西方區域環境治理研究進展及其對粵港澳大灣區的啟示

楊江敏，黃耿志，薛德升

[1. 中山大學地理科學與規劃學院，廣州 510275；2. 南方海洋科學與工程廣東省實驗室（珠海），廣東珠海 519000]

伴隨快速工業化和城市化的發展，粵港澳大灣區面臨嚴峻的環境問題，包括空氣污染、水污染、固體廢物污染等（中華人民共和國生態環境部，2020）。這些問題的影響范圍突破了單個城市，越發地表現為區域性，對珠江三角洲和港澳地區的跨界合作治理提出了更高的要求（Lee,2002）。目前，粵港澳大灣區已初步構建了環境治理合作框架，但環境協同治理仍受粵港澳三地不同的經濟發展階段、環境訴求和管理模式等因素的影響（王玉明，2018；許堞等，2020）。面對日益嚴峻的環境問題，中央政府高度重視并積極響應，從胡錦濤主席提出的“科學發展觀”到習近平主席的“兩山”理論，均展現了中國對生態文明建設的重視，對追求經濟發展和實現生態發展平衡的態度。在此背景下，如何認識可持續發展，應對跨界環境問題，從區域層面更有效地解決經濟發展和環境保護之間的矛盾已成為粵港澳大灣區可持續發展面臨的重要問題之一。

區域一級的環境合作有著悠久歷史，比全球一級的合作更為普遍，對地方、國家、全球尺度的治理起重要的補充作用。區域層面的環境治理引發了國際學者廣泛和持續的研究（Balsiger et al.,2012）。相比之下，國內學者主要基于經濟學、法學、行政學等學科視角開展研究，探究了中國區域環境治理的法律體系、管理體系、政策建議等（楊妍等，2009；黃愛寶，2011；曹樹青，2013；李冰強，2017），未對國際上區域環境治理研究給予應有的關注。因此，有必要系統梳理西方區域環境治理的研究進展和前沿問題，總結歸納區域環境治理關注點，涉及概念和理論等內容。

為此，本文旨在梳理西方區域環境治理的研究進展，將圍繞其概念、理論演變、模式和效應等方面揭示區域環境治理的面貌，并探討粵港澳大灣區環境治理研究的議題，以期為推動中國區域環境治理研究和認識中國可持續發展矛盾問題提供理論基礎。

1 區域環境治理的概念

1.1 區域治理

對區域的理解包含3種類型：1）根據環境屬性定義的自然區域，如非洲大湖地區或薩赫勒地區；2）主要由其社會屬性定義的區域，通常包括2個以上的國家，如歐盟；3）由環境和社會屬性的共同組合定義，比如斯堪的納維亞（Matthew,2012;De‐barbieux,2012）。這3種類型的區域可能位于行政邊界之內或跨越行政邊界。因此，區域合作可理解為2 個以上國家的合作，也可以理解為國家尺度之下的合作。

區域治理最初是為了解決西歐大都市區行政區域邊界的碎片化與功能經濟區域空間的不匹配問題而提出（Brenner,2016）。自20 世紀90 年代中期以來，區域層面的治理主要被用于描述歐盟內部復雜的、多層次的、多邊的決策和實施過程（Krah‐mann,2003）。學者將區域治理定義為：國家和非國家行動者對超越行政邊界的區域范圍內的轉型過程進行縱向和橫向協調的過程或狀態（Li et al.,2012;Willi et al.,2018）。多行動主體對區域經濟、政治、社會等不同領域的治理形成了區域治理框架，其中，區域環境治理是在區域尺度對環境領域的治理。本質上，區域治理是將國家主導的自上而下的區域主義與由社會和市場驅動的自下而上的區域化相結合的過程，涉及政府之間的合作及與私營部門、公眾等非政府行動者的合作（Hamilton,2010;Borzel et al.,2016）。

1.2 區域環境治理

自20 世紀90 年代以來，隨著區域成為治理的重要空間，人們逐漸意識到在區域尺度上進行環境協調、推進可持續發展的重要性和緊迫性。許多環境問題具有跨界和國際影響，為減少跨行政區域之間的沖突，需要強有力的區域機構來管理沖突，改善區域環境質量（Lee et al.,2018）。同時伴隨著環境規范的擴散和環境保護認識的提升，從區域角度解決跨界環境問題的需求日益受到關注（Schreurs,2013）。區域一級環境治理的建立是環境治理重新調整規模的特殊形式（Cohen, 2012; Lee et al.,2018），是對區域內日益增長的生態相互依賴的回應（Komori,2010）。區域環境治理可以定義為包括公共和私人行為者在內的正式和非正式協調機制建立和運行的過程，這些機制通過指導和管制人類活動，以實現在區域一級管理自然資源和減輕環境損害的集體目標（Haas,2016;S?derstr?m,2017）。

區域尺度的環境治理對地方、國家、全球等尺度的環境治理進行有效地補充。基于區域發展的實際條件提出的區域性環境治理舉措具有獨特性，相比全球和國家層面的環境治理更加靈活，能夠找到適當的解決辦法，以滿足整體的利益。同時避免國家、全球治理框架中的障礙（Patt, 2010; Benson,2010;Cihelkova,2012）。在區域一級制定具體的環境目標有助于促進各區域主體承擔責任的意愿（Marsden et al.,2010;Wolkinger et al.,2012）。并且，不同類型區域的環境治理呈現差異性的作用。對于跨國區域而言，區域內部不同國家之間形成的統一環境治理目標有利于協調成員國家間的環境行動、改善區域環境狀況，同時，區域的環境可持續發展也為建立全球環境治理體系奠定了基礎（Cihelko‐va,2012;Conca,2012）。而國家尺度之下的區域環境治理舉措能促進區域內部和區域之間的協調發展，彌補國家政府在區域尺度應對的不足，改變區域內部的松散狀況（Benson,2010）。

有研究指出，建立有效區域環境治理機制也面臨一些挑戰。例如，澳大利亞自然資源管理的實證研究指出了澳大利亞在區域化試驗中面臨著有關環境治理協調的問題，主要是由于權力下放不足、缺乏向下問責、將一些利益相關者排除在決策之外以及縱向和橫向整合不足產生的（Lockwood et al.,2009）。Komori（2010）對東北亞地區建立的許多區域和次區域環境框架和項目進行評價，認為當前區域環境治理仍處于萌芽階段，現存的困難和挑戰包括國家間的不信任、相互競爭和非國家行為體的有限作用，以及環境行動之間缺乏協調機制等。

2 區域環境治理的研究進展

治理既可以是一個獨立變量，也可以是一個因變量。圖1歸納了西方區域環境治理的主要研究主題。目前西方區域環境治理研究主要集中在3個方面：1）區域環境治理理論，引用了傳統區域主義、公共選擇理論、新區域主義來解釋環境治理領域的演化；2）區域環境治理的模式，涉及實施區域環境治理的驅動因素，以及國家和非國家行動者之間的相互協調方式、管理模式；3）區域環境治理的產出或后果，包括資源環境本身，以及經濟、政治等方面的效應。在方法論上，既包括面向過程的定性研究，也包括定量的結構研究。

圖1 西方區域環境治理的研究主題Fig.1 Themes in western regional environmental governance

2.1 區域環境治理理論

美國大都市區的發展經歷了3個截然不同但相互重疊的階段，相應地，區域治理也出現三次理論思潮：第一次是單中心區域的管治，第二次是多中心區域的管治，第三次是網絡化區域的管治（表1）。這三次思潮雖有所不同，但均由通訊和交通技術的進步所推動，在時間和空間上有所重疊（Wal‐lis, 1994a, 1994b, 1994c）。區域治理理論對區域層面的環境治理起重要的指導作用。

表1 區域治理3種理論的比較Table 1 Comparison of three theories of regional governance

2.1.1 傳統區域主義 美國地域碎片化和政府職能碎片化阻礙了城市的向外擴張，造成資源浪費、政府管理效率低下。19 世紀末，傳統區域主義興起，主張減少政府的層級和數量，建立集權式的大都市區政府，采用自上而下的科層制模式，由單一政府統籌區域發展，以解決美國大都市區發展面臨的問題（Wallis,1994a）。同時，傳統區域主義也影響了區域層面的環境治理實踐，以政府為中心的科層制的管理模式應用于自然資源的管理和環境問題的處理（Powell,1990）。

后期，受到新自由主義思潮的影響，大都市區政府的主張受到多方的批評。在實踐過程中，通過中心城市兼并郊區、市縣合并，建立集權式的單中心政府的做法受阻，大都市政府無力解決轄區內的問題，反而加劇了種族隔離和經濟發展不均衡。因而，傳統區域主義改革方案的成功案例不多。

2.1.2 公共選擇理論 由于傳統區域主義未能完全解決政府碎片化的問題，20 世紀50 年代以來，公共選擇理論學派提出了多中心治理模式，將權力分散在政府、企業、公眾、公共組織等多主體之間，建立多元政府結構，由市場提供部分公共產品和服務的生產，滿足公民多樣化的需求（Eriksson,2016）。同樣，受到公共選擇學派的影響，以及公共參與理論的普及，更多的非政府行動者直接或間接地參與到區域層面的環境治理，出現以政府為中心的環境管理向更多主體參與的環境治理的轉向（Liverman,2004;Armitage et al.,2012）。

由于公共選擇理論加劇了大都市區政府碎片化，同時在高度市場化的經濟環境中也未能解決平等和公正問題。20 世紀90 年代前后，公共選擇理論受到批評。

2.1.3 新區域主義 傳統區域主義和公共選擇理論提出了兩種不同的治理模式，分別是以科層制為基礎的單中心治理以及由市場機制形成的競爭服務的多中心治理，但二者均未能有效解決區域發展問題。20 世紀90 年代，全球競爭日益激烈，以區域為主體在全球市場競爭成為城市發展的新趨勢。為應對全球化的影響，更好地整合區域資源，以及避免大政府管理的弊端，新區域主義作為新形式的合作治理模式在此背景下孕育而生。

本質上，新的區域主義代表區域主義從國家中心的方法向建立新型區域的轉變，政府的常規政策不足以應對可持續發展的許多挑戰，更多的非政府行動者參與到經濟增長、區域競爭力、環境問題和網絡建設等問題的管理中（Wheeler,2002）。因此，與傳統區域主義由國家主導的區域發展不同的是，新區域主義強調開放和多維系統，主張多個（國家和非國家） 行動者參與到區域項目中（Hettne,2003）。

Wallis（1994b）總結了新區域主義的特點，認為新區域主義強調跨部門協作的過程，是跨部門的不同行動者相互協作、深度合作形成的網絡化治理結構，這也是與公共選擇理論下區域治理的不同之處。新區域主義的方法適用于解決復雜的、多尺度的問題，被應用于諸多區域層面環境治理的實踐之中（Stead,2014）。

2.2 區域環境治理模式

2.2.1 區域環境治理的驅動因素 區域環境狀況是影響人類生存和區域發展的關鍵因素之一，越來越多的研究致力于理解區域環境治理行為的驅動因素。已有研究從經濟、政治、文化等維度分析了區域環境治理決策和實施的影響因素，具體包括以下6類因素。

1）經濟增長。相關研究分析了地方政府如何參與到區域氣候應對政策、環境治理中以及經濟利益的驅動作用，揭示了經濟增長目標是區域環境治理合作的關鍵因素（Rice,2014;Miao et al.,2017）。如Rice（2014）的研究發現，地方政府在很大程度上是出于經濟利益而參與西北太平洋地區氣候政策。一些案例研究也指出經濟全球化是促進區域環境治理合作的重要因素，區域不同主體旨在通過環境合作以提升區域在全球市場競爭力，獲得更多的國際貿易份額和外商投資（Yang et al.,2020）。同時經濟發展水平的差異會對區域合作產生障礙，影響環境治理效率（Komori,2010）。

2）國家干預。區域層級的環境問題涉及不同行政區域，在缺乏有效協調機制的背景下，更高層級政府的干預和強有力的組織是聯合不同組織參與區域環境治理的必要條件（Da Silveira et al.,2013;Mu et al., 2018; Mancheva, 2018）。如Mancheva（2018）指出，缺乏發起領導是影響森林水域合作的重要因素之一，建議必須由國家組織牽頭，通過自上而下立法、加大信息宣傳等方式激勵利益相關者進行協作。有效的措施執行環境、國家政府對地方政府的較少政策干預也是促進區域合作的關鍵因素。Rice（2014）發現在聯邦政府不干預的前提下，地方政府能夠更自主地、有效地采取行動是其參與西北太平洋地區溫室氣體減排計劃關鍵因素之一。

3）政治變革。一些研究指出區域環境治理是對國家內部和國際政治變革的響應。如Andonova（2014）通過230個樣本定量研究以及巴西和俄羅斯的案例分析，發現跨國環境伙伴關系是全球化背景下國家政府應對國家內部、國際環境需求，融入全球合作的表現。

4）政治－經濟聯動。一些研究指出經濟因素和政治因素共同促進區域環境治理。如Da Silveira等（2013）通過研究珠江和萊茵河的治理，認為經濟增長目標和強大的政治控制機制促進了珠江水質管理的合作，地方、國家、流域和歐洲范圍內各種經濟和政治激勵措施成功地促進歐盟背景下萊茵河的多中心治理運作聯系。

5）歷史和社會背景。一些研究認為區域層面的環境治理還受到了社會關系、合作歷史等因素的影響。如Davis 等（2013）以加拿大不列顛哥倫比亞省北部Chilcotin林區為例，發現在多層級的環境治理中，參與者有意識和無意識地受到了社會關系的限制。Chu等（2019）也指出得益于粵港兩地早期經濟、社會文化的聯系，兩地政府的跨境合作逐漸由經濟領域擴展至環境領域，在20 世紀90 年代開啟了空氣治理合作。

6）觀念因素。科學認識、環境意識等的影響也愈發凸顯。對區域內環境問題有著共同的科學認識有助于區域合作（Rice,2014;Mancheva,2018），而缺乏共識，以及國家之間的不信任會阻礙環境治理合作（Komori, 2010）。Wong（2010）指出環境意識、知識的薄弱限制了非政府行動者的環境參與，成為影響區域環境治理實施的重要阻力。

總體上，這些因素對區域環境治理中的不同參與者的影響存在差異，國家或地方的政府主體參與環境合作、實施環境治理受經濟和政治因素的影響更大，而社會文化因素對社會參與者的影響更為顯著。

2.2.2 區域環境治理的協調方式 伴隨區域變化，國家權威發生尺度調整（Benson,2010;Reed et al.,2010）。在此過程中，越來越多的市場、公民社會等利益相關者與政府機構協調或直接參與區域層面環境問題的管理，成為環境治理轉變的主要特征之一（Liverman, 2004;Armitage et al., 2012）。因此，不同行動者之間的相互協調尤為重要，主要通過三種方式進行：

1）國家政府自上而下的協調

在應對區域環境挑戰時，國家政府是跨界環境政策制定和實施的關鍵紐帶。區域機構和地方政府的行動能力在很大程度上受到國家政府的環境標準、治理策略形式和方向等方面的影響（Rien et al.,2013;De Laurentis,2020）。同時，國家政府對地方政府的支持可以促進環境治理政策的執行（But‐terfield et al.,2017;Liu et al.,2019）。

有關跨國環境安排方面，也需要民族國家之間的合作，國家間通過協商達成集體性決策，在國家內部自上而下地執行。波羅的海的地區戰略是在歐盟的基礎上與另外兩個非歐盟國家共同完成的，旨在促進該地區各國的深入合作，應對波羅的海的生態環境退化問題，國家內部的環境政策執行仍由國家政府主導（Stead,2014）。而東盟內部關于環境挑戰的區域合作是由精英驅動的自上而下的模式，基于東盟合作框架由國家政府主導推進的環境策略（Elliott,2012）。

2）地方行動者自下而上的協調

區域環境治理中的地方行動者包括地方政府、企業、社會行動者等核心相關利益者。在國家政府的責任和權力轉移過程中，地方政府被賦予更多的自主權和一定的決策權，地方的非政府主體也被納入到環境治理中。地方行動者依靠自我協調的方式，提高局部控制能力，促進跨尺度的縱向協調和跨社會領域的橫向協調，自下而上地影響國家的環境治理。

地方政府比國家政府對地方情況和條件更熟悉，能夠制定最符合其特定經濟、社會、文化和地理條件的政策和方案，對國家政策和措施進行補充（Melica et al.,2018）。地方社區往往比國家政府更靈活，可以充當先驅者和議程制定者，影響其他城市和國家一級政策的發展（Schreurs,2010）。同時，地方的非政府行動者在區域環境治理中的作用也日益凸顯。如Higgins 等（2008）基于澳大利亞維多利亞州的案例發現，農民參與者在農業環境治理中發揮著越來越重要的作用，農民采用的更嚴格標準和農村實踐解決了區域層面的環境問題，并且提高了該地區在國家和國際市場上的環境話語權，幫助政府彌補環境供應方面的缺口。而英國的伙伴關系是由地方一級政府自建，地方的企業、研究組織和公共機構是治理核心，實施幾年后受到國家部門的重視，作為國家政策的重要治理機制，獲得了資金支持（Bauer et al.,2014a）。

3）自上而下和自下而上的互動

區域環境治理中不同參與者之間的協調不僅僅是以國家或地方為中心的單向協調，在一些案例中還表現為國家和地方的自上而下和自下而上的互動，通過建立正式和非正式協調機制補充單向協調機制的不足。如Miao 等（2017）發現長三角地區的氣候行動是中央政策推動和地方利益的折射，反映區域環境治理是自上而下和自下而上的互動過程，在等級制管理背景下，地方政府執行中央政府氣候計劃和行動的同時，也具有一定的政策自主權，可選擇性地將本地經驗整合到國家決策中。波羅的海的案例研究表明，環境運動的跨國化過程是自上而下和自下而上互動的演變過程，表現為歐盟等宏觀區域機構自上而下的協調，以及地方參與者自下而上的推動，由此促進波羅的海非政府組織間跨境合作的發展（Bostrom et al.,2015）。

2.2.3 區域環境治理的管理模式 區域治理理論的演進及其應用推動了區域環境治理管理模式的變化，呈現由等級治理（Hierarchical governance）向私人治理（Private governance）轉變，再向網絡治理（Network governance）轉變的特征。在實踐中，三種類型的混合組成促使區域環境治理安排更為豐富。

1）等級治理

等級治理是以政府為中心的管理模式，通過建立嚴格的等級層次結構，以命令和控制的方式來落實國家環境安排，具體措施如國家進行環境立法、制定環境標準、征收污染排放稅等（Powell,1990）。中國的環境治理主要采用自上而下的協調方式，不同尺度的政府長期以來在制定和實施環境政策方面發揮主導作用（Pow et al.,2015）。

針對跨界區域治理，最常用的等級策略是通過自上而下的立法和授權過程，建立一個區域機構，旨在加強國家政府的控制力（Chien et al., 2018）。例如，中國的黃河水利委員會和長江水利委員會是水利部派出的流域管理機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責；美國聯邦政府成立的田納西河谷管理局，旨在管理田納西河流域的防洪、土壤保持和造林工作。一些研究也分析了區域機構的領導和協調作用，認為區域機構比國家政府更具靈活性，通過部署區域治理策略、與地方政府相互協調，能促進政策措施的有效執行，補充國家政府在區域層級的作用，增強國家權威（Lee et al.,2018）。

2）私人治理

在新自由主義背景下，環境治理由起初以基于法律和經濟手段的公共法規為主導，正朝著私人行動者和市場作用不斷擴大的方向發展（Vatn,2018）。學者認為這種趨勢將提高環境治理決策和執行的效率，也將減輕政府財政負擔（Barnes-Dabban et al.,2018）。因此，各種非國家參與者（例如，公眾、非政府組織和企業）在區域環境治理領域的作用引起學術界的關注。

非政府行動者通過私人治理、公私伙伴關系、混合治理等方式在區域環境可持續性方面進行合作，豐富傳統的治理模式。在權威機構薄弱（或沒有）的情況下，具有豐富專業知識和足夠能力的個人發起并建立促進區域環境可持續性合作的平臺，為利益相關者提供有用信息和實踐。例如，在東亞建立的三個非政府組織“亞太清潔空氣伙伴關系”科學小組、公共環境研究中心和“東亞能源轉型與民主”研究小組，為東亞地區的跨界空氣污染、綠色產業升級以及能源問題提供了基于科學的解決方案、專業知識以及實踐經驗，并且與本地和國外的非政府組織建立了廣泛的合作伙伴關系（Otsuka et al.,2020）。

公眾認識的提高促進了一系列政策的建立以支持和保障非政府行動者參與環境政策決策和執行中，非政府、非盈利組織的建立提供了一個獨立的平臺和網絡，促進區域交流經驗、意見和想法等，讓更多的非政府行動者參與其中（Kapaciauskaite,2011）。東非的區域環境治理表明，區域治理不一定要以市場為導向或以國家為中心，公民社會組織可以在服務提供和政策建議方面發揮一定的作用（Gods?ter,2013）。

3）網絡化治理

S?rensen 等（2005）的研究將網絡治理定義為“相互依賴但相對自治的參與者”之間的一種協調模式。區域環境治理的網絡化模式體現為國家權力在三個方向上的重新調整。國家權力向上轉移是將責任向超國家或國際機構重新分配，例如，建立了許多環境方面的國際機構和政府間組織；橫向的轉移表現為國家權力分散給其他非政府行動者，這不僅發生在國家內部，也發生在國際層面；國家政府通過政治改革，將權力下放給其他級別的政府。由此，國家權力在這三個方向的重新調整建立起一個網絡化的治理模式，促進了與環境保護有關的更廣泛行動者的參與，推動了新的網絡的建立以及網絡之間的更大互動（Bauer et al.,2014a）。這也表明，網絡治理最主要的特征是不同級別政府和多樣化的非政府行動者在其中發揮重要作用。近幾十年來，波羅的海地區國家政府的權威和合法性呈現向其他政府層面和行為者擴散的趨勢，推動了區域環境治理在空間尺度上的“向上”和“側向”變化，促進了新的行動者聯盟、政策重點和協作計劃的發展（Stead,2014）。加拿大和英國的區域適應伙伴關系的建立也主要依賴不同社會領域和各級政府之間的網絡治理，Bauer等（2014a）研究發現這一治理方法并不是模糊或破壞政府作用，而是通過多層次的互動來補充甚至穩定政府的權威。

網絡治理既考慮了決策的科學性和有效性，還增強了民主參與。Schulz等（2018）對瑞士森林政策網絡結構的研究發現，雖然其政策制定依賴于一小群經驗豐富的專家，但治理網絡中也納入了更多的環境非政府組織，以提高對政策改革的接受度。

2.3 區域環境治理效應

2.3.1 資源整合、環境保護 政府或組織在環境領域建立區域層面的協調與合作，旨在減輕或適應特定的環境問題，克服負面的外部性挑戰，實現互惠互利。因此，環境治理的有效性是區域環境治理研究的重要主題之一。許多研究探究了區域尺度的環境治理是否能夠整合區域資源，有效地改善環境（Bauer et al.,2014b;Li et al.,2020）。

Gruby（2017）將區域環境治理定義為建立新的區域和調動不同資源以支持當地環境保護議程的政治工具。Li等（2020）論證了區域作用者如何動員區域內各種資源和要素，整合區域環境治理力量，增強環境保護實力，以克服全球或國家層級治理的不足以及地方作用者的能力不足等困難。但也有研究指出，環境治理體系的橫向和縱向之間缺乏相互協調、地方政府的環境責任不明確等問題會影響區域間環境合作，降低環境治理的有效性（Richerzhagen et al.,2008;Li et al.,2020）。

部分研究認為區域治理作為全球治理的重要補充部分，有效的區域環境治理將促進全球環境問題的緩解（Galarraga et al.,2011;Kacowicz,2018）。例如，Bauer等（2014b）基于加拿大和英國合作計劃的對比分析發現，政府、企業和民間社會行為者組成的涉及多個部門、多個領域的區域合作伙伴關系有助于促進氣候適應政策的創新，指導全球環境活動。

2.3.2 產業布局、經濟發展 環境治理對產業布局、社會經濟發展的影響也是重要的議題。國際學者對于這一問題的研究始于20 世紀80 年代，就環境規制的差異如何影響產業空間分布，以及環境管制力度的增強是否會阻礙經濟發展開展了大量的理論探究和實證分析。針對區域尺度環境治理的影響，學者也開展了一系列研究（Schreurs, 2013;Tritsch et al., 2016; Shen et al., 2017; Wu et al.,2019），實質上是從區域環境治理的視角，分析區域經濟發展變化過程和機制，探究可持續發展路徑。

一部分研究論證了著名的“污染避難所”假說，該假說認為環境規制的強弱是產業區位變動的重要原因，環境規制驅動高污染企業轉移到環境規制寬松的區域，弱環境規制的發展中國家成為發達國家污染產業的“避難所”（Walter et al., 1979）。如Shen 等（2017）對廣東省內污染型產業的研究，認為珠三角地區的環境標準低于發達國家以及區域內部的環境規制存在差異，使得珠三角地區成為發達國家污染產業的避難所，隨著珠三角地區環境規制加強，污染產業又向非珠三角地區和內陸其他省份轉移；Wu 等（2019）對長三角地區的案例分析也得出了類似的結論，污染排放控制和地方政府的監督重塑了該地區污染密集型產業分布，表現為核心地區污染密集型產業的擴張有所抑制，外圍地區污染產業迅速增加。

部分學者支持“波特假說”，認為合理的環境規制能夠促進企業技術創新，抵消環境規制提升產生的成本，提高生產率和國家競爭力（Porter et al.,1995）。例如，Wu等（2019）基于長三角地區的案例研究發現，技術密集型污染產業的企業會通過創新、產業升級以符合新的環境法規，增強本地優勢；Tritsch等（2016）也發現，環境治理促進亞馬遜地區庫茲涅茨曲線的出現，有效地控制了亞馬遜森林砍伐，同時也擴大了大規模商品農業以支持社會經濟發展。總的來說，加強區域環境治理，統一區域內部環境標準，有助于改善貿易關系以及限制污染產業向環境標準較低的地區轉移（Schreurs,2013）。

2.3.3 區域合作、全球影響力 環境治理合作作為區域合作的一種形式，不僅促進了區域層面環境治理的實施，還加深了區域各機構在經濟、政治等方面的組織和安排，促進區域發展（Balsiger et al.,2012）。Cihelkova 等（2012）基于北美自由貿易協定（NAFTA）的分析指出，含有環境保護方面合作條款的區域協定效果更好，這種區域一體化不僅解決了環境問題，還解決了其他可能影響人類生活和工作環境的問題。

區域環境治理也是全球環境治理的重要補充，實施有效的區域環境治理有助于在區域尺度更好地應對環境問題，提升區域在全球的影響力。例如，Gruby（2017）研究認為密克羅尼西亞的環境治理不僅促進了與其他國家的橫向合作，還加深了全球－本地的縱向聯系，獲得了全球性的認可，提升了全球影響力；Hochstetler 等（2019）通過分析南南環境合作對全球環境治理的影響，指出巴西在全球環境治理中具有較高的影響力，部分合作有效減緩了環境退化，為全球環境做出了積極貢獻，但部分項目促進了化石燃料的生產和使用，產生了不利的環境影響。

3 對粵港澳大灣區環境治理的研究啟示

3.1 粵港澳大灣區環境治理的獨特性

經歷了自改革開放以來40多年的快速發展，包括珠江三角洲9 個城市和香港、澳門2 個特別行政區的粵港澳地區已從國家農業區，發展為傳統世界工廠，再向以知識經濟為主的世界級大灣區發展轉變（許學強等，2009；Bie et al.,2016；許志樺等，2019），其社會、經濟的快速發展對區域內生態環境及治理提出了更高的要求。粵港澳大灣區是在一個國家內兩種不同的政治制度中建立的，處于國家尺度之下、跨越行政邊界的區域，這一獨特性使得粵港澳大灣區的環境治理無法直接借鑒歐盟——跨國家行政區域的治理框架。并且，珠江三角洲與港、澳特區之間在經濟模式、法律體系等領域存在顯著差異，區域內的環境治理面臨巨大的挑戰。當前，生態文明已被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，是這一時期實施環境保護的重要理論依據。在此背景下，區域環境治理合作成為粵港澳大灣區協調發展的必然趨勢。

3.2 粵港澳大灣區環境治理研究的重點

自20 世紀90 年代以來，推進可持續發展成為區域治理中的新問題，西方區域環境治理研究取得了較大的進展，對開展中國區域環境治理研究具有重要的啟示。環境變化應對與城市化和都市、區域的特定背景有關，了解在特定的城市、區域背景下，環境治理是如何形成的以及產生什么效果，已成為當前區域環境治理研究的重要趨勢（Bulkeley et al.,2013）。環境治理不是一成不變的，而是根據不同城市、區域環境下的實施條件發生相應變化，因此，有必要將更多的城市區域納入研究范圍，以豐富區域環境治理理論（Castán,2020）。

綜上，粵港澳大灣區環境治理研究應重點關注以下4個方面。

1）研究粵港澳大灣區環境治理的組織框架。現階段，中國的環境治理以政府為中心，采用自上而下的協調方式，企業、公眾、社會組織等非政府主體的環境治理實踐主要依賴政府。在粵港澳大灣區特殊背景下，需要構建一個怎樣的區域機構來組織區域環境政策的制定和實施，采用何種的協調方式和管理模式，減少三地跨界合作障礙，以及協調參與環境治理中的不同利益相關者，是粵港澳大灣區環境治理研究的重要議題之一，有待后續進一步研究。本研究認為以中央政府為主導，粵港澳三地政府共同參與的區域機構可以作為粵港澳大灣區環境治理的核心。同時，不同層級政府應在環境政策決策和實施的過程中，為專家、學者、公眾、環境組織等多主體的參與提供支持，以發揮非政府行動者的智力支持和社會監督作用。

2）研究粵港澳大灣區政府實施環境治理的地域因素。在西方發達國家，社會文化因素對其區域環境治理的影響更為顯著，尤其是非政府組織（NGOs）的推動作用。在城市化和全球化的背景下，未來可探究由政府主導的粵港澳大灣區政府間合作治理環境、共同實施環境策略的動機，以揭示政府的能動性如何嵌入中國特定的制度、經濟和社會文化環境之中。經濟因素如經濟轉型、產業升級、經濟全球化等；政治因素如環境政策、產業政策、考核機制、政府態度等；社會文化因素如環境認知、公民素質、媒體力量等有待深入分析。

3）研究粵港澳大灣區環境治理的可持續發展效益。在40多年的快速發展過程中，粵港澳大灣區的環境治理是否有效地整合了區域資源，進一步改善區域環境；對經濟發展、產業布局產生怎樣的影響；是否顯著地推動了粵港澳三地間的合作，提升了粵港澳大灣區在全球的影響力？這些都是粵港澳大灣區環境治理的重要問題。對其探究將有助于從環境治理的視角理解粵港澳大灣區乃至中國正在發生的發展轉型和空間重構，尋找區域可持續發展路徑。

4）探索有助于粵港澳大灣區環境治理促進區域發展的制度安排。在工業文明向生態文明轉型的背景下，如何構建粵港澳大灣區方案，破解三地體制障礙，完善生態文明建設制度體系，也是粵港澳大灣區環境治理研究的重要議題之一。本研究認為中央政府應致力于協調廣東省、港澳特區政府之間的相互作用，提升粵港澳大灣區內部的環境保護制度化程度，建立統一的區域環境管理條約、環境標準等。未來可通過研究粵港澳大灣區應對環境變化的作用機制，探索符合當前體制的、更加有效的區域發展政策，從環境治理的視角尋求有助于促進區域可持續發展的制度安排，實現經濟發展和環境保護的平衡發展，為解決經濟－環境矛盾、推動可持續發展提供地理學視角的政策依據。

4 結論

本文通過對西方區域環境治理研究的梳理，總結了該研究的核心進展，得到的主要結論為：

1） 區域環境治理致力于研究區域尺度環境治理理論進展、治理模式與影響效應，并探究有助于解決區域環境問題、促進區域發展的組織框架和作用機制。

2） 伴隨著區域治理理論的三次演進，區域層面的環境治理也發生了巨大的變化，政府和非政府主體共同參與到應對區域尺度的環境問題之中，已成為環境治理轉變的重要特征之一。

3） 政府和非政府主體的環境參與受到了經濟、政治、社會等多重因素的影響，各主體之間采用了由國家政府或者地方行動者主導的方式進行相互協調，以更好地發揮環境治理的有效性。同時，區域治理理論的演進及其應用推動了區域環境治理管理模式的轉變。

4） 特定地域條件下政府和非政府作用者的環境問題應對也對區域資源環境本身，以及經濟、政治等多方面產生了重要影響。

區域環境治理的蓬勃發展與21世紀初以來為應對環境變化，跨行政區域的環境合作日益普遍有關。這也為地理學者認識區域發展提供了一個研究視角。對西方區域環境治理研究進展的梳理將有助于開展中國特色的“一國兩制”政策背景下的粵港澳大灣區環境治理研究。未來有必要對粵港澳大灣區環境治理的組織框架、政府實施環境治理的地域因素、環境治理的可持續發展效益，以及促進區域發展的制度安排開展深入研究。這不僅能對目前國內區域環境治理研究不足進行補充，從而拓展地理學研究范疇，而且對認識中國深入發展以來面臨的經濟發展－環境保護矛盾和探索可持續發展政策具有重要的現實意義。