促進共同富裕的稅收政策：作用機制、國際經驗及政策選擇*

◆何 晴 ◆張家瑋

內容提要：共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。共同富裕目標的實現，離不開稅收政策保駕護航。黨的二十大特別強調分配制度是促進共同富裕的基礎性制度，故文章主要由收入分配的階段理論入手，重點闡釋稅收在各個階段中促進共同富裕的作用機制，研究認為稅收在預分配階段發揮起點調節作用、在初次分配階段強調效率兼顧公平、在再分配和第三次分配階段更加注重公平性，稅收政策始終貫穿四個階段發揮調節效應，助力經濟高質量發展，一定程度上實現了公平和效率的協調統一，推動了共同富裕的進程。但同時分析中也發現了諸多現實問題，借鑒相關國際經驗，總結提出了稅收促進共同富裕的政策選擇。

縮小收入分配差距、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央帶領全國人民團結奮斗、銳意進取，取得了舉世矚目的輝煌成績。但是，在看到已有成績的同時，更要充分認識到我國仍處于社會主義初級階段，我國仍是世界上最大的發展中國家，我國的人均收入水平與發達國家相比仍有一定差距，而且地區、城鄉、行業間收入及財富差距較大，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為社會的主要矛盾。黨的二十大報告明確指出，要實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，扎實推進共同富裕，將“人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為到2035年我國發展的總體目標之一，同時，報告強調要加大稅收、社會保障、轉移支付等的調節力度，促進實現共同富裕。稅收政策既是實現一國經濟穩定與發展的有力工具，又是調節收入分配、縮小貧富差距的重要手段，因此發揮好稅收在推進共同富裕中的作用，具有重要的實踐意義。

一、稅收促進共同富裕的作用機制

首先，應該闡明的一個重要問題是如何理解“共同富裕”，抑或說怎樣把握共同富裕的深刻內涵，這是本文進一步分析稅收如何促進共同富裕的重要理論基礎。我們可以把共同富裕分解為“富裕”和“共同”兩個維度來把握：“富裕”強調的是把國民經濟蛋糕做大的問題，追求的是效率和發展，而“共同”強調的則是將蛋糕分好的問題，追求的是公平和質量，共同富裕是公平和效率的有機統一體，二者缺一不可（呂冰洋等，2022）。中國式現代化所謀求的共同富裕，應該是在社會經濟高度發展下實現個體的物質和精神富足，促進個體自由而全面的發展，而不是簡單粗暴的平均主義，也不是愈演愈烈的兩極分化，因此在充分發揮稅收促進共同富裕的作用時，要高度警惕并防止這兩種錯誤傾向，正確處理公平和效率的關系，始終推動高質量發展以實現共同富裕。

黨的二十大報告特別強調了“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”對實現共同富裕目標的重要意義，如果將各要素在參與初次分配之前的預分配階段也納入制度安排的討論范疇，則收入分配共包括四個階段。其中，在預分配階段，關鍵是通過公共服務均等化來保障各要素參與初次分配的機會公平和起點公平；在初次分配階段，在強調經濟效率的同時，也要兼顧分配公平，逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，保障規則公平、競爭公平；在再分配階段，需要著重調節收入及財富分配，以稅收、社會保障和轉移支付等為主要手段縮小不同個體間的收入及財富差距；第三次分配階段，要進一步鼓勵慈善捐贈，作為再分配調節的重要補充。由此可見，稅收政策能夠貫穿四個階段始終，在縮小收入及財富差距、促進共同富裕中發揮著極其重要的作用。

（一）預分配階段：稅收發揮著起點調節作用

“起點”是指個體在進入勞動力市場之前的狀態，個體在成長階段所形成的身體狀況、認知能力、行為能力等都會影響其未來的收入及財富狀況，重視在預分配階段利用稅收等工具實現起點公平，對于從源頭上打破“馬太效應”和“代際貧困循環”至關重要（李清彬，2017）。從原理上分析，預分配階段稅收主要通過促進基本公共服務均等化來發揮起點調節的重要作用。目前來看，我國基本公共服務項目主要包括覆蓋全民的社會保障、義務教育、基本醫療、公共衛生以及與民生密切相關的基礎設施建設，基本公共服務均等化具體表現為教育、醫療等與人力資本直接相關的準公共產品的供給均等化，以及以電力、交通和“數字鴻溝”為典型代表的基礎設施供給均等化。在這一過程中，稅收主要配合財政支出發揮政策調節效應，尤其是在降低貧困和促進鄉村振興方面，通過采取支持貧困地區交通、水利、教育和農業發展建設的稅收優惠政策，促進偏遠貧困地區的基礎設施建設，推動基本公共服務均等化。在現實中多具體表現為以“扶貧先扶智”、村村通廣播電視、“精準扶貧、交通先行”等政策目標為導向的稅收減免、稅收返還等優惠政策，有助于改善低收入人口的生存環境和生活狀態，為進一步創造物質財富和精神財富提供必要條件。旨在扶貧扶弱的稅收政策的實施，一方面有利于直接推動農村經濟的發展，促進鄉村振興，進一步做大經濟基本面；另一方面，有助于縮小城鄉差距、地區差距，提升落后地區自身的造血功能，緩解發達地區對落后地區的虹吸效應（馬金華等，2022），促進社會公平。因此，評判稅收在預分配環節發揮的作用，不僅要看到其短期內對資源配置和收入分配產生的直接影響，更要認識到其長期對維護起點公平、推動共同富裕發揮的效應。在預分配環節，稅收及其他財政政策發揮著把好縮小收入分配差距、促進共同富裕“第一道關”的重要作用，這是稅收發揮調節作用的起點，具有根本性和長遠性意義。

（二）初次分配：稅收強調效率兼顧公平

根據“稅收中性”的原則，稅收參與國民收入的初次分配應更多強調經濟效率，即稅收政策的制定要充分保障“競爭中性”、規則公平，其調節作用的發揮應該以避免干擾市場經濟配置資源的功能為前提（曾軍平，2022）。但是，在“市場失靈”的領域，稅收應充分發揮政策調節效應，保障市場有序、競爭公平。在我國現行稅制下，稅收主要通過“生產稅”①此處的“生產稅”是指政府對生產單位從事生產、銷售和經營活動以及因從事生產活動使用某些生產要素所征收的各種稅費，包括消費稅、資源稅、增值稅、契稅、房產稅、印花稅以及其他構成企業成本的規費等。調節和影響國民收入的初次分配。本文以增值稅和消費稅為例，具體闡述生產稅在初次分配中的調節作用。

第一，增值稅是我國的第一大稅種，稅收規模較大，其政策調整直接影響著資源配置和經濟效率。從稅理上講，增值稅易于轉嫁，且稅負轉嫁受到商品供求彈性的影響，容易對經濟產生逆向調節的效果，但其累退性可以通過稅制設計予以一定程度的優化。目前，我國增值稅改革以簡并稅率檔次、完善抵扣鏈條為主要特征，其目的是保持“稅收中性”，降低增值稅對“市場在資源配置中起決定性作用”的負面影響，充分激發市場主體活力，減輕市場主體的稅收負擔，做大做強經濟蛋糕，為實現共同富裕奠定堅實的物質基礎。第二，消費稅直接構成商品的價格，但由于我國消費稅僅針對部分特定課稅對象征收，且多屬于奢侈品或者易產生負外部性的產品，其消費群體多集中于高收入階層，因此在普遍征收增值稅的基礎上，對特定商品加征消費稅，對中低收入群體的影響相對較小，對高收入群體影響較大，所以其“調高”作用明顯，但“提低”作用較弱。相對于增值稅保障“稅收中性”而言，消費稅的征收和改革更加關注的是公平性和可持續性，追求的是經濟發展的質量。但是消費稅的總體規模相較增值稅而言要小很多，因此稅收在初次分配環節，更多強調的是經濟發展和經濟效率，同時又兼顧分配的公平性和可持續性。

（三）再分配：稅收更加注重公平效應

在再分配階段，稅收的調節效應更加注重公平性，強調通過政策手段調整市場初次分配形成的格局，實現“有形之手”與“無形之手”的有機統一，在做大國民經濟蛋糕的基礎上進一步分好蛋糕（蔡昉，2021）。在我國，稅收主要是通過“收入稅”①此處的“收入稅”是指與“生產稅”相對的，包括個人所得稅、企業所得稅以及財產稅等在內的稅收。來影響國民收入及財富的再分配。本文以個人所得稅、企業所得稅和財產稅為例，分析稅收在再分配階段促進共同富裕的作用機制。

個人所得稅作為直接稅的重要組成部分，充分發揮著籌集財政收入和調節收入分配的作用，是稅收促進共同富裕和保障社會公平的重要載體。個人所得稅縮小收入差距、促進共同富裕的作用機制主要體現在如下三大方面：第一，個人所得稅直接以個人所得為稅基，采取代扣代繳、自行申報等方式征收，稅負明確難以轉嫁，且征收管理嚴格、規范、高效，有利于發揮其調節高收入的作用；第二，個人所得稅采取超額累進稅率，充分體現了量能負擔的原則，發揮了“調高、擴中”的作用，進一步縮小了貧富差距；第三，個人所得稅通過稅前扣除、專項附加扣除等制度設計，加大了稅前扣除的力度，一定程度上減輕了中低收入群體的稅收負擔，提高了低收入者的收入水平，有利于促進和維護社會公平和諧。但是個人所得稅調節收入分配的作用與其收入規模密切相關，個人所得稅收入占總稅收的比重越大，其調節作用越顯著，反之則越微弱。因此，在直接稅比重較小的我國，個人所得稅在調節收入分配、縮小貧富差距方面發揮的作用仍較為有限。

企業所得稅作為我國第二大稅種，對收入的調節作用主要表現為兩方面：第一，企業所得稅通過對企業利潤進行課稅，一定程度上調節了資本所得與勞動所得間的差距，有利于縮小不同要素收入間差距；第二，我國企業所得稅制對不同規模的企業實行差異化課稅，尤其近年來不斷放寬小微企業認定標準，降低小微企業所得稅稅負，不僅有利于縮小不同規模企業稅后利潤差距，還能夠通過扶持小微企業來穩住就業，提高就業人口收入水平。但在實踐中，企業所得稅稅負轉嫁的復雜性和不確定性使得負稅人實際稅負水平難以精準計量，對收入的調節效應不如個人所得稅直接。

我國財產稅體系主要包括房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅、耕地占用稅、契稅等稅種，稅種數目雖然較多，但其收入規模普遍較小，因此財產稅收入占總稅收收入的比重不高。財產稅的重要貢獻在于其實現了對存量的財富進行課稅的目的，對個人所得稅在流量環節的課稅形成有益補充，實現了對社會財富的再次分配，有效促進了分配公平。目前我國開征的財產稅主要是對土地、車船、房產等特定類型財產開征的特種財產稅，相比特種財產稅，遺產稅等綜合性財產稅通常采用累進稅率，有利于限制財富代際轉移，但對稅收征管水平的要求較高，目前主要應用于發達國家。

（四）第三次分配：稅收推動慈善捐贈以助力社會公平

第三次分配主要是通過慈善捐贈等社會福利事業，以自愿非營利為原則，將中高收入群體的部分財產轉移給低收入群體，稅收政策能夠通過推動和鼓勵慈善捐贈福利事業來進一步助力社會公平，實現對再分配調節的有益補充。由于目前我國的慈善事業發展仍較為緩慢，因此稅收在第三次分配中發揮的作用也較為有限，實踐中主要表現為各種鼓勵公益性捐贈的稅收優惠政策，如公益性捐贈支出按比例在企業所得稅稅前結轉扣除、企業扶貧捐贈在企業所得稅稅前據實扣除、扶貧貨物捐贈免征增值稅、個人公益慈善事業捐贈在個人所得稅稅前扣除、符合條件的捐贈財產所立書據免納印花稅、符合條件的房產土地公益捐贈不征土地增值稅等，這些稅前優惠政策在一定程度上激勵企業及個人從事公益事業，體現了“先富帶動后富”的精神，有利于縮小貧富差距、促進共同富裕。一般認為，以居民間收入轉移為基礎的第三次分配，很難形成大規模的直接影響，并不會顯著地改變再分配的結果（蔡昉等，2016）。但是完善的第三次分配制度體系和組織安排，可以對財富由高收入群體向低收入群體的轉移進行有效的引導和激勵，能夠產生其他機制難以實現的政治和社會影響。

二、稅收促進共同富裕的國際經驗

消除貧困、促進公平是全人類的共同價值追求，發達國家由于較早地實現了現代化，在消除貧困、縮小貧富差距方面具有豐富的理論及實踐經驗，其對于我國加快促進共同富裕目標的實現具有一定的借鑒意義。基于前文的機制分析，西方發達國家可以在以下方面為我國提供相關經驗借鑒。

（一）充分發揮稅收在預分配階段的起點調節作用

西方發達國家高度重視勞動力要素能力對收入分配整體格局的影響，能夠綜合靈活利用稅收等政策工具發揮其對勞動力能力的起點調節作用。在實踐中，發達國家注重基礎教育和醫療衛生等基本公共服務的發展，以此逐步提升人力資本，增強個體獲得收入的潛在能力，進而促進社會公平。具體到稅收而言，以美國促進教育發展的稅收政策為例，其對教育事業發展的稅收支持政策主要表現在以下三個方面：第一，對教育機構的稅收優惠政策，包括公立學校和私立的非營利性教育機構；第二，對個人教育支出的稅收減免政策，針對個人具體情況享受相關稅收寬免；第三，鼓勵社會捐贈的稅收優惠政策，以刺激社會組織和企業加大對教育事業的捐贈力度。除了重視稅收優惠政策的全面性和覆蓋性外，稅收優惠和寬免政策涉及多種形式、多個稅種、多個主體，充分調動私立院校、社會組織等的積極性，發揮稅收政策的組合式作用，進而加速人力資本發展和積累，促進社會個體的起點公平、競爭公平。

（二）初次分配在保障稅收中性基礎上發揮稅收調節效應

影響國民收入初次分配的稅收政策主要表現在增值稅和消費稅方面，在增值稅方面，開征增值稅的發達國家可借鑒經驗包括：第一，在稅率結構設計方面，開征增值稅的多數國家出于降低累退性影響和保持稅收中性兩者間權衡的考慮，采取增值稅兩檔稅率設計（不考慮零稅率），例如，日本增值稅稅率包括10%的標準稅率和8%的低稅率，英國增值稅稅率包括20%的標準稅率和5%的低稅率，德國增值稅稅率包括19%的標準稅率和7%的低稅率；第二，增值稅稅收優惠政策方面，多數發達國家增值稅寬免范圍較廣，主要涵蓋了農業、金融保險業、教育、醫療、社會公益、文化體育事業、新聞出版等，以英國、日本等國家為典型代表，其寬免項目廣泛，部分免稅項目的設計有利于保障和改善中低收入群體的生產生活。在消費稅方面，發達國家特種消費稅的課稅范圍相較我國更為廣泛，例如，美國除了對部分特殊商品征收特種消費稅外，還設計了賭博稅、娛樂消費稅等類似消費稅性質的稅種。類似地，英國也對高檔娛樂消費進行征稅，消費稅的“調高”作用更加顯著。

（三）再分配充分發揮所得稅和財產稅的公平效應

在收入稅體系建設方面，西方發達國家主要通過個人所得稅、房地產稅、遺產稅和贈與稅等財產稅來對收入及財富進行調節，稅收體系較為豐富完善，調節功能發揮也往往較為充分，且頗具靈活性。

個人所得稅在西方發達國家中具有悠久的發展歷史，經過不斷改革完善，其稅制設計較為成熟，在收入分配中的調節作用較為顯著，以英國和美國為例，其具體表現為：

第一，在稅率結構設計方面，英美均采取超額累進稅率，稅率結構富有彈性，在充分發揮“調高”作用的同時，對低收入家庭更為友好。以英國為例，其個人所得稅采用三級超額累進稅率①資料來源：https://www.gov.uk/income-tax-rates.，免征額為12,570英鎊，稅率檔次設計為20%、40%、45%，稅率等級設置差別較大，對低收入群體免予征稅，中等收入群體稅率較低，而高收入群體稅率較高，調節收入差距的效果較為顯著，而且針對不同的情況，其免征額的上限會有所調整，如果納稅人申請婚姻津貼或盲人津貼，則免征額會相應提高，但對于年收入高于100,000英鎊的高收入納稅人，免征額度會隨之下調。除了個人所得稅的免征額會根據政府公布的上一財政年度的零售物價指數進行相應動態調整外，美國個人所得稅制每年也會根據經濟發展情況對各個稅率級距的邊際收入進行動態調整，以增強稅率結構的整體適用性。

第二，稅前扣除項目方面，以英美為代表的個人所得稅稅制根據個人或家庭的具體情況，制定了差異化的標準扣除額度，具有較強的靈活性和適應性。例如，英國稅法考慮到納稅人的家庭負擔和家庭成員的身體健康程度不同，設置了不同的扣除額度檔次；美國稅法明確規定，如果存在本人、本人配偶失明或超過65歲等情況，標準扣除額度會相應提高，而且，納稅人可以選擇采取標準扣除或逐項列明的方式來申請稅前扣減（“分項扣除”），即納稅人可以根據自身具體情況選擇對自己最為有利的方式進行稅前扣除。由于低收入群體對各項支出較為敏感，所以豐富且靈活的稅前扣除項目的設置對中低收入納稅主體的影響較為顯著。

在對居民存量財產征稅方面，西方發達國家大多形成了較為豐富完善的稅收體系。OECD公布的相關資料顯示②資料來源為經合組織收入分配數據庫：https://www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm.，OECD國家大都開征了房地產稅、不動產轉讓稅、遺產稅、贈與稅等，以充分發揮稅收調節存量財富的作用。其主要特點表現為：第一，經常性房地產稅和不動產轉讓稅通常采用比例稅的形式進行征收，但是各國稅法差別較大，針對不同用途的房產，稅率設計存在較大差異，許多國家對首套普通住宅設置了減免稅的相關規定，尤其對于中低收入家庭來說，其自用住宅通常會享受稅收優惠政策，稅負相對較輕，而擁有的房產數量多、價值高的高收入階層稅負較重；第二，遺產稅和贈與稅通常采用累進稅率，而且大都設置了一定的免稅額度，稅法往往會根據財產轉移主體之間的關系設置差異化的稅率結構，雖然各個國家具體的稅率級次和級距有所差異，但均在一定程度上發揮了緩解貧富差距代際傳遞的作用。

（四）重視通過培育社會慈善主體完善第三次分配

稅收在三次分配中的作用也是發達國家稅制設計中的重要命題，除了采用稅收抵免、稅前扣除等稅收優惠政策鼓勵慈善捐贈行為外，稅收在培育慈善組織機構和保障公益組織發展上也發揮作用。以英國為例，在公益性捐贈支出的稅前扣除方面，稅法規定相對較為寬松，對于捐贈渠道、捐贈形式等均沒有特別要求，這在一定程度上有利于激勵慈善捐贈，促進公益事業的發展，但也存在潛在的稅收流失風險。此外，英國、德國等政府較為重視公益性社會組織的發展，注重對慈善組織機構的培育和扶持，通過多種形式的稅收優惠和直接的財政資助，促進了慈善組織機構的發展壯大，為慈善捐贈的廣泛開展奠定了重要的社會主體基礎。

三、稅收促進共同富裕的政策選擇

基于前文的分析，稅收在預分配階段發揮起點調節作用、在初次分配階段強調效率兼顧公平、在再分配和第三次分配階段更加注重公平性，稅收政策始終貫穿四個階段發揮調節效應，助力經濟高質量發展，一定程度上實現了公平和效率的協調統一，有效推動了共同富裕的進程。但同時分析中也發現了諸多現實問題，結合相關國際經驗，總結提出如下政策建議。

（一）創新稅收政策供給，增強稅收優惠政策協調性、匹配性和適用性

第一，在預分配環節，需要進一步創新稅收政策供給，加大稅收優惠力度，擴大稅收優惠的覆蓋面，增強稅收優惠的針對性，同時注重與財政支出政策之間的協調配合，切實在鞏固扶貧成果、促進起點公平中發揮關鍵性作用。以教育為例，應進一步加大對非營利性民辦教育機構的稅收優惠力度，以多種形式的組合式稅收優惠政策鼓勵對教育事業尤其是落后地區基礎教育的社會捐贈，以教育均等化來縮小地區間人力資本差異。以鞏固脫貧攻堅成果和推進鄉村振興戰略為例，應進一步提高稅收支持鄉村振興的精準性，增強稅收優惠政策的匹配性和適用性，幫助農村地區人口真正實現財力和智力脫困，為實現共同富裕提供基礎條件。

（二）深入優化增值稅和消費稅，在保障稅收中性基礎上強化調節效應

要深入完善增值稅和消費稅稅制。在優化增值稅稅制方面，要進一步調整簡并稅率檔次，繼續下調稅率，逐步將三檔稅率檔次簡并為兩檔，完善增值稅抵扣鏈條，充分保障和發揮增值稅稅收中性優勢，激發市場主體活力，促進經濟增長；同時考慮消費及人口規模等綜合因素，引入橫向平衡機制，提高落后地區地方政府的財力水平，增強事權與支出責任的匹配性，促進地區間財力均衡。在優化消費稅稅制方面，應對部分稅目和稅率進行適時調整，對于豪華性消費品，可以考慮進一步提高其適用稅率，對于接近一般性消費品的品目，需要降低其適用稅率。選擇合適且便于征管的高檔消費行為納入到消費稅的征稅范圍中，進一步發揮消費稅“調高”的作用。

（三）深化個人所得稅改革、健全財產稅體系，增強稅收的公平效應

要持續深化個人所得稅改革，首先，要在2018年個人所得稅改革的基礎上，進一步強化對資本所得的統籌征管，盡快實現由綜合與分類相結合向綜合計征模式的轉化。其次，借鑒發達國家經驗，設置差異化和動態化的費用扣除額度標準。一方面，要根據家庭成員健康狀況、年齡狀況、撫養子女數量等，設置不同的扣除額度，提高稅前扣除項目的適用性；另一方面，根據通貨膨脹率或消費者價格指數等經濟指標，設置指數型的費用扣除標準，根據物價水平和經濟發展狀況實現扣除標準的動態調整。此外還可以充分考慮配偶狀況、親屬狀況、子女數量等因素，豐富完善專項附加扣除項目內容，增加子女相關支出項目的稅前扣除，并且與子女數量相匹配，設置階梯遞增型的扣除額度。此外，應加快探討針對收入不平等代際傳遞的稅收政策，如遺產稅、贈與稅等。

（四）創新鼓勵慈善捐贈的稅收政策體系，強化第三次分配的調節效應

要充分發揮企業所得稅和個人所得稅在第三次分配中的作用，進一步提高公益性捐贈的稅前扣除比例，適當放寬當年尚未扣除完捐贈支出的以后年度結轉數，創新稅收優惠制度設計，積極配合財政支出等其他制度安排，形成財稅鼓勵慈善捐贈的政策“組合拳”，大力培育社會慈善主體，激勵企業和個人積極投身公益慈善事業，共同扶持慈善事業發展壯大，充分發揮第三次分配縮小貧富差距、促進共同富裕的作用。