北京市歷史文化街區(qū)更新社會穩(wěn)定風(fēng)險分析探索

文/縱兆康 劉金明 耿偉

一、更新背景

北京市是舉世聞名的歷史文化名城。城市內(nèi)擁有眾多歷史文化街區(qū)，在歷史長河中經(jīng)歷滄桑風(fēng)雨，展現(xiàn)出不同歷史時期的特定社會生活特征，它們不僅體現(xiàn)了北京市的古城脈絡(luò)，更展示出北京市璀璨悠久的歷史文化。城市更新對北京城市功能與空間的優(yōu)化提升起到了積極作用，在達(dá)到保護(hù)歷史街區(qū)整體肌理、留住“老北京味道”和“老北京鄉(xiāng)愁”目標(biāo)的同時，更能實現(xiàn)歷史文化街區(qū)的再生，這同時也是北京市適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

2021年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出，實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃綱要明確的重大工程項目。

《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》提出有序疏解、減量推動首都高質(zhì)量發(fā)展的要求，城市更新成為首都現(xiàn)階段應(yīng)對復(fù)雜問題、提升發(fā)展質(zhì)量的重要規(guī)劃手段。2021年8月的《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》提出，以街區(qū)為單元統(tǒng)籌城市更新，統(tǒng)籌推進(jìn)街區(qū)內(nèi)平房（院落）、老舊小區(qū)、老舊樓宇、老舊廠房等的更新改造，促進(jìn)生活空間改善提升、生產(chǎn)空間提質(zhì)增效。加強(qiáng)街區(qū)城市修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)，推動街區(qū)整體更新。

近年來，北京市陸續(xù)啟動了菜市口西片老城保護(hù)和城市更新、雍和宮大街周邊直管公房院落申請式退租試點、故宮周邊院落申請式退租及恢復(fù)性修建和通州區(qū)南大街騰退保護(hù)更新項目國有土地上住宅平房申請式騰退等十余個歷史文化街區(qū)更新項目。北京市歷史文化街區(qū)更新（以下簡稱街區(qū)更新）屬于關(guān)系城市發(fā)展和改善民生的重大事項，與群眾切身利益密切相關(guān)、涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題，開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作十分必要。

二、更新模式

目前，北京市主要采取“政府主導(dǎo)、市場介入、居民參與”的多元化更新模式，對申請式退租采取貨幣補(bǔ)償方式，符合相關(guān)條件的居民可申請共有產(chǎn)權(quán)住房或公租房。所謂“政府主導(dǎo)、市場介入、居民參與”，即政府促成城市規(guī)劃、城建城管、綠化消防等各部門協(xié)同工作，使各項措施落地，鼓勵和引導(dǎo)市場主體參與城市更新，使其成為未來實踐的主要力量，同時充分調(diào)動公眾和社會組織，尤其是更新區(qū)域的居民參與城市更新的積極性和主動性，建立平等協(xié)商機(jī)制，共同推進(jìn)城市更新，提升城市更新的質(zhì)量和活力。

該更新模式是新時代下對北京市歷史文化街區(qū)有機(jī)更新的一種積極探索，對騰退的院落和房屋進(jìn)行修繕，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，鼓勵騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地和公共活動場地等，完善城市功能，改善人居環(huán)境。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險分析

風(fēng)險分析要做到客觀科學(xué)、系統(tǒng)全面，應(yīng)從街區(qū)更新的合法性、合理性、可行性和可控性等方面，對項目在準(zhǔn)備和實施全過程階段可能存在的所有社會穩(wěn)定風(fēng)險因素進(jìn)行識別分析。因每個項目都具有個性特征，本文僅就常見的風(fēng)險因素進(jìn)行分析。

（一）合法性風(fēng)險

1.政策和規(guī)劃的符合性風(fēng)險

街區(qū)更新應(yīng)符合北京市和所在區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要、《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《北京歷史文化名城保護(hù)條例》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見〉》《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部〈關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知〉》（建科〔2021〕63號）、《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》和《北京市人民政府〈關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見〉》（京政發(fā)〔2021〕10號）等相關(guān)文件要求。否則項目實施的合法性不足，容易受到輿論的質(zhì)疑和抵觸。

2.公眾參與風(fēng)險

街區(qū)更新一般關(guān)系利益群體多，實施范圍內(nèi)多數(shù)院落內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)主體多元，院落內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，既有公房也有私房。以通州區(qū)南大街為例，更新項目范圍內(nèi)三個社區(qū)約1100個院落，9000余人，包含漢、回等多個民族，其中回族居民近半數(shù)。社區(qū)里有清真寺和民族小學(xué)，部分回民圍寺而居，老年人數(shù)量多。騰退可能會使現(xiàn)有的回族居民聚集區(qū)規(guī)模受影響，異地安置將增加回族居民前往清真寺做禮拜的交通成本和時間成本，實施過程中應(yīng)關(guān)注回族居民的權(quán)益保障以及相關(guān)訴求。如果前期調(diào)研不充分，實施方案未充分征求和吸納公眾合理建議，項目實施的效果可能會受到影響。

3.招投標(biāo)風(fēng)險

街區(qū)更新的騰退補(bǔ)償?shù)裙ぷ餍枰ㄟ^招標(biāo)來確定所需聘請的勞務(wù)機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)和測繪機(jī)構(gòu)等。院落和房屋需要施工單位進(jìn)行修繕維護(hù)，涉及的專業(yè)工程多，存在大量的專業(yè)工程分包和勞務(wù)分包活動，如果實施主體和施工總包單位未能按照法定程序和時間要求開展相關(guān)工作，導(dǎo)致發(fā)生轉(zhuǎn)包、違法分包、虛假招標(biāo)事件，會影響項目招標(biāo)的合法性。此外，目前處于新冠肺炎疫情常態(tài)化防控時期，建材價格、運輸費用和人工費可能由此上漲，如果招標(biāo)人或投標(biāo)人未充分考慮疫情對項目實施的影響，可能造成雙方在施工工期確定，工程價款的確定、支付和調(diào)整等方面形成分歧，影響招投標(biāo)工作推進(jìn)，進(jìn)而影響項目進(jìn)展。

（二）合理性風(fēng)險

1.環(huán)境影響風(fēng)險

在街區(qū)更新實施過程中，房屋修繕和建筑材料的運輸?shù)犬a(chǎn)生的噪音，可能影響周邊居民的日常工作和生活；項目實施過程中防塵降塵措施不到位，施工現(xiàn)場渣土堆放和運輸過程中相關(guān)的遮蓋措施落實不到位，場地灑水降塵和車輛沖洗不及時，可能會產(chǎn)生較為嚴(yán)重的揚塵，影響周邊區(qū)域空氣環(huán)境；渣土、廢鋼筋和各種廢鋼配件、金屬管線廢料、砂漿、混凝土塊等建筑垃圾和施工人員日常生活中產(chǎn)生的生活垃圾，如果清運處理不及時，容易腐爛變質(zhì)，滋生蚊蟲蒼蠅，產(chǎn)生惡臭，傳染疾病。

2.交通影響風(fēng)險

歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)街道和胡同一般比較狹窄，路邊也有一定數(shù)量的停放車輛，造成錯車?yán)щy；申請式退租簽約期間，會有大量群眾前往現(xiàn)場咨詢、簽約，伴隨著大量車輛進(jìn)出，加之本身片區(qū)內(nèi)停車位緊張，會出現(xiàn)一定程度的交通擁擠，影響交通的正常運行；房屋修繕和市政基礎(chǔ)設(shè)施完善期間，建筑材料和設(shè)備的占道堆放、運輸車輛的進(jìn)出等均可能對周圍交通造成影響。

（三）可行性風(fēng)險

1.街區(qū)整體保護(hù)風(fēng)險

《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中要求，歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃應(yīng)包括改善居民生活環(huán)境、保持街區(qū)活力、延續(xù)傳統(tǒng)文化等方面。歷史文化街區(qū)的空間活力主要來源于空間環(huán)境品質(zhì)及環(huán)境使用者。一般而言，街道有生氣，城市也就有生氣；街道沉悶，城市也就沉悶。街道不僅是城市的肌理，還承載著居民的日常生活與交往活動[2]。

一般街區(qū)更新要保證原住民的行為與生活本真化，建立在尊重本地民俗的基礎(chǔ)上，最大限度地保持原有歷史街道特色，理性地實現(xiàn)原住民在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化文明、空間環(huán)境等方面的社會融合發(fā)展[3]。如果在更新過程中大拆大建或者商業(yè)過度開發(fā)，可能會使歷史文化街區(qū)逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代商業(yè)街、購物步行街，身在其中根本無法感受街區(qū)的歷史文化底蘊，建筑風(fēng)貌、街區(qū)景觀及雕塑將淪為文化的空殼。

2.資金和房源落實情況風(fēng)險

歷史文化街區(qū)一般位于北京市城區(qū)核心范圍內(nèi)，區(qū)片地價較高，街區(qū)更新方式均為自愿式退租，退租后的居民可獲得貨幣補(bǔ)償，符合相關(guān)條件的居民可申請共有產(chǎn)權(quán)住房或公租房。項目前期需要大量啟動資金，如果實施主體的補(bǔ)償資金到位不及時，共有產(chǎn)權(quán)房或公租房距離原住所距離過遠(yuǎn)，可能會引發(fā)退租居民的不滿，影響項目的后續(xù)實施。街區(qū)更新初期投入巨大，投資回報期長，社會投資企業(yè)需要具備雄厚實力，政府也應(yīng)給予一定的支持，否則可能會影響企業(yè)的正常經(jīng)營。

3.居民接受程度風(fēng)險

街區(qū)更新工作啟動前，政府一般會委托屬地街道和實施主體進(jìn)行入戶調(diào)查，了解居民的初步意向，摸清每個家庭的具體情況和訴求。如果前期入戶調(diào)查不深入，未全面系統(tǒng)考慮居民想法，可能在更新項目實施過程中出現(xiàn)大量居民反對的不利局面。

4.實施進(jìn)度風(fēng)險

如果居民對補(bǔ)償與安置方案或房屋修繕產(chǎn)生的環(huán)境影響不滿，而實施主體和屬地街道社區(qū)又未能及時與居民進(jìn)行有效溝通，可能出現(xiàn)周邊居民借助網(wǎng)絡(luò)平臺表達(dá)訴求，希望獲得關(guān)注的情況，可能會引發(fā)輿論擴(kuò)散；如果房屋修繕過程中忽視安全管理，可能會出現(xiàn)安全事故而被要求停工整改；北京市要求保持常態(tài)化疫情防控不放松，如未能采取有效措施而出現(xiàn)疫情反復(fù)，會擾亂項目的正常工作計劃。這些都會影響街區(qū)更新的實施進(jìn)度。

（四）可控性風(fēng)險

1.安全風(fēng)險

通常歷史文化街區(qū)的院落和房屋修建時間長，較為老舊，后續(xù)相關(guān)部門需要對騰退后的院落和房屋進(jìn)行修繕，并完善市政基礎(chǔ)設(shè)施。歷史文化街區(qū)的院落和房屋修繕過程中如果腳手架作業(yè)材料不合格，操作過程不合規(guī)等可能導(dǎo)致腳手架坍塌和人員墜落引發(fā)人員傷亡；施工用電管理不規(guī)范導(dǎo)致人員觸電身亡；易燃易爆品違規(guī)存放和使用引發(fā)火災(zāi)爆炸事故；極端天氣違規(guī)施工造成人員傷亡等。此外，施工過程中的土方作業(yè)可能會影響周邊原住居民房屋的安全，造成一定的安全隱患。

2.媒體輿論和個體極端事件風(fēng)險

雖然通常媒體輿論多是從歷史文化街區(qū)更新項目實施對社會和人居環(huán)境的改善等角度對歷史文化街區(qū)更新項目進(jìn)行正面的宣傳，不過，隨著項目的深入推進(jìn)，尤其是在騰退或退租簽約后，可能會有個別人員為了得到更多私人利益借助媒體表達(dá)自己的訴求，也不排除有些因前期遺留問題未能解決的人員在項目實施過程中借機(jī)表達(dá)相關(guān)訴求。如果未能合理疏導(dǎo)其采取正確方式表達(dá)訴求，可能會通過不理智的行為方式引起社會重視。同時，個別媒體可能為博讀者眼球也會進(jìn)行不客觀的報道，如果相關(guān)單位防范不及時，會給街區(qū)更新的實施造成不利的影響。

3.風(fēng)險管理體系缺失風(fēng)險

社會穩(wěn)定風(fēng)險管理體系是為了預(yù)防因項目實施引發(fā)社會不穩(wěn)定事件而制定的防范制度體系，需要屬地政府部門和實施單位、責(zé)任主體結(jié)合各自職能和項目特點，制定相應(yīng)的風(fēng)險管理制度，各項制度相互銜接，構(gòu)成制度體系。當(dāng)不穩(wěn)定事件發(fā)生時，相關(guān)單位和部門按照制度體系進(jìn)行應(yīng)對，減小事件的不良影響。如果實施單位和責(zé)任主體未制定專項社會穩(wěn)定風(fēng)險管理制度，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時，可能會導(dǎo)致應(yīng)對不力，造成社會不穩(wěn)定風(fēng)險的擴(kuò)大化。

四、相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)全過程風(fēng)險管理意識

相關(guān)單位應(yīng)落實在社會穩(wěn)定風(fēng)險防范和化解中的責(zé)任，加強(qiáng)工作中社會穩(wěn)定風(fēng)險的全程跟蹤。同時不斷地收集各利益相關(guān)群體的反應(yīng)，及時發(fā)現(xiàn)新的社會穩(wěn)定風(fēng)險隱患，協(xié)調(diào)相關(guān)部門化解實施過程中遇到的矛盾和問題，調(diào)整完善防范措施和應(yīng)急預(yù)案。將風(fēng)險控制在苗頭階段，做好項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的全程跟蹤與及時反饋。

（二）重視文化街區(qū)整體保護(hù)

從長遠(yuǎn)角度來看，保護(hù)歷史文化街區(qū)在為北京市保留歷史記憶的同時，也為北京城市發(fā)展提供更多可能性。在歷史文化街區(qū)保護(hù)與更新的過程中，應(yīng)避免只注重物質(zhì)實體層面的更新保護(hù)，而忽視整個街區(qū)人文氛圍的保護(hù)，否則街區(qū)本身將失去由物質(zhì)遺產(chǎn)和人文精神所共同構(gòu)成的文脈特性。

（三）建立定期溝通機(jī)制

鑒于歷史文化街區(qū)更新過程中可能對周邊居民產(chǎn)生的噪聲影響和鄰近房屋安全影響，建議實施主體和屬地街道（社區(qū)）與周邊居民建立定期溝通機(jī)制，聽取居民反映的合理意見，做到居民訴求反饋渠道暢通，反饋意見有落實，爭取周邊居民的支持和理解，推進(jìn)項目的順利開展。

（四）做好輿論宣傳工作

建議實施主體主動向主流媒體介紹項目的進(jìn)展，及時回應(yīng)社會公眾的關(guān)注事項，打消社會公眾的疑慮。同時，對于發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿論，應(yīng)及時聯(lián)系宣傳部門和主流媒體，對不實報道通過擺事實講道理及時予以駁斥，對合理質(zhì)疑通過深入調(diào)查和分析及時予以公開回應(yīng)，掌握輿論的主動權(quán)，營造有利于項目建設(shè)的良好輿論環(huán)境。

五、結(jié)束語

“十四五”時期，北京市城市更新將加強(qiáng)與“疏解整治促提升”工作等專項任務(wù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，歷史文化街區(qū)更新將成為強(qiáng)化首都功能、彌補(bǔ)城市發(fā)展短板、提升城市品質(zhì)等各類功能要素落地的重要載體。歷史文化街區(qū)更新中進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析，對有效預(yù)防和化解規(guī)劃制定及實施過程中的各類矛盾，維護(hù)首都社會穩(wěn)定具有重要意義。