混合所有制改革、非國有股東治理與國企稅負粘性*

◆鄧菊秋 ◆楊加裕

內容提要：文章基于2013—2019年滬深國有上市公司數據的分析表明，混合所有制改革背景下國有企業通過引入非國有股東參與治理能夠有效緩解國有企業的稅負粘性問題。非國有股東委派董監高深度參與公司治理，通過充分利用稅收優惠政策、降低政策性攤派和提高經營效率來顯著降低企業稅負粘性。但這種治理效應在地方性國有企業、壟斷性國有企業以及非國有股權占比較低的國有企業中不顯著。因此，為切實減輕企業稅收負擔，應將稅費改革與混合所有制改革結合起來，既要通過深化稅收征管改革等措施為企業創造良好的營商環境，也要進一步分層分類深化國有企業混合所有制改革。

一、引言與文獻綜述

稅收收入與經濟發展密切相關，當稅收彈性大于1時，經濟增長會帶來稅收收入更大幅度的增長，而經濟下行則往往會導致稅收收入更大幅度的下降。1994年稅制改革以來，我國稅收收入經歷了多年的高速增長，彈性系數從1996年的0.89上升到2011年的1.30。隨著經濟發展進入新常態，稅收彈性系數從2012年的1.58下降到2016年的0.65（馬海濤，2016）。盡管稅收收入增長率近年來呈現下降趨勢，但是企業應納所得稅額占稅前利潤的比重不降反升，從2012年的0.49上升至2015年的0.7。①根據萬德數據庫計算得出。2016年雖有所下降，但2017年起又呈上升趨勢。在國家大力實施減稅降費政策的背景下，企業稅負痛感依然不減，“減稅難降負”問題引發社會各界的廣泛討論。有學者借鑒企業成本粘性概念（Anderson et al.，2003），用稅負粘性這一概念來解釋企業稅負痛感的原因（劉行，2012；叢屹和周怡君,2017）。所謂稅負粘性是指企業經營業績上升時企業稅負的上升幅度要大于企業經營業績下降時企業稅負的下降幅度，這種相較于經營業績變動所表現出來的粘性特征,讓企業稅負問題在經濟下行時期顯得更為突出。

關于稅負粘性的成因，從外部環境來看，經濟周期（陳冬等，2016；范子英和王倩，2019）、稅收剛性（叢屹和周怡君,2017）、稅務稽查（杜劍等，2020）、地方政府所得稅依賴（劉斌等，2020）等因素會抑制企業稅負的降低；從內部治理來看，企業議價能力（吳曉娟和程宏偉,2020）、企業避稅（胡洪曙和武鍶芪，2020）等因素會引發稅負粘性。關于不同產權性質的企業在稅負粘性上的差異，研究結論存在差異。有學者認為國企管理者為實現其政治利益選擇照章納稅，避稅動機較弱，所得稅實際稅負高于民營企業（蔡昌和田依靈，2017），集中體現為國有股權比例越高的國有企業，其所得稅負擔越重（薄仙慧和吳聯生，2009；Bradshaw et al.，2019）。在經濟下行期間國有企業的稅負可能更重，稅負粘性會更高，這是因為國有企業需要足額繳稅以支持政府實現財政支出、社會穩定等目標（杜劍等，2020）。也有研究認為中央國企的稅負粘性最高，民營企業次之，地方性國有企業的稅負粘性最低（干勝道等，2019）。國有企業在經濟不景氣時更能享受到政府救助，其稅負粘性低于非國有企業（程宏偉等，2018）。此外，部分學者綜合上述兩種觀點后指出，國有企業既有優勢獲得稅收減免，又承擔著政策性稅收負擔，因此國企與民營企業沒有顯著的稅負粘性差異（胡洪曙和武鍶芪，2020）。

企業稅負粘性妨礙了國家減稅降費預期目標的實現，減緩了地方產業結構升級優化進程，降低了企業投資回報率（胡洪曙和武鍶芪，2020）。因此，分析企業稅負粘性的影響因素，探尋緩解企業稅負粘性的手段和途徑就具有十分重要的理論價值和現實意義。本文的邊際貢獻主要有三點：第一，研究發現國有企業具有顯著的稅負粘性，非國有股東治理能夠通過降低國有企業稅收負擔以及提高經營業績來有效緩解國有企業稅負粘性，這一結果從非國有股東治理的角度拓展了降低國有企業稅負粘性的實現路徑；第二，分別檢驗了非國有股東股權占比制衡和非國有股東委派董監高對緩解國企稅負粘性的效果，當非國有資本參股超過一定比例時，非國有企業委派董監高對國企稅負粘性的緩解作用更為穩健，這一研究結論為混改政策引入非國有大股東提供了理論依據；第三，基于分層分類治理的視角研究發現，混合所有制改革對企業稅負粘性的治理效應會受到國有企業屬性的影響，為分層分類深化混合所有制改革提供了理論和經驗支撐。

二、理論分析與研究假設

（一）國有企業稅負粘性

首先，企業生產經營過程中要繳納定額稅，如土地使用稅、車船稅等。當經濟上行時，企業擴大產能規模，營業收入上升，定額稅占營業收入的比重相對下降；但當經濟下行時，企業營收下降，這些定額稅占營業收入的比重相對上升，企業稅負呈現“粘性”現象。其次，國有企業的產權性質決定了國企要承擔政府籌集財政資金的重任，在營收下降的情況下仍舊承擔較高稅負。最后，企業稅負粘性還受到稅收計劃的影響。國家稅務總局根據中央政府的稅收計劃層層下達征稅指標，各級稅務部門都要努力完成稅收計劃。稅收計劃具有“棘輪效應”，通常是在上一期已完成的數據基礎上增加適當比例（呂冰洋和郭慶旺，2011）。當經濟形勢不景氣時，為完成稅收計劃，稅務機關會加強征管，導致國有企業稅負下降受阻，稅負粘性進一步加劇。基于此，本文提出假設H1：

假設H1：我國國有企業稅負存在粘性，即企業稅負相對于會計利潤變化不一致。

（二）混合所有制改革與國企稅負粘性

國企高管面臨政治地位、職務晉升、獎金等多種激勵方式和利潤率、稅收貢獻率等方面的考核指標。因此，高管不愿意承擔企業稅收籌劃帶來的政治風險，且照章繳稅能為國企管理者謀取更多政治籌碼（Bradshaw et al.，2012）。相對而言,非國有股東的目標更為直接單一，即稅后利潤最大化（Cai和Liu，2009）。不同利益訴求的股東混合后，非國有股東對于事關自身經濟利益的決策具有強烈的監督動機，積極參與國企治理與經營決策，充分運用稅收優惠、財政補貼等政策來緩解企業稅負，避免國有企業承擔過多的政策性負擔。因此，混合所有制改革確定多元經營目標能夠緩解國有企業稅負粘性。

與此同時，引入非國有股東對國企經營業績也有影響。一方面，國企混合所有制改革能夠抑制國有企業過度投資。在經濟下行時，管理者因政治錦標賽可能“亂作為”，進行過度投資（林毅夫和李志赟，2004）。增加非國有股東在董事會中的席位意味著增加對國企管理者的監督，有助于抑制過度投資，提升經營業績。另一方面，引入非國有資本能夠緩解投資不足問題。部分國企管理者存在“不求有功但求無過”思想，為規避風險傾向于“不作為”，造成投資不足（金宇超等，2016）。國有企業中引入非國有股東后，產權多元化能夠促進企業投資決策更加科學、客觀，不同性質資本共擔風險，解決企業投資不足的問題。綜上，混合所有制改革能夠通過改善經營業績緩解國有企業稅負粘性。

當然，非國有股權占比不一定能夠發揮制衡作用。這是因為部分國有企業存在“一股獨大”的問題，中小股東難以取得話語權。此外，外部投資者的信息不對稱劣勢也會妨礙其制衡作用的發揮。僅當非國有股東通過委派董監高參與國有企業決策時，方能發揮非國有股東治理效應（蔡貴龍等，2018）。因此，本研究將從“量”（非國有股權占比）與“質”（非國有股東委派董監高）的雙重視角考察國有企業混合所有制改革對企業稅負的效應，作用機制如圖1所示。基于此，本文分別提出假設H2a和H2b：

圖1 混合所有制改革對國有企業稅負粘性作用機制

H2a：在其他條件一定的情況下，非國有股權占比并不能顯著影響企業稅負粘性。

H2b：在其他條件一定的情況下，非國有股東委派董監高能顯著影響企業稅負粘性，非國有股東委派董監高比例越大，越能降低企業稅負粘性。

地方政府對地方國有企業擁有較大的控制權，通過委派董監高來行使所有者權力，要求地方國企完成一定數量的利潤、稅收和就業等指標任務。此外，地方政府對地方性國企存在較強的稅收依賴（陳冬等，2016；劉斌等，2020），而這種稅收依賴會進一步加劇地方政府對地方性國有企業的稅收干預（陳曉光，2016）。因此，相較于中央國有企業，地方性國企的稅負被干預的可能性更大，非國有股東股權制衡對稅負粘性的影響將被弱化，故本文提出假設H3：

假設H3：混合所有制改革緩解國企的稅負粘性的效應在地方國企中不顯著。

國有企業所屬行業的競爭程度能夠影響非國有股東參與國有企業治理的程度，進而影響混改對國有企業稅負粘性的緩解效應。非國有股東進入壟斷性國有企業的壁壘很高，參與混改的難度和成本較大，導致其參股意愿不強。此外，壟斷性國有企業大多分布在國家經濟命脈以及國計民生的重要領域，政府放權意愿低且管控力度大，非國有股東對壟斷性國有企業的監督制衡作用較弱。相對而言，非國有股東進入競爭性國企門檻較低，通過委派高層參與深度治理的可行性更大。非國有股東為了自身利益的訴求，積極主動地影響管理層，從而緩解國有企業稅負粘性。故本文提出假設H4：

假設H4：混合所有制改革能夠緩解競爭性國有企業的稅負粘性，而對壟斷性國企影響較小。

三、實證研究設計

（一）樣本選擇和處理

國有企業混合所有制改革始于黨的十八屆三中全會，因此本文選擇2013—2019年我國A股國有上市公司為研究對象。剔除ST類上市公司、資產負債率超過1即事實上已資不抵債的上市公司以及缺失值、異常值較多的上市公司，最終得到6631個公司年度觀測值。財務數據來自Wind數據庫，非國有股東委派董監高等部分數據經過手工整理和補充。

（二）模型設定

1.國有企業稅負粘性的檢驗模型

借鑒劉行（2012）對稅負粘性的定義，設計回歸模型（1）檢驗我國上市公司稅負變動相對會計利潤變動是否存在粘性現象。如果模型（1）中交叉變量的系數a2顯著為負，則說明國有企業稅負粘性現象存在，且a2為負數的前提下絕對值越大，國有企業稅負粘性程度越大。

2.混合所有制改革與企業稅負粘性

為研究非國有股東治理對國有企業稅負粘性的影響，本文在模型（1）的基礎上引入各企業各期的混合所有制程度MIX及其與利潤下滑虛擬變量的交互項。若稅負粘性受到混合所有制影響，則會體現在模型（2）的系數a3上，基準回歸模型（2）如下：

其中i與t分別代表公司和年份，εi，t表示隨機誤差項，IND和YEAR分別為行業、年份固定效應。上述各模型變量的定義和計算取值詳見表1。表2是變量的描述性統計結果。

表1 變量定義及計算方法

表2 描述性統計

四、實證分析與結果討論

（一）回歸結果

表3展示了基準回歸結果。模型（1）和（2）為國有企業稅負粘性檢測模型，結果表明，我國國有企業普遍存在稅負粘性現象，企業利潤增加時，稅負增加量要大于企業利潤等額減少時稅負減少的量，具體為：企業利潤增加1%的情況下，企業實際稅負增加0.67%；企業利潤下降1%，企業實際稅負僅下降0.55%，呈現“易升難降”的特點，粘性特征突出，假設H1得證。

表3 基準回歸結果

注： ***、**、*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著，括號內為t值，下同。

表3中第（3）列和第（4）列報告了混合所有制改革（非國有企業委派董監高）對企業稅負粘性影響的回歸結果，重點關注三重交互項的系數。三重交互項回歸系數均為正數，且在5%水平上顯著，說明非國有企業委派董監高能夠有效抑制國有企業稅負粘性，非國有股東委派董監高比例越大，國有企業稅負粘性越低。然而，第（5）以及第（6）列的三重交互項系數并不顯著，非國有股東股權占比制衡對國有企業稅負粘性的影響并不顯著。由此，H2a以及H2b得以驗證。后續異質性分析以及門檻模型，混合所有制改革（mix）指標均采用非國有股東委派董監高比例。

異質性分析發現（見表4），中央國有企業的交互項系數為1.68，且在10%的置信水平上顯著，地方國企的系數為1.02，在10%的置信水平上并不顯著，說明非國有股股東治理對國有企業稅負粘性的影響在中央國企更強，H3得到驗證。參考蔡貴龍等人（2018）的做法，本文將國有企業中屬于石油、煙草制品、電力等行業公司規定為壟斷性國企，其余國有企業規定為商業競爭性國有企業。第（9）列報告了商業競爭性國企的回歸結果，交互項系數為1.18，且在5%的置信水平上顯著，而第（10）列壟斷性國企的交互項系數并不顯著，說明混改僅對商業競爭性國企有影響，對壟斷性企業影響甚微，H4得到驗證。

表4 異質性檢驗結果

（二）穩健性檢驗

為檢驗前文計量結果的穩健性，本文進行如下穩健檢驗：

第一，將委派董事比例作為委派董監高比例的替代變量，混合所有制改革三項交乘項inebt×d×mix系數依然為正且顯著，測試結果表明與前文結果一致。

第二，由于樣本包含2013—2019年所有國內A股上市公司數據，所以嘗試用公司層面的固定效應來討論混合所有制改革和稅負粘性之間的內生性問題，在控制公司固定效應后，三項交乘項系數正負以及顯著性未改變。

第三，考慮到同期之間可能存在內生性問題，我們將核心解釋變量非國有企業委派董監高比例作滯后一期處理進行穩健性檢驗，檢驗結果與基準回歸基本一致，結論較為穩健。具體穩健性結果見表5所示。

表5 穩健性檢驗結果

mix 0.09（0.21）-0.47 0.38 0.12（0.17）控制變量 Control Control Control_cons -0.26（0.29）-1.17 0.94-0.33（0.29）樣本量 2884 2884 2412 R2 0.17 0.39 0.42 Year YES YES YES Ind YES YES YES

五、進一步研究

前文指出，非國有股東憑借股權或董事話語權，能夠積極參與混改企業的經營決策，從而緩解國有企業稅負粘性問題。只有當非國有股占比超過一定比例時，才能保障非國有股東的話語權。故本文預測當非國有股的占比超過一定比例，非國有股東委派董監高方能影響國企稅負粘性。

本節參考門檻效應模型（Hansen，2010），選取非國有股權比例（mixfgy）為門檻變量，進一步考察非國有股東委派高管比例與國有企業稅負粘性關系的門檻效應，即在不同的非國有股權比例下，非國有股東委派高管比例與國有企業稅負粘性之間會呈現不同的影響程度。首先，確定門檻值的個數，在三重門檻的設定下檢驗門檻值的個數，檢驗結果表明存在雙重門檻值，因此雙重門檻模型設定如模型（3）：

基于國有股權占比門檻值0.048%和15.86%，將全樣本分為三個子樣本，分別進行回歸。回歸結果見表6和表7所示，回歸結果顯示，非國有股權占比低組（mixfgy≤4.8%）中三重交互項的系數為-1.788，在5%的水平上顯著，而非國有股權占比中組（4.8%＜mixfgy≤15.86%）中的系數為0.868，但未能通過顯著性檢驗。非國有股權占比高組（mixfgy＞15.86%）中的系數為4.618，在1%的水平上顯著。這一回歸結果顯示，僅當非國有股占比的“量”超過一定比例時，非國有股東委派高管對國企稅負粘性的影響才會產生“質”的提高。

表6 門檻效應檢驗結果：以國有企業持股比例為門檻

表7 門檻模型分樣本回歸結果

六、結論及政策建議

（一）研究結論

本文利用A股國有上市公司2013—2019年數據為研究樣本，發現：（1）我國國有上市企業普遍存在稅負粘性現象，即企業利潤增加時，稅負增加量要大于企業利潤等額減少時稅負減少的量；（2）混合所有制改革中，非國有股東委派董監高能夠有效緩解企業的稅負粘性；（3）就異質性分析而言，混改對企業稅負粘性的抑制作用在中央國有企業、競爭性國有企業中更為顯著；（4）當非國有股占比的“量”為15.86%及以上時，非國有股東委派董監高對國企稅負粘性的影響才會產生“質”的提高。

（二）政策建議

為落實國家減稅降費政策，增加企業的獲得感，讓企業有更多的稅后利潤投入研發，實現創新型經濟發展，就應把混合所有制改革與稅費改革結合起來，既要對企業稅費應減盡減，為企業創造良好的外部條件，也要引導企業完善公司治理結構和提高公司治理水平。基于此，本文提出如下建議：

第一，對稅務部門而言，要深入貫徹“依法治稅”理念，加強稅收征管。應廓清稅收執法權力邊界，增強稅收執法行為的確定性，避免因自由裁量權過大的執法造成區域性稅收政策洼地，建立起公平有序的稅收營商環境。

第二，充分發揮非國有股東的制衡和監督作用。國有企業在引入非國有股東時，不僅要增加非國有股東持股占比，還要切實保障非國有股東的話語權，鼓勵非國有股東通過委派董監高深度參與企業的治理。唯有如此，才能發揮股東會、董事會對經理層制約和監督作用，使國有資本和非國有資本真正能夠“取長補短”而相得益彰，不斷提升企業的經濟效益。

第三，繼續推進國有企業分層分類混改。不同類型的國有企業在實施混改時，不能“一刀切”，應區別對待。競爭性國有企業應維持國有股的適當持股比例，充分發揮國有和非國有資本各自的優勢，推動國有資本和非國有資本融合發展；對于壟斷性較強的國企，在確保國資對核心業務控制權的基礎上，加快引入競爭機制，進一步降低商業性業務的進入壁壘；對地方性國有企業而言，地方政府應減少對地方性國有企業的行政干預，尤其要減少對地方性國有企業的政策性攤派。