鲂纬蓛r格機制，政府將逐漸從“工程造價的形成”向“工程造價的計算規則”轉變。我國自2003 年開始實行國際上通用的工程量清單計價，尤其在政府投資項目中，全部使用清單計價。發展至今，工程量清單計價在建筑行業市場化改革中發揮了重要的作用，但實際操作中清單計價改革并不徹底。無論是招投標階段還是工程結算階段，工程造價基本上是通過清單計算規則計量，預算定額和當地信息價組價來形成，反映不出各個企業的真實的施工消耗量水平和價格水平，與真正的市場決定價格的要求相差很大。因此需要構建更加科學合理、市場化的工程計量和計價規則，才能改變低價中標、高價結算的現狀，更好地實現企業“走出去”，與國際接軌。

（二）完善工程計價依據發布機制，為市場形成價格提供支撐?，F階段的工程計價仍對政府發布的預算定額具有很強的依賴性，預算定額的使用貫穿于控制價編制、投標報價、工程結算等各個環節。這無疑擴大了預算定額使用范圍，造成部分工程造價脫離市場實際的問題。如施工單位在投標階段，因企業缺乏自身的企業定額，只能參考預算定額。造成每個單位都是統一的人工、材料、機械設備消耗，無法發揮自身優勢，使企業報價趨向同質化?！斗桨浮芬环矫嫣岢鋈∠俗罡咄稑讼迌r按定額計價規定，同時逐步取消發布預算定額，今后將弱化造價形成過程中預算定額的作用，淡化市場各主體對定額的依賴，鼓勵各參建方建立適合自身的工程造價信息，完善企業定額，從而更好地發揮市場競價作用。另一方面指出政府職能由造價信息發布者轉變為造價信息平臺監督者，統一信息發布標準和規則，鼓勵各建設主體通過信息平臺發布各自的人工、材料、機械臺班市場價格信息，供市場主體選擇，充分發揮市場在造價形成過程中的作用，更有利于市場主體公平競爭。

（三）建立國有投資造價信息數據庫，引導各方主體加強工程造價數據積累。當真正市場決定價格的機制形成后，擺脫了對定額的依賴，如何進行控制價編制、工程造價審核、投標報價的控制，成為擺在的各建設主體的首要矛盾。而解決途徑必然是加強造價信息的積累，建立各方造價信息數據庫，通過已完工造價數據來指導和預測計劃實施的項目。對國有投資項目，政府要建立按工程建設地區、結構形式、建設規模等特點進行分類多層級工程造價動態數據庫，從而更好地為國有資金投資項目概預算編制提供數據支撐。對于建設單位、施工單位、造價咨詢單位等各方市場主體，需要通過利用大數據、人工智能等信息化技術，不斷加強工程建設項目中的人工、材料、機械臺班等市場價格信息的積累和更新，通過企業定額來體現自身技術水平和競爭優勢。

（四）強化建設單位管控責任，營造健康公平的競爭環境。政府投資項目具有一定的盲目性，很多項目前期調研不足，設計深度不夠便匆匆上馬，投資失控現象時有發生。而計價模式的改革，將傳統預算定額加造價信息的計價模式轉變為“市場決定價格”的自主競價模式，更加大了建設單位投資控制的難度。對此，《方案》中指出，要強化建設單位造價管控責任，在前期充分調研的基礎上，引導建設單位根據工程造價數據庫、造價指標指數和市場價格信息等編制和確定最高投標限價，同時加強招投標工作的管理，營造公平競爭的市場秩序。

（五）嚴格合同履約和價款結算管理。建設合同是維護承發包雙方的權利義務、規范雙方經濟活動、解決合同糾紛的重要的法律依據和行為準則。嚴格合同履約和價款結算管理是工程造價市場化改革的重要保障。《方案》中提出要全面推行“施工過程結算”，將傳統的竣工決算進行拆分和前置，按照形象進度階段結算，竣工后再不重復審核。同時加強對合同履約的監管，從源頭上建立防止拖欠工程款和農民工工資的長效機制。

二、工程造價改革對投資審計的影響

（一）計價的審核方式更加多元化?！斗桨浮分刑岢龅娜∠罡咄稑讼迌r按定額計價，逐步停止發布預算定額的規定，是有關改革的關鍵一步，旨在計價方式要以市場化為導向，未來國家、地方、行業和企事業單位都將可以發布市場價格信息，造價信息的發布將呈現多元化。審計人員通過計價。例如在控制價審核中，缺少具體組成工程量清單項的定額子目，增加了對控制價綜合單價審核的難度。而停止更新的預算定額也會使定額中的人工、機械、材料的消耗量逐步難以適應建筑業新技術、新工藝的發展速度。在對變更簽證審核中,當遇到“已標價工程量清單中沒有適用也沒有類似于變更工程項目”時，審計機關很難通過信息滯后的標準定額確定變更簽證的綜合單價是否合理。今后審計人員使用造價信息數據庫進行審核將成為發展方向，通過各類造價指數指標和市場信息價的分析和比對，找出投資控制各個環節的違規點和風險點，促進政府投資項目發揮效益。

（二）對全過程審計提出更高要求?，F階段，投資審計多將項目的招投標階段和實施階段作為關注重點，對決策階段和設計階段的關注不夠，有研究表明，決策階段（形成的投資估算）和設計階段（形成的設計概算）對工程造價的影響占比為75%～95%，因此僅對項目前期進行程序性的審核是遠遠不夠的。造成這種現象的原因，一方面是由于建筑業自身不注重前期的造價控制，重心放在施工圖預算和造價結算上；另一方面，估算指標和概算定額的使用上也不夠靈活。近些年來，隨著EPC、PPP 等新型的政府投融資模式和承發包模式的快速發展，很多項目邊設計邊施工，開工后合同價款很難確定，因此對投資估算和設計概算的審核就成為審計的重點。此次造價改革優化概算定額、估算指標編制發布和動態管理，以更宏觀的角度去控制工程造價，以適應新形勢下建筑業的發展。審計人員要以造價改革為契機，將審計端口前移，加強對決策階段和設計階段造價控制的審核力度，完善全過程審計內容。

（三）對營造公平競爭環境提出新的挑戰。市場決定價格是造價改革的核心，公平良性的競爭是改革能否成功的關鍵。工程招投標領域假投標、假評標的亂象還不同程度的存在，一些違法行為改頭換面，經過包裝披上“合法”外衣，極具隱蔽性和迷惑性；工程合同執行時，違法轉包、違規分包、拖欠工程款和農民工工資等頑瘴痼疾也屢見不鮮。這些現象都嚴重擾亂了市場秩序，破壞了市場公平，如不加大揭示力度，造價改革只會越改越亂，市場定價也會越控越偏。因此在造價改革背景下，投資審計人員更要深入揭示建筑領域的違法違規問題，促進建筑業良性循環。

三、投資審計的應對方式

（一）嚴格依法開展投資審計。在工程造價改革的轉型期，不可避免會出現轉型不科學，過渡不平穩的問題。在這種環境下投資審計人員更要嚴格按照審計署“三個轉變”要求，在法定職責范圍內履行監督職責。一方面要尊重市場規律，尊重合同雙方的合理約定。市場是一雙無形的手，在調節價格方面更靈敏，更迅捷，審計人員要充分考慮市場環境的客觀影響，做出公正的判斷，同時也要尊重合同雙方的合理約定，維護雙方的合法權益。另一方面要關注造價改革制度建設。只有完善的價格形成機制和制度，市場定價才能更科學更合理，審計人員要提高站位，深入查找分析改革中制度漏洞和風險隱患，提出建設性意見建議，促進各部門做好頂層設計。

（二）利用信息化手段提高投資審計水平。一是積極對接政府造價數據庫建設。早謀劃、早對接、早使用，并通過審計促進造價數據庫更新及時、互通共享，同時按照不同行業、建筑規模、結構設計等內容優化造價信息數據的分級、分類，為今后的精準比對、精準分析打好基礎。二是積極開展研究型審計。利用大數據分析、人工智能、數理模型等手段對造價信息進行分析、比對、預測，控制市場價格在合理區間波動,對偏差較大的要深入研究，找出背后存在的問題。三是使用BIM 技術、無人機技術、GIS 技術協同配合，通過工程量的精確審核配合研究型計價分析，保障政府投資項目發揮效益。

（三）深入開展全過程跟蹤審計。一是在前期決策和設計階段，要通過各類造價指標指數的分析，對投資估算和設計概算計價的合理性進行審核，嚴格查處高估冒算，偏離市場的問題。二是加大對招投標環節的審查，通過投標報價一致性審核、現場人員問詢、投標保證金流向、計價文件硬件信息追溯等方式，深挖招投標環節弄虛作假、圍標串標、濫用資質等問題，保障市場定價的公平公正。三是在合同履行階段，要持續關注未按合同約定支付工程款和拖欠農民工工資的問題,積極查處，維護參建各方合法權益。同時對《方案》提到的“施工過程結算”，可以創新審計模式，開展“施工過程結算”審計，做到過程介入、過程發現、過程整改。