區域用能預算管理體系及實施方案研究

文/黃輝顯 孫金鵬 徐蕾 石瑜

一、政策背景及需求分析

隨著碳達峰、碳中和“3060”目標的提出，在滿足能源資源約束的前提下實現經濟綠色低碳轉型和高質量發展，成為當前我國“十四五”時期及未來社會發展面臨的重大課題。一方面，產業能級擴容和新動能發展需要能耗指標的支持，要形成根據項目產出效益確定用能權的科學分配機制，同時通過節能技改、產能置換等方式騰出用能空間，從而實現能耗指標的“開源節流”與優化配置；另一方面，“十四五”能耗“雙控”制度發生重大調整，對區域能耗總量與強度的約束、新增用能與現狀存量用能的動態平衡、能耗指標在年度與區域的交易流轉、化石能源與可再生能源的區分考核等方面均提出了新的思路。因此，無論是從破解能源等要素指標對于經濟發展的約束，還是落實當前政策要求，均對區域用能指標的數字化預算、科學化配置以及動態化管理提出了要求。

從當前政策要求來看，《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發改環資〔2021〕1310號）提出，推動地方實行用能預算管理。結合本地區經濟社會發展、產業結構和能源結構、重大項目布局、用能空間等情況，建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案，將能源要素優先保障居民生活、現代服務業、高技術產業和先進制造業。鼓勵各地區依法依規通過汰劣上優、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區用能預算統一管理，統籌支持本地區重點項目新增用能需求?！秶鴦赵宏P于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發〔2021〕23號）、《“十四五”節能減排綜合工作方案》（國發〔2021〕33號）等系列重要文件也均提出，推動科學有序實行用能預算管理，優化能源要素合理配置，全面提升節能管理能力。

二、用能預算管理的內涵及重點任務

（一）用能預算管理的內涵

用能預算管理的概念來源于財務管理，目標是在滿足系列約束條件的前提下，實現對未來有限要素指標的科學管理。具體來說，用能預算管理是通過建立能耗收支平衡體系，基于“收入”情況決定“支出”可用指標量，同時基于“支出”需求挖掘和倒逼騰退“收入”空間，形成項目指標合理配置與節能挖潛、淘汰落后產能等相結合的用能總量動態平衡制度，滿足區域經濟發展、能耗“雙控”、煤炭消費壓減和碳排放相關約束條件，實現產業結構轉型和經濟綠色高質量發展。

（二）用能預算管理的重點任務

從用能預算管理的內涵來看，其核心是完成三個任務：一是落實重點行業能效約束制度和能源結構優化的要求，統籌區域內淘汰落后產能、節能技改、發展可再生能源等途徑形成的可用的能耗增量，結合上級下達的能耗增量指標，形成能源消費預算的動態儲備庫；二是建立新上重大項目用能登記和指標分配機制，并在科學核定重點企業用能指標、滿足保障性用能需求的基礎上，按照“供需平衡”原則，形成能源消費預算的動態支出庫；三是統籌考慮重點行業和企業能耗強度下降目標、單位產品能耗限額、新上項目能耗強度等要求，編制能耗強度目標預算，確保完成能耗強度任務指標。用能預算管理體系的邏輯框圖見圖1。

圖1 用能預算管理體系的邏輯框圖

三、用能預算管理體系的機制路徑

（一）項目用能預分配和評估結算機制

用能預算管理的根本目標是按照“以效益定數量”的原則，合理滿足新上項目的用能需求。首先，應對預算年度存在用能需求的固定資產投資項目開展調研，結合項目節能審查批復，調研在預算期內計劃建成投產項目的實施進度、產能和釋放周期，核定預算期內年度用能需求;其次，綜合考慮項目的行業類型、對產業鏈的影響程度、能效技術效率（單位產品、工序能效）、經濟效率（單位產值、增加值、稅收能效）、社會效益等多個因素，設計科學的指標權重和評價系數對項目進行排序，建立項目定量的基礎用能指標和鼓勵性用能指標的核定方法和預分配機制。

在指標分配機制的設計過程中，應扣除項目產能置換和自身配套可再生能源等自身挖潛后的能耗量，作為核定項目對外部配置指標的需求量。同時可考慮項目所在地整體的能源利用水平，發揮能耗指標的杠桿作用，合理設置省、市、縣（區）三級的配置比例系數。

完成指標預分配后，需要對年度內的清單內支持項目開展全過程評估、監控和結算。對于實際投產后本年度未達到預期能效水平的項目，可核減或免除下年度鼓勵用能指標，實施“以指標定產能”的約束機制。對于評估結算后項目實際能耗與預期指標存在差異的，則進行指標再分配與年度劃轉。

（二）重點企業用能預測及用能指標核定機制

重點用能企業的能源利用狀況是區域用能預算管理體系的重點。初始階段可按歷史強度法考慮用能變化分配，即以上年度能源消費為基數，考慮預算年度的產能利用率變化、工業增加值增速、單位增加值能耗下降目標等因素，進行用能預測和指標核定。在體系深化階段，應根據歷史強度法和基準法相結合的方式，對于“兩高”行業的企業建立能效約束和產能管控為導向的用能權分配機制，實現壓減高耗能低附加值企業用能，優先保障高附加值低能耗企業用能的目標，同時使重點用能企業成為區域用能指標的重要來源。

（三）區域能源消費總量、增量和強度的預算平衡

1.能耗總量預算平衡

能源消費總量預算供給即上級下達的“十四五”或年度能源總量控制目標值。能源消費總量預算支出根據本地區能源消費總量預算供給，按照“供需平衡”原則，將能源消費總量預算指標根據三次產業、居民生活領域占比分解能源消費總量。其中，總量預算應優先考慮居民生活和第三產業的用能需求，結合國民經濟相關規劃，在對GDP、人口、城鎮化率等指標進行分析的基礎上，結合人均能耗強度變化和能源結構調整等因素，對居民生活、服務業、交通運輸業等“剛性”領域用能進行預測。

2.能耗增量預算平衡

能耗增量預算供給包括能源消費增量指標和預期騰退的能源消費存量指標，其中，增量指標包括上級下達的能耗增量指標、單列項目能耗指標；存量指標包括節能改造、淘汰產能、關停退出、發展新能源等預期可用的能源消費量。

能耗增量預算支出中，除優先滿足一產、三產和居民生活等 “剛性”增長需求外，二產的用能增量測算應與前述項目用能預分配、評估結算機制和重點企業用能預測及用能指標核定機制相結合，以企業和項目為抓手，使其既作為預算支出的對象，又成為預算供給的重要來源。

3.能耗強度目標預算

在控制總量目標的同時，注重單位GDP能耗下降的目標管理。應統籌考慮重點行業和企業能耗強度下降目標、單位產品能耗限額、新建高耗能項目能耗強度等要求，編制能耗強度目標預算，實現騰退低效用能空間和滿足高效用能需求的定量平衡，以此確保區域完成能耗強度任務指標。

（四）預算執行制度及能耗指標流轉機制

在完成能源消費總量、增量和強度的預算平衡后，為保證體系的有效實施，應制定預算審核、執行、調整和決算等的完整執行制度。

此外，考慮到用能企業和支持項目在預算年度內存在預測產能利用率與實際情況存在差異的情況，為避免因采用歷史強度法進行用能變化分配而可能帶來的低效用能占指標空間的問題，應建立以強度考核為導向的能耗指標流轉機制。具體來說，就是在預算年度結束的結算過程中，以用能主體實際的單位產品能耗和單位增加值能耗為依據進行用能評估和下年度的再分配。凡是未完成能耗強度下降目標的用能主體，在下年度用能指標分配過程中，將以懲罰性的能耗強度目標與產能控制系數對其用能總量進行約束；超額完成能耗強度下降目標的用能主體，可充分考慮下年度產能增長預期，對其用能總量適當放開。在體系深化階段，可進一步考慮建立用能主體間指標的交易機制，在建立能耗指標基準價的前提下，實現市場化的適時指標流轉。

用能預算管理體系的整體路徑見圖2。

圖2 構建用能預算管理體系的整體路徑

四、關于優化用能預算管理體系的方向與展望

（一）隨著能耗管控的方向逐步向碳排放管控轉變，應更加精細化地制定基于分用能品種的用能預算管理體系，對化石能源、二次能源和可再生能源進行差別化管理，制定以碳排放總量和強度為目標的預算管理體系。

（二）用能預算管理是基于數字化、精細化的用能管理制度，因此應逐步與用能企業的能耗在線監測和能源統計管理系統有效銜接，實現智能化預算和動態化管控。

（三）作為未來區域能耗“雙控”長效機制重要抓手，用能預算化管理體系成功實施的關鍵在于激發用能主體對于能源消費集約化的主動性，因此在指標分配和評估結算時，應注重實現能效的資產化，重視以能耗強度的考核評估，逐步與市場化的用能指標交易銜接。

（四）隨著能源資源指標約束性的逐步加強，用能預算管理也應發揮能耗指標配置對產業發展的引導作用，使用能指標分配與產業結構調整銜接，加快新舊動能轉換。

五、結束語

區域用能預算管理是在強化用能要素保障和節能降碳新形勢下提出的用能綜合性管控體系，其核心是建立集能效評價、指標分解、監測反饋、動態執行為一體的長效機制。在體系的實施過程中，應與區域上位規劃、產業結構和能源結構相契合，確定騰退用能和保障用能的重點，從而實現精準完成能耗強度下降目標和保障經濟發展的彈性用能，并逐步實現與碳排放管控和市場化指標交易的銜接。