中央引導地方科技發展專項資金政策實施效果分析
——以安徽省和長三角其它區域為例

王 凱 陳龍勝 許舒雯

（1.安徽省科學技術研究院 安徽合肥 233000；2.合肥工業大學管理學院 安徽合肥 230009）

中央引導地方科技發展資金是中央財政用于支持和引導地方政府落實國家創新驅動發展戰略和科技改革發展政策、優化區域科技創新環境、提升區域科技創新能力的專項資金（以下稱引導資金）。安徽省自2016年開始組織實施引導資金項目，專項資金主要圍繞國家科技發展戰略和安徽經濟社會發展目標，開展優化科技創新環境、促進科技成果轉移轉化、提升區域科技創新能力等方面工作，為安徽省提升科技創新能力和加大科技成果轉化提供了有力的支持。本文對2016-2020年專項資金政策實施情況進行數據整理和成效分析，通過對比安徽省與長三角其它省市的政策和實施成效，針對引導資金政策在安徽省組織實施過程中的具體情況提出建議與意見。

安徽省中央引導地方科技發展資金政策實施總體概況

安徽省在2016-2020年期間，緊緊圍繞財政部、科技部出臺《中央引導地方科技發展資金管理辦法》確定的重點支持方向，結合省委、省政府部署的科技創新重點工作以及省部共建、部省會商、“百城百園”、科技扶貧等重點任務，共支持733個項目，中央財政資金投入3.48億元（見圖1）。在5年期間，專項資金支持額度增長36.7%，支持項目數量增長38.5%，支持范圍覆蓋了自科基金（杰青）、國家級及省部級重點實驗室、國際科技合作基地、新型研發機構、省臨床醫學研究中心、國家級及省級高新區、省級農業園區、科技扶貧、科技惠民等項目類別。

圖1 2016-2020年安徽省專項資金金額及項目數量統計柱形圖

安徽省引導資金各主要領域近3年支持金額統計數據顯示（見圖2），2020年引導資金取消改善科技基礎條件，增加安徽省杰出青年項目作為自由探索類納入專項資金范圍，擇優支持在基礎研究、應用基礎研究方面已取得一定成績的青年學者自主選擇研究方向開展自由探索性創新研究。專業性技術創新平臺在2019年有明顯提高，以績效補助的方式，重點支持安徽省特色和優勢領域省級重點實驗室，加快“省部共建”國家重點實驗室建設步伐；通過支持安徽省國家級和省級科技創新基地、國際科技合作基地以及省級臨床醫學研究中心、新型研發機構，有效推動各類創新基地和平臺在成果轉化、人才引進和培養、產學研合作、開放性研究等方面工作開展，為建設綜合性國家科學中心奠定基礎。科技扶貧與科技惠民項目近3年穩中有升，反映安徽省扎實推進科技扶貧工作，不斷增強貧困地區的內生動力和自我增長能力，堅持扶貧與扶志扶智相結合。

圖2 2018-2020年安徽省專項資金重點支持領域金額柱形圖

引導資金政策在安徽省的實施成效

依據2016-2020年安徽省中央引導地方科技發展資金績效評價報告，引導資金年度績效目標均有效完成，產生了良好的社會效益和經濟效益。

有效改善地方科研基礎條件。專項資金2016年實施以來，以提升科研單位基礎科研條件和能力為重點，以推進儀器設備開放共享為目標，引導資金支持地方所屬科研機構改善科研基礎條件完成59家，2020年度增加開放共享儀器設備914臺，科研儀器設備使用率提升10%，在提升自身研發能力的同時，實現對外開放共享，提高科研儀器利用率。2020年專項資金支持自由探索類基礎研究項目27項，發表研究論文/SCI/專著63篇，申請專利44項，獲得新藥證書、臨床研究批件、醫療器械證書授權1項。

顯著提高科技創新能力。引導資金圍繞安徽省優勢學科和先進行業領域，提高科技創新基地的運行質量，為相關學科領域和行業提供科研成果和技術支撐。政策實施以來，引導資金支持壯大專業性技術創新平臺205家，培育科技創新創業服務機構40家，培訓從事技術創新服務人員1285人次，培養高新技術企業294家，新增在孵企業2815家。2019年安徽省區域科技創新能力躍升到全國第10位。

加快科技成果轉化和應用推廣。引導資金結合各地市實際，針對區域重點產業發展和科技扶貧等需要，重點支持實施公益屬性明顯、引導帶動作用突出、惠及人民群眾廣泛的科技扶貧、科技惠民、農業科技園區以及引才引智等示范項目，加速科技成果培育轉化和應用推廣。2020年引導資金支持轉化科技成果737項，實現技術合同成交額58.6億元，促進科技融投資218.2億元，帶動脫貧人數6767人。

提升區域創新體系建設水平。引導資金重點支持新認定或評價優秀的省級以上高新區、國家農業科技園區等建設科技創新平臺、創新創業服務機構、創新型智慧園區等，加速創新資源匯聚，提升科技創新能力和核心競爭力。近年來，引導資金支持12家省級、國家級高新區，31家省級、國家級農業園區，帶動支持園區內地方小微企業、創新團隊108個，新增產值92.4億元，新增利稅5.8億元；提供技術咨詢、技術服務9239人/次，培訓和指導農業科技服務9391人/次。

安徽省引導資金切合國家創新驅動發展戰略和科技改革發展政策的要求，注重與省內科技創新若干政策銜接，充分發揮中央財政轉移支付資金的引導作用，引導地方財政和企業等社會投入，實現多方資源整合、多類投入集成。2020年，帶動社會投入與引導資金比例達到了32.59%，引導資金被服務對象滿意度達到98.55%，在安徽省基礎科研條件的建設、傳統產業與新興產業的發展、社會與民生的改善方面實現了較好的成效。

引導資金政策在長三角區域各省市實施效果比較

（一） 引導資金管理在長三角區域頒布政策比較

自引導資金建立以來，為規范和加強中央財政對地方轉移支付的管理，科技部、財政部先后出臺了《關于印發〈中央引導地方科技發展專項資金管理辦法〉的通知》（財教〔2016〕81號）、《關于印發〈中央引導地方科技發展專項資金管理辦法〉的通知》（財教〔2019〕129號）。2016至2020年長三角地區三省一市引導資金相關政策中（見表1），上海市在2021年2月發布“關于《上海市中央引導地方科技發展資金管理辦法》（草案）公開征求意見的公告”，以往僅對引導資金擬資助項目清單進行公示；江蘇省僅對引導資金的組織申報進行通知，均未配套出臺引導資金管理辦法或實施細則；浙江省制定《浙江省中央引導地方科技發展計劃管理細則》（浙科發計〔2018〕198號），后將中央引導地方科技發展資金并入浙江省科技發展專項資金管理，制定《浙江省科技發展專項資金管理辦法》（浙財教〔2019〕7號）；安徽省制定《安徽省中央引導地方科技發展專項資金管理實施細則》（財教〔2017〕1012號），在2020年制定頒布《安徽省中央引導地方科技發展資金管理實施細則》（皖財教〔2020〕678號）。

表1 2016-2020年長三角三省一市引導資金政策出臺匯總表

浙江、江蘇、安徽和上海在專項資金計劃實施與管理細則上遵循原則保持一致。在引導資金支持范圍方面，浙江省2020年支持方向為科研基礎條件和能力建設、專業性技術創新平臺、科技創新創業服務機構、科技創新項目示范，同2019年保持一致；支持方式上，均采取公開競爭立項、后補助、創投引導等多種投入方式；績效考核與管理方面，安徽省與浙江省均按照全面實施預算績效管理的要求，建立健全全過程預算績效管理機制，按照規定科學合理設定績效目標，開展績效評價，切實提高財政資金使用效益。通過比較三省一市政策內容，安徽省對引導資金給予重視，從計劃實施、項目申請、項目評審、績效評價、實施方案、資金管理及監督均有完整的實施細則。

（二）引導資金政策在三省一市實施效果比較分析

上海市引導資金在2016-2020年共支持項目50項，項目平均資助額度為259萬元，主要支持領域為冶鋼行業重點實驗室、高精尖半導體、電子行業，聚焦上海市優勢產業，發揮長三角地區龍頭作用，推動前沿行業不斷領跑發展。浙江省引導資金在2016-2019年共支持項目76項，項目平均資助額度為276萬元，主要支持領域為科技成果轉移轉化平臺、地方科技創新創業服務機構，推動浙江從塊狀經濟向現代產業集群轉型，結合浙江省民營經濟活躍、科技創新活動參與度高的特點，為企業創新轉型營造了良好的環境。江蘇省是長三角地區乃至全國唯一三次獲科技部評價引導資金績效評價優秀的省份，累計獲得中央引導資金4.62億元，主要支持了多個重大科研平臺建設，在改善科技基礎條件、優化創新創業環境等方面取得了突出成效。安徽省對管理辦法中涉及到的所有推薦領域方向進行了全面資助，上海市、浙江省、江蘇省對推薦領域方向中部分領域進行集中資助（見圖3）。

圖3 2016-2020年長三角區域引導資金分配柱形圖

由于長三角三省一市經濟發展、科教資源、科技發展目標定位各不相同，這也導致了三省一市對引導資金的功能定位和出臺政策側重點不同。從三省一市引導資金政策配套與實施看來，整體上滬在完善、皖在建設、蘇在穩定、浙在提升。在長三角三省一市中，安徽省的科技發展創新工作相對于其它省市起點低、起步晚，在制訂引導資金政策方面偏重于科技創新基礎環境建設方面，重視本省現存及正在發展的優質科研平臺與人才引進項目，同時結合省情，更加注重政策實施帶來的經濟效益與社會效益（支持科技惠民、科技扶貧項目）。

（三）引導資金政策在安徽省長江經濟帶地市的實施效果

2020年是《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》及《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》全面進入實施期的關鍵年。專項資金政策在實施期間，在皖江沿岸統籌規劃產業園區建設中，先后推進園區升級，推動長三角區域發展，輻射帶動安徽省其它地區包括扶持革命老區和貧困地區。近年來，安徽省引導資金在皖沿江地區合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、銅陵支持力度逐年增大（見圖4），其中合肥2018年獲520萬元，2020年獲1380萬元，增長165%，項目領域涵蓋國際技術轉移中心、重點實驗室、科技成果轉化示范項目等，項目承擔單位包括中國科學技術大學先進技術研究院主持的校園安全監控預警與應急演練系統、清華大學合肥公共安全研究院主持的地埋式供水管網泄漏精準判識關鍵技術研發與應用、科大訊飛股份有限公司主持的機器學習中的知識遷移方法及應用等項目。沿江城市中蕪湖、銅陵增長率分別為70.9%和92.3%，2020年馬鞍山納入 “百城百園”行動名單，獲引導資金530萬元支持，增長趨勢明顯。

圖4 2018-2020年皖沿江地區獲專項資金支持金額變化圖

安徽省引導資金政策實施存在的問題與策略建議

（一）科技創新協同發展基礎薄弱

在長三角三省一市中，安徽省科技創新工作起步較晚，起點較低，區域創新發展不平衡。全省國家創新型城市僅有省會合肥一市，皖北地區創新能力較弱，難以全面支撐創新型省份建設。2020年度安徽省皖北四市（阜陽、淮北、亳州、宿州）獲引導資金資助項目25項，僅占全省項目數13.9%，獲引導資金資助金額1100萬元，占全省資助總金額13.4%。在科技創新環境、資源、政策方面，安徽省與長三角地區其它省市還存在一定差距。

針對協同創新體制不完善、創新區域要素流動不順暢、皖北區域人才流失明顯等問題，建議在政策制定層面上結合“十四五”規劃中安徽省科技創新重點工作安排，在科技創新中加長創新鏈條，更明確、更聚焦于關鍵技術的研究，融合各個創新要素提高協同創新發展水平，進一步有效發揮中央財政資金的引導作用，應盡早實現安徽省與長三角發達地區的高新技術產業一體化的總目標。

（二）高新技術資金配置分散，融資渠道單一

安徽省高新技術產業研發經費投入水平和鄰近省份同比投入略低。依據安徽省科技廳發布的科技統計公報顯示，2019年安徽研發投入754.03億元，占地區生產總值的2.03%，全國排名第11位。經費總量和占比均低于長三角三省一市的江蘇（2779.5億元，2.79%）、浙江（1669.8億元，2.68%）、上海（1524.55億元，4%），同比也略低于全國GDP占比（22143.6億元，2.23%）。安徽省大型規模企業偏少，2019年末安徽規模以上企業19367戶，高新技術企業6636家，高新技術產業產值占規模以上企業比重為54.4%，規模以上企業R&D經費占主營業務收入比重1.58%。一直以來，政府及企業作為高新技術產業科研經費的投資主體，其投資金額在科研經費投入中占有絕對比重，而科研機構、高等院校投入的研究經費占的比重較小。同時，高新技術產業的風險投資體系未能有效運行，很難有效支撐高新技術產業的技術創新所需的資金。

針對科研投入的融資渠道單一化、資金配置分散等問題，建議建立健全高等院校、科研機構和社會其它力量協同創新投入機制。結合科技創新發展的薄弱環節與優勢產業，遴選一批科技成果轉移轉化、區域創新體系建設優質項目集中資助，改善引導資金績效投入產出比，使引導資金充分發揮出對地方科技創新能力的推動作用。

（三）引導資金績效評價體系待臻完善

自引導資金政策實施以來，安徽省科技廳、財政廳每年會依據科技部中央引導資金管理系統中績效評價指標體系，對年度引導資金項目進行績效評價。以2020年度為例，安徽省引導資金支持項目涵蓋5大類、15小類共180項，設定年度績效一級指標3個、二級指標5個、三級指標29個，現場復查率30%。雖然績效考核和預算管理的融合已得到國家的重視和運用，但當前指標體系難以對所有類型的項目績效產出進行統一評價，績效評價結果無法有效為引導資金實施的過程進行合理管控，不易對次年引導資金實施方案的編制提供量化參考。

針對引導資金績效評價指標體系不夠全面、績效評價結果的應用不夠充分問題，建議建立相互關聯、相互補充且具有層次性和結構性的綜合評價指標體系，規范通用指標設計、提供細化指標參考范本，各項指標的內涵以及量化計分的標準和計分方法明晰確定。模型和評價指標體系能基本滿足對各級各類科研項目進行考核評價的要求，既適用于科研項目的結題驗收，也可在科研項目立項之初進行考察評估。提升評價工作的效率，提高評價結果的合理性和可比性，完善績效評價結果應用，充分發揮績效評價以評促管效能。通過建立一套與預算管理相結合、多渠道應用評價結果的有效機制，進一步提高專項資金績效意識和使用效益。

結語

2019年中共中央、國務院頒發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，確定了以上海為龍頭、浙蘇皖特色互補、協同發展新方向。2020年8月，習近平總書記在安徽考察時強調，要貫徹落實好黨中央決策部署，在加快建設美好安徽上取得新的更大進展。總書記主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會時強調，要深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用，結合長三角一體化發展面臨的新形勢新要求，推動長三角一體化發展不斷取得成效。中央引導地方科技發展資金是中央財政用于支持和引導地方政府落實國家創新驅動發展戰略和科技改革發展政策、優化區域科技創新環境、提升區域科技創新能力的專項資金，引導資金采取穩定性投入和競爭性投入相結合的方式對基礎條件好、方向明確、優勢特色突出、與經濟社會發展結合緊密的科技領域給予支持，對行業支撐引領作用強、科研項目任務完成質量高、考核評價好的科研項目進行滾動支持，加快安徽融入長三角一體化發展藍圖的步伐，早日實現安徽省“一超多強，中心輻射，周邊協同”的戰略目標。