地方財政支持地區產業高質量發展的方式創新研究

曹斯蔚

（中國人民大學財政金融學院 北京 100872）

產業是經濟發展的根基，經濟高質量發展離不開產業高質量發展。相對于宏觀的經濟大局與微觀的企業基礎，產業的范疇更多的是在兩者之間起到中觀層次上的過渡與銜接作用。產業高質量發展是發展方式、結構、動力的多重轉向，其背后是結構高級化、效率最優化、價值最大化的三位一體目標。習近平總書記強調，推動經濟高質量發展要把重點放在推動產業結構轉型升級上，把實體經濟做實做強做優。產業高質量發展需要政府產業政策的大力扶持，其中財政支持又是產業政策的重要組成部分，其可以加強政策傾斜力度打造“政策洼地”與“產業高地”，構建地方經濟可持續發展的長效機制，以形成區域發展的核心競爭力，引導和培育高質量生產要素供給以填補制度性缺口，清理產業鏈、價值鏈的中低端固化、沉淀以破除歷史因素所導致的“路徑依賴”慣性，突圍外在技術壁壘，以解決國際保護保護主義之下的“低端鎖定”。因此，推進產業高質量發展的財政支持方式創新亟待理論界與實務界積極探索、細致分析與深入研究。

制度背景、研究意義與基本內涵

（一）制度背景

習近平總書記在2017年中國共產黨第十九次全國代表大會提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。其首次給出了“高質量發展”的新表述。李克強總理2018年政府工作報告提出的深度推進供給側結構改革的部署也都圍繞著高質量發展。國務院與各部委相繼發布了《國務院關于印發新時期促進集成電路產業和軟件產業高質量發展若干政策的通知》《文化和旅游部關于推動數字文化產業高質量發展的意見》《關于推動廣播電視和網絡視聽產業高質量發展的意見》《促進健康產業高質量發展行動綱要（2019-2022年）》《國家林業和草原局關于促進林草產業高質量發展的指導意見》等一系列與產業高質量發展相關的重大戰略規劃、指導意見、行動計劃以及相配套的政策措施。國家對產業高質量發展的指導方針十分明確，即通過財政支持方式創新營造好外部政策環境，提質增效，從而促進產業高質量發展。

對于財政支持而言，2019年習近平總書記強調要注重在穩增長的基礎上防風險，強化財政政策、貨幣政策的逆周期調節作用，確保經濟運行在合理區間，推動經濟實現高質量發展。李克強總理也指出要正確把握宏觀政策取向，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，實施就業優先政策，加強政策協調配合，確保經濟運行在合理區間，促進經濟社會持續健康發展。面對新冠疫情對經濟的影響，財政部部長劉昆在人民日報直接撰文《積極的財政政策要更積極有為》。可見，使用財政工具助推經濟高質量發展、產業高質量發展有充分的政策依據，符合中央意圖與決策預期。

（二）研究意義

宏觀經濟高質量發展需要中觀層次上的產業高質量發展提供基礎性支撐。要實現宏觀經濟高質量發展歸根究底是要改變長期以來依靠規模擴張、投資拉動、數量增加的粗放經濟發展模式，走出一條結構升級、綠色環保、效率提升的集約型可持續發展之路。而對應的中觀產業基礎必須保持結構上的動態均衡并不斷優化。其在效率上要盡可能挖掘市場潛力，技術上要向著最前沿持續創新。以區域性地方財政支持方式創新推動地區產業高質量發展，其可以起到基礎性的支撐作用。

疫情沖擊與減稅降費雙重壓力下財政支持方式提質增效對創新的渴求。2019年末以來新型冠狀病毒疫情全球流行，為紓危濟困和幫扶企業走出生存困境，社保免繳等財政支持手段力度很大。再加上原本我國正在進行的大規模減稅降費，財政面臨雙重壓力，在財政收支嚴重承壓的情況下還需提取一定的存量資金以支持產業高質量發展，其必須進行方式創新。然而，事后補貼等傳統財政支持方式呈現出“碎片化”、激勵不足、長期效力受限等制度性缺陷，因為現有財政支持方式不充分、不協調、效果差，所以只有通過區域性財政支持方式的整合、完善、創新，才能推進產業高質量發展，從而使得地方經濟發展可持續。

服務地區發展戰略的需要。為實現區域間經濟均衡增長和差距收斂以解決不平衡、不充分的矛盾，由財政支持主導地區發展戰略、促進產業高質量發展是一種地方政府公共服務形式上的策略需要。產業是城市經濟發展的重要支撐，戰略性新興產業、產業高質量發展在經濟發展中具有舉足輕重的地位，無論是從國家還是地區層面，歷史上都常常把發展新興產業作為帶動經濟發展的突破口。新興產業的發展有利于適應經濟發展新常態培育新的經濟增長點，重塑區域經濟增長引擎；有利于跳出傳統產業的束縛破解傳統經濟困局，著力推進轉型發展。產業發展需要地方政府的財政支持，更需要財政支持方式創新，地方政府和其財政支持方式在中國的產業發展中發揮了重要且顯著的作用，甚至在很多時候決定了產業發展的命運。

（三）基本內涵

“五位一體”發展理念對生態文明與經濟增長相協調的必然要求。黨的十九大提出要把生態文明建設貫穿到經濟、政治、文化和社會建設中，努力建設美麗中國，實現中華民族的永續發展。這種“五位一體”發展理念要求生態文明與經濟增長相協調，而通過中觀產業高質量發展之下的重污染行業結構性調整與綠色生產技術改進可以妥善地解決這一矛盾。因此，其體現了生態文明與經濟增長相協調的必然要求。

有為政府財政杠桿使用的中國智慧。為發揮社會主義制度的優越性，我國長期以來秉承有為政府的執政理念。財政支持作為產業政策的重要方式和主要內容，是產業政策“工具箱”中的重要工具。作為主要執行者，地方政府積極運用財政支持政策扶持產業發展，通過財政補貼、政府購買、稅收優惠、土地優惠等手段對相關產業提供財政支持，在促進產業高質量發展、優化產業結構、提升產業核心競爭力等方面發揮著重要的作用，通過精準實施財政支持政策以發揮引導性作用，各地產業發展也已經取得了一定的成效。財政支持產業高質量發展的影響與財政支持方式的選擇相關聯，而當前面臨財政收支嚴重承壓困境下財政支出捉襟見肘，財政杠桿使用的提質增效呼喚著中國智慧，推進產業高質量發展的財政支持方式需要創新。

新時代產業發展的高質量轉型要求。黨的十九大報告中提出“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”，為新時代高質量發展指明了方向。2021年3月李克強總理作政府工作報告時表示，2021年預期經濟增長目標設定為6%以上，考慮經濟運行恢復情況，其有利于引導各方面集中精力推進改革創新、推動高質量發展。2021年3月30日，中共中央政治局召開會議審議《關于新時代推動中部地區高質量發展的指導意見》。長期以來充當著世界工廠的我國迎來了繼往開來的高質量階段性轉型新時代，而產業基礎又是高質量經濟發展體系的重要組成部分，通過地方財政支持方式創新推動產業高質量發展勢在必行。

現狀與問題分析

（一）財政支持產業發展現狀

財政支持幫扶幼稚期新興產業茁壯成長。財稅政策對于技術創新的各個階段都有一定的激勵作用，在不同階段起主要作用的具體政策也有不同。在企業研發階段，對財政支持尤為敏感；在成果轉化階段，財政支持與稅收優惠的影響敏感性相同；在生產產業化階段，政府采購政策則影響顯著。另外，財政支持對民營企業技術創新、對重點鼓勵產業比一般鼓勵產業的企業技術創新正向影響更大。因此，對企業研發階段、民營企業、重點激勵產業的財政支持創新應是精準施策的重點。選取若干幼稚期新興產業以集中財政支持，這一政策試點形式已經在各行政區域內有序鋪開。

財政支持引領產業鏈現代化與縱深發展。習近平總書記在2019年8月26日召開的中央財經委員會第五次會議上提出，“打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰”。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年愿景目標的建議》提出，今后五年我國“產業基礎高級化，產業鏈現代化水平明顯提高”。地方政府以省份為單位統籌推進穩鏈、補鏈、強鏈工程，著力提高本地配套率，推動產業鏈、創新鏈、供應鏈和資金鏈等多鏈融合，增強核電裝備、大飛機、深空探測等產業配套能力，鏈長制推進穩鏈、補鏈、延鏈、強鏈，優化區域產業鏈布局，加快打造高能級產業鏈條。財政支持則積極推動以“強鏈”為基礎的區域產業協同發展，從鏈條協同技改，補鏈、強鏈招商和強化要素保障三個維度有序鋪開，政府設立了龍頭型、領軍型、骨干型、高成長型四類企業名單以精準提供財政支持，從而推動企業不斷壯大和產業高質量發展。

財政支持孕育“政府支持性基金+重大項目”的模式創新。為發揮政府支持性基金的資金撬動作用，以帶動社會資本投資重點產業和重大項目，財政支持孕育出“政府支持性基金+重大項目”的模式創新。財政每年從產業政策預算中分切一定額度的資金以基金注資的方式投入，各地先后設立了產業、創業、天使、紓困、科創、人才等系列母基金，以加強對“卡脖子”關鍵技術攻關和科技創新重大項目的傾斜力度。

財政支持促進產教聯盟的深度融合。財政支持高等院校、職業學院、獨立學院等高校院所與行業、企業開展產教融合、校企合作以國內外考察學習、高級研修、知名企業家論壇等形式多渠道多方位地促進青年企業家培養，還進一步作用于政企互動，積極探索經濟部門干部與企業負責人互派掛職機制，拓寬政企互動新渠道。

財政支持激勵產業全流程生產技術改造。財政支持設立獎懲機制，對評定為當年度市級綠色設計產品的企業和工業產品綠色設計示范企業，按固定標準予以獎勵。財政支持企業技術改造，財政牽頭實施高新技術企業倍增計劃，對首次認定為國家高新技術企業的給予獎勵；對能效“領跑者”和綠色工廠在用能成本方面實行激勵性政策，落實碳達峰、碳中和要求以推進能效“領跑者”和綠色工廠建設，還推廣和普及節能節水節材。在企業智能化改造方面，財政支持圍繞智能制造、綠色制造等重點領域，旨在加快新工藝、新技術、新裝備、新材料、新模式的應用。

財政支持地方政府招商引資。投資土地、開工辦廠是企業進駐地方、安營扎寨、扎根地方經濟的最直接渠道，回歸到財政支持方式的創新上，對企業購買商住用地、工業用地提供優惠一直是地方政府招商引資的有效手段，財政優先支持符合產業升級方向和高質量發展需求的優質項目，財政協同土地部門劃撥產業建設土地以供招商資本進入。

財政支持助推工業園區產業集群產值倍增。財政支持圍繞產業關聯度高、帶動性強的龍頭企業和重大項目，強化規劃與引導，以推動關聯產業、上下游配套企業和資源要素加快集聚，加大對龍頭企業及上下游重點配套企業的招引力度，培育一批省級重點工業園區、產業集群、新興產業集聚區。地方政府實施工業企業“倍增計劃”，設立工業企業產值、稅收倍增目標，由市級財政對實現倍增目標的企業予以獎補。

財政支持促進各行業科技賦能。財政支持對企業建設數字化車間和智能工廠的設備和軟件投資給予補助，旨在支持重點企業加大5G、工業互聯網、人工智能、虛擬現實等新一代信息技術的應用力度，建設“5G+工業互聯網”集成創新應用項目和創新示范智能工廠。財政支持全面促進各行業科技賦能，財政支持方式、產業建設環節與科技賦能的類型和內容如表1所示。因為科技賦能所存在的高度不確定性，財政支持可以為其提供風險補償，以完成科技賦能產業升級的平穩過渡。

表1 現有財政支持方式、產業建設環節與科技賦能的類型和內容

（二）財政支持產業發展存在的問題

同質化競爭“潮涌”下的未來部分產業產能極大可能過剩。對于在一定時期內有良好發展前景的產業類型，會較易產生大量資本涌入的吸附能力，但政策誘導的資本進入又會隨著政策的失效退潮而產能過剩，通過地方財政支持方式創新推動地區產業高質量發展同樣存在著這樣的問題。目前高質量發展背景下地方政府選擇重點施策的新興產業類型大多都集中在5G、人工智能、大數據、新能源汽車、區塊鏈等科技行業，而且各行政區域經濟發展過程中的同質化產業競爭長此以往產生積累效應，特別是對于新能源汽車等其中短期技術拓展空間有限的行業，重復建設極大可能導致產能過剩。

地方財政支持背后的省以下政府間權責關系難協調。中央的政策導向是財政支持產業高質量發展的綱領，而中央政策文件偏好“嚴厲措辭+模糊內容”，對應的是對中央權威下底線行為的嚴格管控和地方政策實際執行的自由裁量，這就造成了地方財政支持背后的省以下政府間權責關系的模糊性，存在著規范化運作與相機抉擇即時效益靈活性之間的權衡。地方財政支持背后的省以下政府間權責關系難協調，即具體的實施部門一般為縣區級財政，而地市級財政又掌握著決策權，其中有包含在地方政府更低層級之中的委托-代理問題。

各地區全面均衡發展與規模經濟理論下區域分工布局的內在邏輯違背。要解決“不平衡不充分發展”問題，各地區全面均衡高質量發展是實現路徑。人工智能、大數據、區塊鏈等新興產業更多的是依靠科技創新獲取增加值的生產方式，其能在很大程度上擺脫受地理局限所影響的資源依賴、稟賦條件等客觀限制因素，以熨平地方經濟差距。因此，以地方財政支持方式創新推動地區產業高質量發展有利于實現各地區全面均衡高質量發展，以解決新時代的社會主要矛盾。但按照傳統經濟學理論中規模經濟的概念，實行區域性的社會化分工布局以實現要素集聚與規模報酬遞增，其實才更符合經濟發展效率，因此各地區全面均衡發展與規模經濟理論下的區域分工布局存在內在邏輯違背。

各種子類型專項財政資金“碎片化”運行造成的低效率。財政涉農資金、市級財政科技專項、年度財政工業發展專項、大數據發展專項、市級科技重大專項、重大項目專項、戰略性新興產業項目專項等各類子類型專項財政資金種類推陳出新，導致整個財政支持體系“碎片化”運行?！八槠边\行造成權責繁雜、功能重復、部門并列的員工體系極易產生人浮于事、尋租頻發與資源浪費，再加上政府失靈的問題，管理上的低效率幾乎不可避免。

發達地區雄厚財力下人才補貼對落后地區人力資本與資源稟賦的虹吸與汲取。“不平衡不充分發展”在很大程度上反映的是地區經濟差距。我國幅員遼闊，東中西經濟差距明顯，南北差距在最近成為學界與實務界討論的重點。然而，發達地區由于其本身雄厚的財力基礎，為促進經濟與產業的高質量發展往往會制定更為豐富與優厚的人才補貼，但這會對落后地區人力資本與資源稟賦造成虹吸與汲取，造成高端人才、高質量資本從落后地區流入發達地區。以彼此毗鄰的廣東深圳與廣西南寧為例，屢破新高的大量應屆生流入深圳與南寧市戶籍人口持續減少就是一個現實證據。

財政支持產業高質量發展面臨多因素赤字擠壓下的可持續性難題。新冠肺炎疫情沖擊下經濟與消費活力被居家集體隔離所嚴重抑制，企業復工復產難度加大，伴隨著的是全國范圍內大幅度的財政支持與稅收優惠。在政府收支兩端，財政已不堪重負、嚴重承壓，再加之地方政府本身債務沉重、土地財政已經步向末路，而產業高質量發展需要持續的深耕與成體系的投入，其后的財政支持面臨多因素赤字擠壓下的可持續難題。

孵化產業對財政支持存在盈利路徑上的政策依賴。產業的高端化、高質量供給意味著高昂的使用者支付成本與隨之較少的可匹配需求，區塊鏈、人工智能、大數據等新興行業又多是屬于基礎科學門類，無法快速直接變現，其環節上分布于產業鏈上游，需要下游產業旺盛的購買量提供支撐。前期利用財政支持孵化新興產業，特別是政府購買的財政支持形式，較易使得孵化產業對財政支持存在盈利路徑上的政策依賴，并產生難以逆轉的慣性影響。

財政支持有可能會對社會資本與金融資本產生替代與擠出效應。財政支持這類非市場化的政府干預市場手段，其本質上分屬于財政政策的范疇。按照經濟學理論，政府支出增加在拉動經濟體量增長的同時會引起利率的提高，從而減少私人支出，擠占投資空間。因作用機制不同，財政支出有可能會對社會資本與金融資本產生替代與擠出效應。

國內實踐案例的經驗借鑒

（一）浙江金華經驗借鑒

為了積極推進“中國制造2025”國家示范區建設，財政支持方式創新發揮了政府引導與資金杠桿作用。目前金華由工業大市向工業強市轉變，三項指標進入全國前十、對標企業數全國第四、對標技術方案數全國第六、對標結果數全國第八，進一步實現了地區產業高質量發展。

首先，金華制定了《關于促進制造業重點細分行業發展的意見》，將智能門（鎖）、光電、新能源汽車及配件、電動（園林）工具、磁性和石墨烯材料、生物醫藥、智能家居、保溫杯（壺）等八大重點行業企業扶持資金納入市、區財政預算，專項用于重點細分行業發展，還選擇性地培育了一批行業龍頭企業；通過簡政放權，賦予區級政府必要的統籌涉農資金自主權，以《金華市人民政府關于印發加快市區鄉村產業高質量發展助推鄉村振興若干政策的通知》為依據，整合涉農相關政策，激勵個體，設立分類清晰的生產單位財政獎補領取條件。其次，實施“百千萬”企業人才培訓工程和高技能“金領511”計劃，財政支持浙江師范大學、金華職業技術學院、金華技師學院等高校院所與行業、企業開展產教融合、校企合作。最后，強化績效考核，加強財政支持產業高質量發展的督查考核，定期通報工作進展情況。

（二）廣東深圳經驗借鑒

為貫徹《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》和打造“高質量發展高地”，深圳推出了《深圳經濟特區質量條例》，而產業高質量發展是其重要環節。2021年深圳上半年GDP達到12634.30億元，實現了0.1%的正增長。疫情沖擊下，實現了從2020年一季度的負6.6%到2021年上半年的正0.1%“深V”反轉。

首先，深圳為優質項目優先供應招商引資用地，承諾“只要是符合產業方向和高質量發展需求的優質項目，一定有地可供”。為兌現承諾，2020年度深圳計劃供應產業用地198公頃，且供應量不設上限；以市級財政科技專項資金構建產學研體系，提出了“科創雙中心”的建設要求，全力構建“基礎研究+技術攻關+成果產業化+科技金融+人才支撐”的全過程創新生態鏈。2021年深圳《政府工作報告》透露，市本級財政科技專項資金增長近一倍，其中30%以上投向基礎研究和應用基礎研究。其次，深圳市政府構建了職業教育的“深圳樣本”，在全國率先探索“政府出補貼、企業出場地、校企共建共享”建設模式，累計投入資金3.5億元，建成產教融合實訓基地189個，以克服長期以來產教融合的“合而不深”問題。最后，深圳市政府于2021年6月23日出臺《深圳市鼓勵總部企業高質量發展實施辦法》，支持總部企業購置辦公用房最高補助5000萬元，以增強深圳作為全國經濟中心城市的輻射帶動作用，從而激勵總部企業高質量發展。

（三）貴州貴陽經驗借鑒

2019年以來，貴陽大力培育先進裝備制造業、中高端消費品制造業、新能源產業、新材料產業、數字產業、健康醫藥產業六大新產業，努力打造全省新興產業發展的戰略支撐和增長點。新冠肺炎疫情暴發后，貴陽市加速構建“中國數谷”，以大數據為核心競爭力進行數字經濟建設，還下發《關于推進生活服務行業數字化轉型的通知》等政策文件，以電商平臺支持商家拓展線上業務。同時，鼓勵貴陽市生活服務行業利用餓了么、美團等電商平臺實現數字化轉型，進行科技賦能，以推動各類產業的數字化發展。貴陽將大數據作為核心產業發展，培育出了一批像易鯨捷、滿幫之類的本地數字經濟企業，其中滿幫集團入選福布斯中國50家最具創新力企業榜單，朗瑪名列“2018年中國互聯網企業100強榜單”第39位，數聯銘品成為國家發改委社會信用體系建設合作單位。貴陽“核心業態+關聯業態+衍生業態”的大數據產業鏈已初步形成，匯聚微軟、蘋果、英特爾等一批世界500強企業，實現了大數據產業從無到有的跨越式發展。

首先，以財政出資助力大數據企業研發，出臺《貴陽市促進軟件和信息技術服務業發展的若干措施政策》，積極落實“六穩六?！保延?23家大數據企業獲得省市兩級財政資金支持7540萬元，同時貴陽市人民政府辦公廳2020年印發了《貴陽市大數據發展專項資金管理辦法（試行）》，設立了貴陽市大數據發展專項資金。其次，加強財政科技投入和監管，加大對科技研發投入的引導，把其作為財政預算的保障重點。根據地方財力情況，逐步提高科技經費投入的總體水平，每年對納入統計監測的企業研究開發活動情況進行評估，再以評估結果為參考，以年度企業可享受稅前加計扣除的研發費用金額為基數，按照分檔標準給予補助。再次，圍繞先進裝備制造業、中高端消費品制造業、數字產業、新能源、新材料、健康醫藥六大新興產業定向組織、并行支持、懸賞揭榜，遴選承擔單位實施市級科技重大專項，再給予不低于100萬元的資金支持。最后，建立財政支持與科技金融支撐的聯動協同機制，設立貴陽市科技創新引導基金，加大對初創期科技型企業、創新創業項目的扶持力度，促進高層次人才落戶貴陽市創新創業和科技成果轉化，充分發揮貴陽市政策性信用貸款風險補償資金池作用，引導銀行加強對科技型中小微企業的信貸支持。

（四）浙江臺州經驗借鑒

浙江臺州以破解小微企業“融資難、融資貴”問題為宗旨創建了全國首個小微企業信用保證基金，這是該市推進國家級小微企業金融服務改革創新試驗區的標志性舉措之一。在借鑒臺灣經驗的基礎上，臺州創新推動產業高質量發展的財政支持方式，于2014年成立了信?；?，在成立初期便確定兩個定位：一是服務小微，二是非營利性。臺州信?；鹄塾嫇Ｊ谛?132筆，金額達97.52億元，服務企業5469家，合作銀行增至21家，在保余額50.45億元，相較2014年基金成立時承保0.82億元、48戶，其擴面增效已超100倍。

臺州信?；鸩扇　罢鲑Y為主，銀行捐資為輔”的方式設置，第二期基金規模將擴容至15億元。信?；鹛峁┑男庞脫＃M率為0.75%，約為社會上其他融資性擔保公司的三分之一，且無需抵押及追加第三方擔保，不收保證金和其他任何費用，這減輕了小微企業的融資成本。在風控管理上，采用銀行推薦與自身審核相結合的模式對風險管控進行雙把關，對銀行、客戶經理以及小微企業也建立了自己的一套風險評判標準；在業務開展上，不斷提速增效，簡化信保小額貸款審核模式，在風險可控的前提下，對公司類貸款單戶累計100萬元（含）、個人經營性貸款單戶累計50萬元（含）以下的，1個工作日內完成審核審批，滿足小微企業的資金需求。在服務對象上，信?；鸩粩鄶U容增面，2017年9月30日天臺分中心正式授牌成立，信?；饠U容實現臺州市域全覆蓋。信保基金成立初始服務企業為戶均162萬元，到2017年9月底為戶均120萬元，戶均金額不斷下降，踐行了助小扶微的成立初衷。

（五）湖南長沙經驗借鑒

近年來，長沙堅持以產業鏈建設為抓手，著眼22條產業鏈建設，以一系列舉措持續推動了制造業高質量發展，并且已經取得了積極的成效。2020年，“長沙市以產業鏈建設為抓手推動先進制造業高質量發展”作為先進典型，其被國務院通報表揚。自2017年長沙22條產業鏈建設工作全面鋪開以來，長沙積極營造產業高質量發展生態，始終保持著“平均每3天新簽約1個投資額過億元的產業鏈項目、每15天新引進1個三類500強產業項目、每30天新引進一個投資額過50億元產業鏈項目”的高速度，以產業鏈建設引領制造業高質量發展的格局初步呈現。

首先，長沙市將財政板塊納入到鏈長制責任范圍以整合產業鏈內生創新能力。2017年11月23日，長沙召開全市產業鏈工作動員部署會，提出在全市在各個省級以上園區設立22個產業鏈推進辦公室，由20位市級領導擔任“鏈長”，作為一種政府職能整合的制度安排創造，財政板塊被納入到了鏈長制責任范圍以整合產業鏈內生創新能力，其有效地整合了地方政府財權、事權，提高了財政支持成效，有力地推動了產業高質量發展。

然后，長沙財政緊跟市委《深入貫徹落實習近平總書記在推動中部地區崛起工作座談會上的重要講話精神大力推動制造業高質量發展的若干意見》，重點實施七大工程和制造業高質量發展20條措施，樹立了服務制造業高質量發展的鮮明導向。

其次，長沙財政以政府引導基金為推手來構建“產業支持基金+產業重大項目”模式，發揮產業基金“投”“引”功能，由市產業投資基金發起設立8支智能制造產業子基金，總規模達39.1億元，牽頭組建過百億的產業支持基金，確保重大產業項目引得進、留得住、投的好。

再次，加強財政資金統籌收繳和預算項目整合清理，2019年從政府性基金預算、預算穩定調節基金、國有資本經營預算等調入資金56.03億元，用于一般公共預算，2020年統籌專項資金12.66億元用于股權投資和制造業技改貸款貼息；通過清理統籌收繳歷年沉淀資金、推進公共資源有償使用、打包處置閑置國有資產等舉措，全市累計盤活“三資”上百億元，為制造業高質量發展提供財力支撐。

接著，夯實稅源基礎以保持財政支持的可持續性，長沙市區財政始終圍繞“三智一自主”主攻方向，聚焦新材料、工程機械、食品、電子信息、汽車及零部件五大千億產業集群，不斷完善財稅支持政策，強化財政資金供給，積極涵養培育優質稅源，在大規模減稅降費下2019年全市制造業完成稅收846.21億元，占稅收總額的42.77%；2020年1—5月，全市制造業完成稅收390.01億元，占稅收總額的45.24%。

最后，財政撥款獎補高層次人才創新創業和激勵企業技術改造轉型、產值“倍增”。長沙財政對評定為當年度市級綠色設計產品的企業，按每家企業10萬元的標準予以獎勵。對評定為當年度的市級工業產品綠色設計示范企業，按每家企業20萬元的標準予以獎勵。實施工業企業“倍增計劃”。產值過億元且稅收過500萬元，并承諾未來3年內企業產值與稅收能實現倍增的工業企業，前三年由各區縣（市）、園區按照企業稅收增量本級部分的50%，給予獎補。

政策建議

支持差異化、特色化、一體化的產業區域性布局。各地區應根據當地現有資源稟賦、市場狀況、要素供給、產業基礎，以財政支持創新為契機與推手，構建差異化、特色化、一體化的區域性產業布局。就差異化而言，對資源枯竭型城市、嚴重污染地區應大力發展新能源產業，并推動高能耗行業生產技術綠色改造；對高校與科研院所密集地帶應以產學研成果轉化為途徑，將人工智能作為產業高質量發展突破口；對于現有互聯網行業已高度發達的杭州、深圳等區域，可考慮將大數據、區塊鏈等新興產業作為產業高質量發展的發動機，進行財政支持重點施策。對于特色化，以旅游行業為例，依托財政支持各類網紅景點的構建，融合當地文化因素，塑造綠色、品牌化的旅游產業。而區域性產業布局的重點則在于整合當地資源、打造全產業鏈，以實現地理區劃內各產業集群協同，這樣預計可整合的一體化產業體系有“新能源材料+智能制造+新能源汽車”“5G+大數據+人工智能”等。

加強預算績效考核與資金管理以明晰化權責關系。黨的十九大提出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。研究績效指標體系是加強預算績效考核的重點。在財政部建立通用指標體系基礎上，對于財政支持方式創新推動產業高質量發展的預算管理和績效考核，應該著力加強分行業、分領域、分類別的個性指標研究。特別是在各級財政之間的共同財政事權需要明確地界定，加強資金管理以明晰化地方財政支持體系內的權責關系，確切提高地方財政關系規范化、法治化、系統化水平。

以財政支持創新推動地區產業優勢互補。要解決“不平衡不充分發展”的社會主要矛盾和實現各地區全面均衡發展，以財政支持創新推動地區產業優勢互補是有效途徑，特別是毗鄰的城市、地區在整體產業布局、產業鏈構建上應該優勢互補。比如“深圳+東莞”的高端智能科技中心與制造業高質量發展下“世界工廠”的協同發展與資源互補，深圳擁有得天獨厚的包容文化、改革開放后積累的一系列科創平臺、較強的超高端人才吸引力，東莞則有相對低廉的勞動力供給成本、更廣闊的可使用土地存量、一定的制造業基礎。相鄰的區位又給物流、人流往來提供了便利，疫情之后在交通運輸經常間歇性受阻的情況下又更是如此。地區產業優勢互補對于我國產業經營效率的系統性改進意義重大。

分類寬口徑統籌、合并、整合各項財政專項資金?！八槠钡母黜椮斦ｍ椯Y金理應分類寬口徑統籌、合并、整合，以優化資源配置、提高資金使用效益、凝聚幫扶力量。盤活各領域“沉睡”的財政資金，構建財政收支“零存整取”模式，把“零錢”化為“整錢”。在財政支持推動產業高質量發展方面，對于可選的寬口徑統籌分類，預計至少存在財政涉農專項資金、科技專項資金、節能環保專項資金三條線等等。

集中資助基礎性科創平臺引進與建設。院士工作站、市校協同創新平臺、綜合性國家科學中心、校企產業研究院等基礎性科創平臺對于地區產業高質量發展至關重要，可以帶來產學研課題成果轉化效益、科技創新溢出效應、企業生產科技賦能效果等，使科創資源平臺化整合得以實現。財政支持集中資助基礎性科創平臺引進與建設，易于形成科技創新上的規模經濟效應，有利于集聚人力資本、科創資源以攻克關鍵、重大的“卡脖子”技術難題，進而通過地方財政支持方式創新推動地區產業高質量發展。

瞄準優質主體以培育可持續、長期、穩定稅源。財政支持瞄準行業龍頭企業等優質主體，設置大企業名單花名冊，通過“一事一議”發揮政策靈活性，以激勵技術智能改造、產品高端升級、能源綠色轉型、效率加檔提升等企業高質量發展的重要環節。換言之，企業高質量發展既是產業高質量發展的微觀細胞，又是財政支持的收入來源，培育優質企業主體一舉兩得，其能夠在推動產業高質量發展的同時，在財政收入端擴大財政支持的財源資金池，以培育可持續、長期、穩定的地方稅源，保持政策的可延續性，建立區域經濟發展的長效機制。

構建財政支持獎懲與退出機制。完善財政支持產業高質量發展的獎補機制，變財政事后獎補的單一方式為事前補、事中補和事后獎相結合的方式。提供政企之間的激勵契約，明確考核期限，構建好財政支持產業高質量發展的獎懲與退出機制。探索績效考核目標，設置好達標企業白名單與不合格企業黑名單，并暢通名單內企業的流動性以維持獎懲機制的效力。另外，財政支持產業高質量發展還必須打開退出機制，對支持期限劃定合理上限，穩定企業預期以激勵其經營努力，最終使得其擺脫對支持政策的路徑依賴，從而重視地方財政支持地區產業高質量發展的實質性效果。

以政府支持性基金為核心實現產業財政支持、金融支撐與社會資本注入的多元協調。作為靈活性、多元化程度最高的財政支持方式創新，近年來政府支持性基金的發展進入了爆發式增長階段，現已成為政府扶持新興產業、實現產業升級的重要政策工具。政府引導基金和中小企業信用保證基金兩類政府支持性基金相對成熟。前者指由政府出資并引入社會資本用以扶持創業企業發展的專項資金，通常以股權或債權等方式進入；而后者是政府專門為中小企業提供的增信措施，通過向中小微企業提供信用擔保，從而提高金融機構的融資意愿。創新方式可以兩者為核心，將產業地方財政支持、科技金融支撐與社會資本注入進行融合以實現多元協調，還可考慮使用科技金融手段為媒介，以財政支出附著予信貸優惠，又或運作產業“財政支持+PPP項目”模式，多渠道、多主體、多來源引入社會資本。創新方式上選擇以政府支持性基金為核心，以實現產業地方財政支持、金融支撐與社會資本的多元協調，從而推動地區產業高質量發展。