新型代建制模式視角下政府投資項目的策劃研究

文/孫馥 謝壁林

一、引言

早期受傳統(tǒng)體制影響，傳統(tǒng)代建制模式更多側(cè)重于項目實施階段的控制，同時，代建環(huán)節(jié)相對單一，項目策劃“缺位”“越位”，多位一體的傳統(tǒng)代建制模式對涉及范圍廣、建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)環(huán)節(jié)多、投資額度高、利益訴求主體多的政府投資項目無法提供切實有效的管理。在此背景下，深圳市福田區(qū)政府于2017年發(fā)布了《福田區(qū)政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》（福府辦規(guī)〔2017〕4號），針對政府投資項目率先創(chuàng)新推出“市場化”代建制管理，構(gòu)建出“1+2+6”全過程全鏈條式的市場化代建制新模式（以下簡稱新型代建制模式），有效地破解傳統(tǒng)代建制模式在建設(shè)周期、建設(shè)活動管控等方面存在的難題，推動“投、建、管、用”多位一體式向職能分離式轉(zhuǎn)變。在新型代建制模式應(yīng)用推廣過程中，政府投資項目越來越注重項目策劃對決策、設(shè)計及招投標(biāo)、施工、竣工等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的梳理、預(yù)判，項目策劃能提出管理關(guān)鍵點以及風(fēng)險應(yīng)對措施，在推進(jìn)各階段工作有序銜接、資源優(yōu)化配置、質(zhì)效提升等方面所起到的作用越發(fā)凸顯。

二、新型代建制模式的概述

新型代建制模式作為加快推進(jìn)政府投資項目落地的創(chuàng)新模式，滿足了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下項目管理的新要求。新型代建制模式由政府投資項目的委托方通過公開或預(yù)選招標(biāo)等方式，選取市場化、專業(yè)化代建單位，允許具備全過程工程咨詢能力的代建單位自主承擔(dān)勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)事項，支持具備投資咨詢、勘察、設(shè)計等業(yè)務(wù)內(nèi)容的單位參與全過程代建項目，除采購和施工以外，代建單位承擔(dān)全過程項目實施和管理工作，項目竣工后，經(jīng)驗收合格，交付給委托方，并完成協(xié)議約定的其他任務(wù)。

三、新型代建制模式下項目策劃的業(yè)務(wù)流程

（一）項目策劃的業(yè)務(wù)內(nèi)容

項目策劃是一項具有統(tǒng)籌性、建設(shè)性、系統(tǒng)性的思維工程，需代建單位從“事前、事中、事后”三個維度入手，根據(jù)項目定位及建設(shè)目標(biāo)，在授權(quán)范圍內(nèi)，收集整理分析材料，發(fā)掘所有可能影響項目決策和實施的核心因素，對其開展規(guī)劃研究、組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)應(yīng)用、風(fēng)險預(yù)防等一攬子可行性分析和論證，以便在項目目標(biāo)、參與主體、建設(shè)活動三維結(jié)構(gòu)疊合中找準(zhǔn)資源配置使用的最佳結(jié)點，最終借以指導(dǎo)和把控項目全過程建設(shè)活動，順利達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)。

項目策劃的業(yè)務(wù)內(nèi)容要注重一張“流程圖”有效運(yùn)行，貫穿于建設(shè)活動的前期準(zhǔn)備工作、勘察、設(shè)計、招投標(biāo)、施工指導(dǎo)監(jiān)督、竣工驗收、后評價、運(yùn)營管理等各項環(huán)節(jié)，涉及具體內(nèi)容見表1。

表1 項目策劃的業(yè)務(wù)內(nèi)容

（二）項目策劃的業(yè)務(wù)流程劃分

借助“霍爾三維工作模型”將涉及整體工程活動過程的策劃內(nèi)容梳理匯總分成知識維、邏輯維以及時間維三個維度（見圖1），構(gòu)建“三維”系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)，從宏觀上概括性描述系統(tǒng)工程整體活動過程策劃所涵蓋的緊密目標(biāo)、階段以及參與主體，同時明確各階段對應(yīng)的策劃方向和內(nèi)容。其中，知識維聚焦項目定位及預(yù)設(shè)目標(biāo)集成，設(shè)置項目投資建設(shè)要達(dá)到的直接效果，包括功能目標(biāo)、市場目標(biāo)、規(guī)模目標(biāo)以及效益目標(biāo)，是整個項目的行動指引，直接影響項目策劃的制定方法和實施；邏輯維聚焦參與主體集成，主要是工程項目涉及方，即建設(shè)單位、代建單位、參建單位以及使用單位，要求對各參與主體進(jìn)行合理分工，明確工作范疇，搭建與項目規(guī)模、技術(shù)程度相匹配的組織架構(gòu)；時間維則應(yīng)聚焦項目策劃內(nèi)容集成，主要是決策、設(shè)計及招投標(biāo)、施工、竣工以及運(yùn)營等主要階段的策劃，對其中任一階段和步驟，可按實際需要從目標(biāo)、組織、管理、經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險以及技術(shù)等方面進(jìn)行分層次細(xì)化。

圖1 項目策劃的業(yè)務(wù)流程圖

項目策劃具體工作開展過程中，代建單位可選擇從規(guī)劃編制階段開始介入，貫徹區(qū)域新發(fā)展理念，著眼長遠(yuǎn)進(jìn)行投資機(jī)會研究，注重挖掘存量項目，拓展增量項目，并在捋順工程項目涉及方相互關(guān)系、分析項目內(nèi)外部環(huán)境基礎(chǔ)上，遵循知識維、時間維、邏輯維三大業(yè)務(wù)流程，應(yīng)用項目全生命周期理論，對各階段任務(wù)進(jìn)行合理分解細(xì)化，明確行動準(zhǔn)則以及具體的操作步驟和流程，聚焦合同、投資、質(zhì)量、進(jìn)度等方面內(nèi)容，有序開展組織工作策劃，形成項目策劃方案。同樣，因建設(shè)項目類型、地域、區(qū)域政策存在差異，項目策劃方案的編制內(nèi)容側(cè)重點各有不同，但基本結(jié)構(gòu)相似，其中包括但不限于內(nèi)外部環(huán)境分析；項目概況、可行性初步分析（用地條件、風(fēng)險研究、環(huán)境影響研究、節(jié)能研究等）、投資效益分析、財務(wù)分析、安全管理及管控措施、質(zhì)量管理及管控措施、工期及保證措施、風(fēng)險評價和控制策劃、資源配置計劃、組織管理策劃等核心內(nèi)容的策劃。

四、新型代建制模式下項目策劃的實施路徑

由于建設(shè)項目類型、地域、區(qū)域政策等方面存在差異，項目策劃的實施路徑也并非絕對一致，應(yīng)根據(jù)具體項目的實際情況明確實施路徑，形成具有針對性的策劃方案。但策劃內(nèi)容通常是個性與共性兼具，本文將從項目共性出發(fā)，設(shè)計與制定項目策劃的“12345”實施路徑（見圖2），以期提高參考價值。

圖2 項目策劃的實施路徑圖

應(yīng)用“12345”實施路徑時，需在明確整個項目策劃生成工作中多元利益訴求主體各自責(zé)任的基礎(chǔ)上，熟練掌握項目策劃5個階段特點，即“1”指的是規(guī)劃要點；“2”指的是兩大環(huán)境：外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境；“3”指的是三大業(yè)務(wù)流程：邏輯維、時間維、知識維；“4”指的是四大利益主體：建設(shè)單位、代建單位、參建單位、使用單位；“5”指的是五大階段策劃，即決策、設(shè)計及招投標(biāo)、施工、竣工以及運(yùn)營這五個主要階段的策劃。項目策劃實施路徑涉及多項具體內(nèi)容，需掌握好以下核心要點：

（一）研究相關(guān)頂層規(guī)劃

需注重研讀區(qū)域上層規(guī)劃，全方位考慮戰(zhàn)略定位以及目標(biāo)、空間布局、土地屬性、財務(wù)資金、自然資源承載力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保以及各類歷史文化遺存本體等影響項目建設(shè)推進(jìn)的因素，做好項目謀劃準(zhǔn)備工作。

（二）注重投資機(jī)會研究

通過詢問法、觀察法、實驗法、調(diào)查法以及文獻(xiàn)檢索法獲取所需資料，對所獲資料進(jìn)行定量、定性分析，捋順各方利益相關(guān)者關(guān)系，建立健全利益分配與平衡機(jī)制，同時分析推動項目建設(shè)將要面臨的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等內(nèi)外部環(huán)境，并預(yù)判其未來的發(fā)展趨勢。對于政策環(huán)境，應(yīng)重點研究項目建設(shè)的宏觀背景，分析各領(lǐng)域發(fā)展的背景、內(nèi)涵和政策演變，關(guān)注不同時期政策對各領(lǐng)域產(chǎn)生的影響，看清政策調(diào)控力度，把握各領(lǐng)域整體政策新趨勢；而對于經(jīng)濟(jì)環(huán)境，應(yīng)整體分析當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及經(jīng)濟(jì)周期，正確認(rèn)識市場供求關(guān)系，對投資現(xiàn)狀、存在問題、產(chǎn)生原因及對策建議進(jìn)行分析，判斷分析投資領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢，著手項目謀劃工作。

（三）構(gòu)建項目目標(biāo)體系

項目目標(biāo)體系構(gòu)建需制定工程項目的進(jìn)度、質(zhì)量、安全、投資、技術(shù)等控制目標(biāo)，注重統(tǒng)籌兼顧，將目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化與分解，制定階段性控制指標(biāo)，結(jié)合實際抓好落實。

（四）細(xì)化項目策劃方案

1.組織結(jié)構(gòu)策劃。在項目全生命周期管理中，有效的組織結(jié)構(gòu)策劃是確保項目能夠正常且高效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)策劃時，要知曉組織結(jié)構(gòu)的基本類型及其優(yōu)缺點、適用范圍，掌握組織結(jié)構(gòu)設(shè)計原理，明確指令關(guān)系、工作任務(wù)分工以及工作流程組織，從而結(jié)合橫向與縱向關(guān)系，設(shè)計組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立合理的人員配置體系，并根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化和項目階段特點動態(tài)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，整體推進(jìn)組織的有效運(yùn)行。

2.投資管控策劃。項目投資管控是一項多元主體參與、多目標(biāo)并存的統(tǒng)籌性工作。為實現(xiàn)項目估算、概算、預(yù)算、結(jié)算、決算等階段的預(yù)設(shè)目標(biāo)，項目投資管控策劃要遵循全過程、全方位控制原則，對項目投資控制目標(biāo)值進(jìn)行分階段確定、論證分析、細(xì)化分解，制定投資控制工作流程，限額控制項目建設(shè)發(fā)生費(fèi)用，科學(xué)配置使用資源，合理控制成本。

3.招標(biāo)策劃。招標(biāo)工作具備政策性和法律法規(guī)性，有嚴(yán)格的既定流程機(jī)制。招標(biāo)策劃要側(cè)重了解擬建項目概況、分析投資人需求、明確招標(biāo)范圍及標(biāo)段劃分、選取合適的招標(biāo)組織形式、合理安排招標(biāo)進(jìn)度、科學(xué)選擇評標(biāo)方法等。此外，還要注意梳理招標(biāo)工作開展過程中涉及的重點、難點、阻點，制定招標(biāo)目標(biāo)實現(xiàn)路徑，保證招標(biāo)工作合理合法合規(guī)。

4.工期策劃及保證措施。為實現(xiàn)預(yù)設(shè)的總工期目標(biāo)，工期策劃需聚焦分析和論證進(jìn)度目標(biāo)、跟蹤和檢查進(jìn)度計劃、控制和調(diào)整進(jìn)度計劃等一系列工作，同時，需制定安全保障措施。此外，策劃時還需強(qiáng)調(diào)在項目建設(shè)過程中，通過計劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等方式，靈活管控處于動態(tài)條件下的工程項目推進(jìn)進(jìn)度，從而達(dá)到預(yù)設(shè)的項目進(jìn)度目標(biāo)，助力縮短建設(shè)周期。

5.風(fēng)險管控策劃。明確目標(biāo)對象，厘清利益相關(guān)方及訴求，制定風(fēng)險調(diào)查方案，借助故障樹分析法、實地觀察法、風(fēng)險因素估計法、WBS-RBS等風(fēng)險識別方法，識別風(fēng)險的基本特征，判斷影響預(yù)設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵風(fēng)險因素，分析風(fēng)險發(fā)生概率、影響程度以及風(fēng)險程度，制定防范措施和預(yù)案，并指出其實施后的風(fēng)險等級程度。

6.質(zhì)量管控策劃。工程項目質(zhì)量管控策劃涉及建設(shè)、勘察設(shè)計、施工等多個主體，故應(yīng)強(qiáng)調(diào)貫穿事前、事中以及事后控制，應(yīng)用動態(tài)管控原理，通過零缺陷、PDCA循環(huán)及6σ等常用方法，明確質(zhì)量管控目標(biāo)及實施要點，構(gòu)建相應(yīng)的管控責(zé)任網(wǎng)，分析影響因素，提出具有針對性的管控及保障措施。

五、結(jié)束語

新型代建制模式是時代發(fā)展的產(chǎn)物，標(biāo)志著我國工程咨詢行業(yè)在“新征程、新思想、新?lián)?dāng)”時代背景下向集約化、一體化以及跨階段化持續(xù)發(fā)展。在新型代建制模式下，項目策劃的成熟度直接決定著后續(xù)項目各環(huán)節(jié)的實施效果。項目策劃應(yīng)堅持可行性、效益性、創(chuàng)新性、持續(xù)性原則，采用定性與定量、宏觀到微觀等多種方式，遵循工程項目全生命周期各階段屬性，因需而變，分類施策，為指導(dǎo)項目全生命周期工作提供可行性分析的總體思路，有序銜接工程各階段工作，將輸入資源最大化轉(zhuǎn)為輸出成果，確保項目最終目標(biāo)實現(xiàn)。