減稅降費十年（2012—2022）:成就、效應與走向*

◆劉 蓉 ◆陳凌慶

內容提要：黨的十八大以來，減稅降費政策根據經濟形勢變化和國家戰略目標調整不斷遞進升級，形成了豐富的實踐成果和經驗，有效支撐了我國經濟的高質量發展。文章通過回顧黨的十八大以來減稅降費十年的政策實施歷程，分析了減稅降費政策助力供給側結構性改革，發揮穩定宏觀經濟、降低微觀稅負、促進結構升級、鼓勵創業創新、優化營商環境等積極效應，使得減稅降費政策成為“三重壓力”形勢下穩定經濟大盤、保障和改善民生、防范化解風險等的重要抓手，為構建現代財政治理體系提供了財稅政策工具運用的理論經驗和改革實踐。

一、減稅降費政策十年（2012--2022）的演變歷程與成就

黨的十八大以來，黨中央、國務院實施了一系列的積極財政政策，其中，減稅降費在降低企業成本、提高市場抗風險能力、激發市場活力等方面發揮了重要作用，對穩增長穩就業保市場主體形成了重要支撐。在當前復雜的國際國內形勢下，我國確立以積極財政政策推動、以國內大市場為主體構建新發展格局，減稅降費政策契合供給側結構性改革的內在要求，成為應對“三重壓力”、實現“六保六穩”、推進現代稅收制度改革的關鍵舉措?；仡櫄v年政府工作報告對減稅降費政策的相關表述，從應對金融危機到經濟新常態，從財政金融改革到高質量發展，再到構建經濟新發展格局的重要論述來看，減稅降費政策深刻反映和貫徹了新發展理念，呈現出力度不斷增強、政策工具組合日益優化的局面；同時，減稅降費政策的內在目標、任務、舉措、作用、地位不斷遞進升級。從2008年提出“結構性減稅”，實現普惠性與定向性減稅并舉，到實施“大規模減稅降費”，其政策惠及范圍不斷擴大，再到2022年提出實施“組合式稅費支持”政策，通過“減免退緩”等多項政策工具共同發力，穩住經濟大盤。由此看出，黨的十八大以來，減稅降費政策配合有效市場與有為政府的協調關系升級優化，助力推進中國式現代化進程中現代稅收制度的構建。十年來，我國減稅降費政策在減輕市場主體負擔、推動實體經濟發展、促進產業結構優化、穩定宏觀經濟良好運行等方面均取得顯著成效。如，稅收收入占GDP的比重由2012年的18.7%下降至2021年的15.1%，宏觀稅負降至較低水平，市場主體稅費負擔亦顯著下降（如圖1）。

圖1 2012—2021年稅收收入、GDP及其占比變化

黨的十八大以來的減稅降費實踐，是在習近平經濟思想指導下，將減稅理論和我國當前現實情況緊密結合而作出的積極探索。這十年，我國減稅降費政策逐年持續推進（參見表1），可分為三個主要的階段。一是2012年至2016年期間，以結構性與普惠性并舉的減稅降費政策，歷時四年完成“營改增”，累計減稅約1.6萬億元①參見中國政府網：《營改增五周年稅改紅利盡顯 累計減稅1.61萬億元》（http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-08/22/content_5219484.htm）。。同時，對小微企業所得稅減半征收政策擴圍，對制造業企業實施固定資產加速折舊政策、對高新技術企業的研發費用實施加計扣除政策、全面減免政府性基金收費和社會保險費率等，為企業創新升級、降低稅費成本發揮了積極作用。二是2016年至2020年期間，持續推動階段性與制度性減稅降費政策安排，持續擴大減稅降費規模。如，多次簡并增值稅稅率、提高個人所得稅免征額、完善個人所得稅稅前專項扣除標準、降低社會保險費用等，對穩就業、穩經濟、保增長等起到了重要作用。三是自2020年至今，在疫情沖擊、逆全球化、地緣政治等因素影響下，為穩定市場預期、保市場主體，我國政府出臺了普惠性與針對性相結合的一系列稅費支持政策，包括小微企業所得稅減半再減半，小規模納稅人起征點再提高，緩繳社會保險費，制造業小微企業實行“六稅兩費”減免政策等，有效穩定了國內宏觀經濟大盤。

表1 黨的十八大以來十年減稅降費政策的重點內容

圍繞經濟高質量發展的目標，減稅降費政策為促進中小微企業發展、降低生產消費環節成本、助力市場實現要素自由流動、建設統一國內大市場和營造良好的營商環境打下堅實基礎。同時，減稅降費政策從科技創新、綠色發展、制造業升級等方面持續發力，進一步推動我國創新體系和現代化產業體系的建成。具體而言，通過階段性與制度性減稅降費政策并舉施用，既有助于優化市場資源配置、促進市場有效競爭、抑制市場失靈，又能夠規范有為政府的治理和執行能力，達成“六保六穩”的政策目標。這充分表明，我國減稅降費的政策目標將稅制長期優化和短期周期性應對的綜合性目標進行有機協同，也展現出減稅降費政策深入體現了中國式現代化的物質文明與精神文明協同發展的要求，將中國傳統文化的老有所養、幼有所育、扶病濟困等思想內核納入到減稅減費工作中，拓展了減稅降費的精神文明建設功能；同時，通過鼓勵性和規制性稅費政策措施對自然資源稅進行調整和完善，體現出日益鮮明的人與自然和諧相處?？傮w來看，黨的十八大以來減稅降費政策體現了新時代稅收理論的探索實踐，是新發展理念指導下宏微觀經濟調控工作和高質量發展目標要求相統一的生動體現。

二、減稅降費政策有效促進經濟高質量發展的亮點與效應

黨的十八大以來，我國經濟從高速增長模式向高質量增長模式轉換，積極的財政政策被賦予新使命。作為積極財政政策的重要內容，減稅降費政策順時應勢，注重逆周期和跨周期調節，有效推動稅收制度優化，不僅是短期熨平經濟周期波動的短期舉措，也是以供給側改革為核心的制度化稅費改革（高培勇，2019）?？傮w來看，減稅降費政策的效應覆蓋社會經濟運行的方方面面，具體可以總結為以下五點：

（一）發揮財政政策的逆周期調節作用，穩定了宏觀經濟運行

自2008年以來，在國內外經濟形勢風云變幻的影響下，減稅降費政策從宏觀“降稅負”到微觀“減成本”（王喬等，2019），有效穩定宏觀經濟大盤。一是有效緩解國際貿易摩擦。近年來，以貿易保護主義為典型特征的逆全球化逐步顯現，已經嚴重威脅到經濟全球化發展。在此背景下，減稅降費政策從供需兩端同時發力，在穩外資、穩外貿等方面提升競爭力，加強國內外生產要素自由流動，有效抵御經濟下行壓力；尤其是，在競爭日益激烈的國際貿易形勢下，減稅降費政策使本土企業在全球貿易格局變化中保持相對優勢，促進了國內國際雙循環。二是有效抵御經濟下行和疫情沖擊導致的經濟波動。2020年新冠肺炎疫情肆虐全球，對國內實體經濟產生巨大影響，特別是產業鏈供應鏈斷裂導致的經濟不確定性與不穩定性（龐鳳喜等，2022），企業大規模停工停產，企業收入大幅降低，組合式稅費支持政策的實施有效緩解企業資金壓力，穩定企業經營發展預期。三是有效平衡經濟周期性波動、社會總需求與供給不相匹配所帶來的突出問題，微觀市場主體面臨較高不確定性，減稅降費政策以降成本為首要任務，以供給側改革為著力點，以政府“節用裕民”“讓利于民”（高培勇，2019），為實施更大規模的減稅降費騰留余地和空間，充分發揮財政政策的逆周期調節作用，為經營困難的小微企業、制造業企業、科技創新型企業減輕稅費負擔，增強了企業內生韌性，優化長期高質量稅源基礎，穩定了經濟高質量增長的基礎。

（二）降低微觀主體稅費負擔，激發市場主體經濟活力

從減稅降費政策實施情況來看，自2013年至2021年，我國累計新增減稅降費和退稅緩稅緩費超過12萬億元；2022年1月至9月已經實現減稅降費緩稅緩費超3.4萬元萬億元①參見中國政府網：《新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.4萬億元》（http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/13/content_5717975.htm）。，超過2021年全年減稅降費總額，尤其是在支持疫情防控、穩定就業、保市場主體生存發展等領域，政府及時出臺了組合式減稅退稅緩稅緩費政策，進一步地降低微觀主體稅費負擔。與財政支出擴張不同，減稅降費政策對經濟穩定和稅源增長具有反饋機制，通過短期稅收收入下降換取市場經濟活力，實現穩增長穩就業和保市場主體的政策目標。一是通過降低稅費成本、社保成本、資金成本、要素成本（劉蓉，2019），帶動市場主體創業熱情，助力企業用工和正常生產經營。截至2021年底，我國市場主體總數量超1.5億，較2012年增長了1.8倍，年平均增速達12.1%；市場主體中民營企業數量增長4倍①參見2022年《政府工作報告》。，帶動企業創業和保障就業，為市場主體結構優化和稅收大數據監管奠定了堅實的基礎。二是實施個人所得稅免征額提升、六大專項扣除政策，惠及2.5億自然人②參見國家稅務總局：《新個人所得稅法實施滿一周年 改革紅利精準落袋》（http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5142651/content.html）。；對大學生就業、失業人員創業等特定人群實施增值稅、所得稅稅收優惠，能夠顯著增加低收入人群的稅后收入，促進就業創業信心，提升居民消費意愿，推動消費持續作為經濟引擎主力，激發微觀市場主體經濟活力。三是注重對創新創業的積極引導，通過企業研發費用加計扣除擴圍、初創企業稅收優惠、延長高新技術企業虧損年限等措施，鼓勵企業不斷創新升級，兜底試錯成本，促進企業科技創新（中國財政科學研究院“降成本”稅費成本調研組，2019）。

（三）結構性與普惠性減稅并舉，促進了結構調整和產業升級

十年來，結構性與普惠性減稅降費政策并舉，發揮稅收的調節作用，助力企業實現創新驅動（張斌，2019）。理論上講，結構性減稅意味著有增有減的稅收結構調整，實現整體稅負水平下降，不僅關注臨時性經濟調節政策，更為長期稅制結構優化奠定基礎。一是，實施大規模政府性基金收費減免和降低社保費用，并且對小微企業所得稅、增值稅、個人所得稅等稅種實施普惠性減稅，有效激發了微觀經濟主體活力。二是，全面推行營改增，實現了特殊商品稅向一般商品稅轉變，在確保整體稅負只減不增的前提下（楊燦明，2017），打通增值稅抵扣鏈條，降低了全產業鏈條的稅收負擔。與此同時，貨物和勞務稅制的統一以及稅制環境的優化增強了市場主體的靈活性和適應性、促進了制造業和服務業的融合發展，有利于實現生產要素資源的充分利用和進一步提高要素配置效率，由此帶來流轉稅占稅收總收入比例降低，減少征稅對市場要素流通的扭曲（呂冰洋，2017）。三是，當傳統重工業存在嚴重的產量過剩，房地產企業庫存積壓，地方政府債臺高筑，企業經營成本過高，并且公共服務領域供給不足時，經濟高質量增長進程將受到制約（王華春等，2019），而減稅降費政策充分發揮指引功能，通過穩步提升直接稅比重，努力降低流轉稅和直接稅成本，從而有效地推動房地產企業去庫存、傳統重工業去產能、地方政府債務去杠桿、企業經營降成本、公共服務產品補短板。

（四）減稅向創新創業傾斜，改善了民生福利

十年來，減稅降費政策在構建收入分配新格局，改善民生福利，促進區域協調發展、推動環境保護等方面站高謀遠。一是支持“雙創發展”?！按蟊妱摌I、萬眾創新”（以下簡稱“雙創”）作為中央落實保就業保市場主體的重要支撐，也是減稅降費政策的重要抓手，而在鼓勵“雙創”中，中小微企業是主力軍。黨的十八大以來政府出臺的稅收政策，小微企業除了享受20%的優惠稅率外，還不斷擴圍減半征收企業所得稅等稅收優惠政策，免征門檻屢次降低。二是政府在企業所得稅和增值稅領域增強定向調控，縮小個人與企業稅率級次，有效減少收入分布差距，助力市場主體進行研發投入和固定資產投資，大力支持中小企業、高技術制造業企業、科技創新型企業的發展。三是隨著減稅降費政策的持續施行，政策工具箱已由單一的政策工具轉向組合式減稅降費政策，全方位為企業生存發展提供稅費支持政策。國家稅務總局發布《2022年新的組合式稅費支持政策指引》，釋放出更多稅費紅利，覆蓋了更多市場主體，全方位降成本、增士氣，對穩定市場預期、提振市場信心具有重要作用（儲德銀等，2022）。尤其是，實施小微企業、小規模納稅人“六稅兩費”政策③參見中國政府網：《財政部 稅務總局關于進一步實施小微企業“六稅兩費”減免政策的公告》（http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/04/content_5676898.htm）。，細化減稅政策適用標準，確保政策直達市場主體，有效地提升了政策的時效性與實效性。

（五）深化“放管服改革”，優化稅收營商環境

十年來，減稅降費政策受益范圍不斷增加，普惠性政策紅利不斷釋放，新辦涉稅市場主體9315萬戶，實現受惠范圍最大化（李萬甫等，2020）。這得益于稅務機關主動轉變思維和認知，創新稅收服務理念，推進稅收征管轉型，優化納稅服務質量，截至2019年我國營商環境總排名已提升至31名①參見中國政府網：《中國營商環境全球排名躍升至全球第31位》（http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-10/24/content_5444360.htm?cid=303）。。從改革過程來看，一是建立統一高效的稅費征管體系，積極拓寬納稅服務宣傳途徑。稅務部門積極推進“金稅四期”建設，通過大數據等新技術加強稅收征管。同時，多渠道多層次向中小企業、個體戶宣傳解讀稅費政策，提高企業辦稅人員實際操作水平，幫助企業用足用好稅費改革政策。二是提升納稅服務質量。圍繞納稅人需求，推進服務型稅收建設，及時調整納稅服務事項，以智能化、高效化、個性化的納稅服務逐步取代公共化、低效化、無差異化的納稅服務，降低納稅人辦稅成本，為納稅人營造便捷、高效、溫馨的辦稅氛圍，建立和諧的稅收征納環境。

三、中國式現代化征程中減稅降費政策的未來走向

面向未來，基于中國式現代化發展要求，要進一步體現財稅政策在推動高質量發展的重要作用。就減稅降費政策而言，需要進一步助力實現經濟穩定、協調、包容性增長。具體來講，可以從以下五個角度開拓未來減稅降費政策的可行之路。

（一）促進數字經濟發展，助力實體經濟發展

未來，減稅降費政策需嵌入財稅體制改革，主動適應經濟形勢變化而不斷調整政策工具。一是，根據《“十四五”數字經濟發展規劃》，提出數字經濟基礎設施建設，分階段、循序漸進地推進稅務信息化建設步伐，推進新經濟、新業態與靈活就業相配套的財稅體制改革，實時追蹤數字經濟中虛擬化、非中介化的交易過程，著力研究適應數字經濟發展的減稅降費政策。二是，根據居民消費大數據、企業投資大數據來挖掘經濟發展新勢頭，逐步提升直接稅比例，進一步優化增值稅稅制，構建現代稅制。三是，利用稅收大數據等系統精準識別企業類別，從產業和地區差異、財政收支能力等方面，完善減稅降費政策組合協同機制，解決行業和地區差異造成的受益落差，助力實體經濟與數字經濟協同發展。

（二）深化稅收在“規范財富積累機制”中的作用，促進共同富裕

稅收調節收入分配是“規范財富積累機制”、實現共同富裕的客觀需要。由于個人所掌握的生產要素和信息的不同及新技術的發展變化，會導致人們在收入和財產分配中出現差異，而這種差異隨著社會經濟的發展和科技進步呈現出日益擴大的趨勢。為此，需要進一步完善和規范個人所得稅，一是通過進一步健全專項附加扣除政策，保護合法收入，降低中低收入者的稅收負擔，擴大中等收入群體。二是簡化現有7級超額累進稅率級次，降低最高邊際稅率；同時，通過稅收大數據挖掘隱性收入，堅決取締非法收入，擴大個人所得稅稅基以加強對高收入者收入的合理調節。三是綜合下調社保費用率，配合個人所得稅減稅政策，合理降低企業用工成本，穩定企業招工用工，推動就業市場供需平衡發展。

（三）精準制定減稅降費政策，增強財政可持續性

隨著疫情影響逐漸減弱，在多項減稅降費政策的作用下，各行業正在緩慢復蘇，部分臨時性減稅緩稅措施如何階段性退出、如何保障制度性減稅降費措施繼續高效發揮效能，是下一步政策設計的核心。一是對各種減稅降費政策的效應進行季度或者年度復盤，對各項減稅降費政策工具進行成本—效益分析，從事前預算、事中監督、事后復盤等角度選擇性價比高的政策工具來組合，以進一步優化政策效能，穩定企業長期向好發展態勢。二是對于使用頻率低、持續時間短、對財政收入沖擊大的減稅降費政策，應當適度停止或者調整，例如部分應急性、暫時性的減稅政策，尤其是針對近兩年出臺的應對疫情的階段性減稅降費政策，可以采用“不急轉彎，但有些‘小彎’”的政策調整策略，妥善解決減稅降費政策到期后企業稅費成本激增等現實挑戰。三是科學系統設計稅收政策，充分考慮財政減收程度，輔之以轉移支付等配套措施，合理評估地方政府因短期稅收收入大幅下降對基層的影響，以增強基層財政可持續性。

（四）進一步聚焦中小微企業，凸顯減稅降費政策的效能提升

中小微企業經營韌性不足，對減稅降費政策、信貸支持政策的依賴較強，急需找到政策激勵與企業生存能力之間的平衡點。政策不僅要授之以魚更要授之以漁。減稅降費政策要充分發揮財稅政策的指引功能，實現“四兩撥千斤”的杠桿效應和乘數效應。一是鼓勵大企業帶動更多中小企業融入供應鏈創新鏈，支持更多“專精特新”“小巨人”企業成長，健全中小企業品牌培育機制，維護產業鏈供應鏈穩定。二是通過稅費政策引導企業留才培才育才，給予用工補貼、人才補貼和培訓補貼，降低社會中介機構收費，同時做好稅費政策對企業在職人員技能知識增長的引領功能，推動企業通過穩定優化用工結構，推進在職教育和員工技能更新，鼓勵在職員工的創造性和能動性，鼓勵企業持續創新。三是嚴格執行《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，夯實市、縣（區）、街道或鄉（鎮）三級“服務包”工作體系，優先開展中小企業賬款清欠專項行動，并降低中小企業參與門檻，優先保障服務當地各類創新務實的中小企業。

（五）建立健全稅式支出預算，規范非稅收入管理體制

黨的二十大報告指出，要健全現代預算制度。減稅降費政策作為積極的財政政策，對于地方財政收支具有重大影響，理應進行科學化預算管理。盡管我國已有部分地區實施減稅政策預算管理制度，但是受到稅收立法、統計口徑不一、市場主體多樣化等現實挑戰而發展進程緩慢。為此，建議在未來減稅降費政策中，一要進一步提高減稅降費政策的精準性，考慮市場主體行為對政策反應的復雜性和動態性，積極探索建立稅式收入預算制度，對減稅降費政策實施全過程監督。二要構建完善的非稅收入法律配套機制，重點是建立懲罰機制，打擊亂收費和坐收坐支等不合理現象。如，推進征繳信息系統和票據電子化進程，增強透明度；實行非稅收入電子票據底賬，對收繳進度實時監測，以避免非稅收入隱匿、轉移截留等問題。尤其是，對“收、支、管”全過程都要進行審計監督，對非稅收入的征納行為實施全鏈條、全方位的識別，努力提高非稅收入的征管效率。此外，要重視做好財政、稅務、行政部門之間的職責劃分，強化監管和責任追究機制，通過建立收費目錄清單、權利清單和責任清單制度等，切實加強清單管理，全方位降低市場主體稅費負擔。