新形勢下提高建設(shè)單位政府投資項目投資決策風險控制能力的對策分析

文/楊文碩 劉傳福 許京晶 段頻

近年來我國大力開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著城市化進程的加快，工程項目投資規(guī)模逐年增大，建設(shè)單位建設(shè)成本高于工程概算、投資周期延長、工程索賠等風險越來越多。新形勢下內(nèi)外部環(huán)境的變化，也使得工程項目投資控制的不確定因素增加。2020年以來，受新冠疫情沖擊，百年變局加速演變，內(nèi)外部環(huán)境更加復雜嚴峻，充分發(fā)揮審計職能，防范化解重大風險任務(wù)愈發(fā)艱巨，在內(nèi)部控制評價的基礎(chǔ)上，做好投資決策環(huán)節(jié)的風險管控尤為重要。

一、建設(shè)單位投資決策方面存在的問題

由于建設(shè)單位業(yè)務(wù)多為政府代建項目，目前很多城投集團在實際經(jīng)營管理中，為了在日益激烈的市場競爭環(huán)境下獲得一席發(fā)展之地，比較看重效益和項目，如果投資決策控制不到位，在實際工程項目建設(shè)中就容易發(fā)生內(nèi)控不足和管理不善問題[1]。建設(shè)單位普遍存在風險評估機制不健全等情況，從而無法切實提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。建設(shè)單位對政府投資項目的投資決策主要存在以下問題：

（一）未建立有效的工程項目投資決策風險評估機制

由于建設(shè)單位以承接政府下達的建設(shè)任務(wù)為主，企業(yè)為達成按時完成政府任務(wù)的目標往往忽略工程項目投資建設(shè)的風險評估工作，未建立相應(yīng)的風險評估機制，造成風險識別、風險分析、風險評估等工作不開展或流于形式，在項目全過程管理中，尤其在承接項目及招投標階段，錯失風險規(guī)避、風險轉(zhuǎn)移的機會，從而使企業(yè)承擔過多風險，特別是在當前經(jīng)濟環(huán)境下，違約造成的工程索賠事件頻頻發(fā)生。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不健全

建設(shè)單位多由政府出資成立，其領(lǐng)導人員多由政府或集團公司垂直任命并管理，同時建設(shè)單位業(yè)務(wù)多為政府建設(shè)任務(wù)，企業(yè)經(jīng)營以按期高質(zhì)量完成政府任務(wù)為目標，缺乏競爭意識和營利性。由于建設(shè)單位自成立之初就擔負著化解建設(shè)投資資金與財政收入不匹配問題的使命，因此在實際運營管理過程中普遍面臨著風險因素較高、過度依賴政府等問題[2]。在這種背景下，建設(shè)單位董事會常常缺乏專門委員會為工程項目投資決策把關(guān)，項目投資決策存在未經(jīng)企業(yè)內(nèi)部專家論證、缺乏專業(yè)性評估等問題，董事會決策流于形式；同時經(jīng)理層考核與經(jīng)營業(yè)績脫鉤，決策層與執(zhí)行層缺乏監(jiān)督制衡，投資項目的執(zhí)行情況無法得到反饋和有效監(jiān)督，存在重投資、輕管理的問題。

（三）政府投資項目投資決策范圍模糊、決策流程不完善

建設(shè)單位在制定投資決策審批制度時，嚴格規(guī)范了采用自有資金投資建設(shè)項目的審批程序，而非市場化政府投資項目未被統(tǒng)一納入審批范圍。對于政府投資建設(shè)項目的立項由市、區(qū)發(fā)改委審批。建設(shè)單位作為代建方，不對政府投資項目進行審議決策，由業(yè)務(wù)部門直接對接政府相關(guān)部門辦理立項手續(xù)；項目用地征拆不經(jīng)決策層審議，征拆工作不能從企業(yè)層面集中資源推進，常使項目進度風險失控；政府投資項目的初步設(shè)計技術(shù)方案等無專家論證，投資估算、初步設(shè)計概算無專業(yè)人員審核，經(jīng)常出現(xiàn)政府概算批復與實際支出不符的問題；與此同時，工程項目具有建設(shè)周期長、專業(yè)復雜性強、投資資金多等特點，企業(yè)決策層對項目投資決策和工程建設(shè)管理所需信息掌握不全，由此產(chǎn)生的一系列風險直接影響工程項目建設(shè)的順利開展，同時也影響建設(shè)單位的信譽和口碑，造成后期項目承接困難。

（四）建設(shè)單位對投資決策研究不深入

對于政府投資建設(shè)項目，建設(shè)單位多采用委托第三方機構(gòu)的方式編制可行性研究報告（或項目建議書）。可行性研究報告（或項目建議書）未經(jīng)規(guī)劃、工程、技術(shù)、財務(wù)、法律等專業(yè)部門研究，對技術(shù)方案、投資估算等缺乏深入研究和測算，未組織專業(yè)部門或未經(jīng)專業(yè)機構(gòu)評審，未經(jīng)企業(yè)決策機構(gòu)審議。可研報告中涉及的技術(shù)、成本、風險等問題未在公司內(nèi)部進行提前研討，從而無法實施有效的管控措施。在估算環(huán)節(jié)未與政府概算批復部門進行充分溝通，批復概算不能覆蓋前期費用，甚至出現(xiàn)批復概算與工程建設(shè)實際成本有較大偏差的問題，造成企業(yè)大量墊資或直接形成資金的損失。

（五）建設(shè)單位內(nèi)審監(jiān)督機制不完善，后評價工作開展不到位

工程項目審計制度未建立，審計監(jiān)督職能作用弱。政府投資項目未納入評價范圍，造成內(nèi)控評價范圍覆蓋不全，政府投資項目在企業(yè)內(nèi)決策風險失控、內(nèi)控失效等問題。部分項目因建設(shè)周期過長，無法及時開展竣工決算和投資后評估工作，因此存在審計監(jiān)督不及時不到位的情況，使工程項目投資建設(shè)活動缺乏有效的監(jiān)督。建設(shè)單位內(nèi)控內(nèi)審部門普遍缺乏具備工程項目管理經(jīng)驗的專業(yè)人員，在開展工程項目控制評價過程中，對關(guān)鍵流程、關(guān)鍵控制點缺乏專業(yè)性和敏感性，評價結(jié)果不能揭示政府投資項目決策的薄弱問題。

二、新形勢下工程項目投資決策面臨的風險

工程項目投資決策涉及市場經(jīng)濟、技術(shù)、政策、自然環(huán)境與社會等各個方面的外部風險因素。其中能引發(fā)工程項目投資決策偏差的因素多種多樣，這些因素廣泛分布在工程建設(shè)項目的立項、招標、開工建設(shè)、竣工和運營各個階段。而不同的項目涉及的風險因素不盡相同，同一個項目在不同階段、不同背景下所需考慮的主要因素也有差別。筆者將新形勢下工程項目投資評價中考慮的風險因素歸為以下5類外部因素和6類內(nèi)部因素。

（一）外部因素

市場政策因素。受新經(jīng)濟形勢的影響，產(chǎn)業(yè)政策、融資環(huán)境、市場競爭、資源供給均發(fā)生變化，價格上漲、費率、利率的不確定性，將導致成本增加和收益下降。

技術(shù)因素。新形勢下，技術(shù)進步與交流、工藝改進與提升、技術(shù)人員培訓等均面臨著與以往不同的變化；采用新技術(shù)、新材料、新工藝時，對技術(shù)掌握不足，可能導致項目失敗。

財務(wù)因素。新的經(jīng)濟環(huán)境下，財政吃緊，政府投資項目資金不到位的情況時有發(fā)生，導致項目不能按計劃實施。

法律因素。疫情影響下涉及工程項目的施工、結(jié)算、索賠等政策均有所調(diào)整，法律、法規(guī)、監(jiān)管要求等掌握不全面，可能使企業(yè)面臨訴訟風險。

自然環(huán)境因素。突發(fā)自然災(zāi)害、環(huán)境狀況改變、重大疫情等，將阻礙工程項目推進，造成項目停工、成本投入增加。

（二）內(nèi)部因素

財務(wù)因素。負債過高、盈利能力與清償能力不足、現(xiàn)金流的不確定性，導致不能按期償還債務(wù)。

投資估算因素。投資估算不準確，因工程量增加、工期延長等導致投資額增加，使建設(shè)成本上升。

人力資源因素。包括決策者及從業(yè)人員職業(yè)操守、專業(yè)勝任能力等。

管理因素。主要為組織架構(gòu)、經(jīng)營模式、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)流程、成本費用管理、承發(fā)包模式、合同簽訂與履約風險等。

自主創(chuàng)新因素。即研究開發(fā)、技術(shù)投入、信息技術(shù)運用等因素。

安全環(huán)保因素。包括安全生產(chǎn)、員工健康、環(huán)境保護等因素。

三、新形勢下建設(shè)單位提高政府投資項目投資決策風險控制能力的對策

（一）建立政府投資建設(shè)項目風險評估機制，創(chuàng)建風險預警系統(tǒng)

由于政府投資建設(shè)工程項目建設(shè)周期長、規(guī)模大、涉及專業(yè)多、風險因素多、風險管理復雜。建設(shè)單位應(yīng)明確風險管理主責部門，建立風險評估制度，定期更新風險數(shù)據(jù)庫。同時在項目管理信息系統(tǒng)中建立風險預警系統(tǒng)。及時開展政府投資建設(shè)工程項目風險識別、風險分析、風險評估工作，注重外部政策及市場風險的識別和分析，及時提出適應(yīng)外部環(huán)境的風險應(yīng)對措施。通過信息管理系統(tǒng)，設(shè)置風險管理閾值和報警消除要素，使項目質(zhì)量、進度、造價、安全管控嵌入項目立項決策、招標投標、工程建設(shè)、竣工驗收、養(yǎng)護移交等全生命期管理中，從而對各項措施的執(zhí)行效果進行全生命期跟蹤。

（二）健全建設(shè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事會投資決策職能，設(shè)立戰(zhàn)略與投資委員會、考核委員會。根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略目標，對政府投資項目進行承接前的科學合理決策，避免項目承接脫離企業(yè)實際能力，盲目上馬，最終難以形成競爭優(yōu)勢。同時制定促進建設(shè)單位業(yè)務(wù)擴張或盈利能力提升的考核目標，考核經(jīng)理層的專業(yè)勝任能力和經(jīng)營目標完成能力，實現(xiàn)決策層對執(zhí)行層的有效監(jiān)督制衡。

（三）明確政府投資建設(shè)項目投資決策范圍和程序，提高風險管控水平

根據(jù)建設(shè)單位《“三重一大”決策制度實施辦法》的決策范圍和決策程序要求，優(yōu)化決策程序，將由政府出資建設(shè)、建設(shè)單位代建的工程項目納入企業(yè)投資決策范圍，先經(jīng)內(nèi)部立項后再報政府發(fā)改部門立項。重大工程項目的立項，應(yīng)當報經(jīng)黨組織前置研究后，再報董事會或類似權(quán)力機構(gòu)集體審議批準。總會計師或分管會計工作的負責人應(yīng)當參與項目決策[3]。

（四）深入研究政府投資項目投資決策，嚴格開展可研報告評審

建設(shè)單位應(yīng)當指定部門歸口管理工程項目投資申請和資金申請，鼓勵員工學習工程項目投資咨詢相關(guān)知識并考取專業(yè)證書，由具備專業(yè)能力的人員根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度投資計劃，對政府投資項目開展可行性研究，編制可行性研究報告。企業(yè)應(yīng)當組織規(guī)劃、工程、技術(shù)、財會、法律等部門的專家對項目建議書和可行性研究報告進行充分論證和評審，出具評審意見，作為決策的重要依據(jù)[3]。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)不同的建設(shè)項目特點，明確規(guī)劃、工程、技術(shù)、財務(wù)及法律部門在投資項目評審環(huán)節(jié)和項目實施環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督責任，將可研報告中提出的風險管控措施落實到投資決策和項目建設(shè)過程中去。

（五）完善審計監(jiān)督機制，優(yōu)化內(nèi)控體系評價方案

完善審計監(jiān)督、優(yōu)化內(nèi)控自評價方案，對于政府投資項目重點評價其投資決策制度的設(shè)計完整性和執(zhí)行有效性。同時注重審計人員的工程項目知識積累和項目管理能力的培養(yǎng)，對政府投資決策項目開展審計工作。在工程項目決算后，及時開展工程項目的后評估工作，對于不能進行決算的項目在竣工結(jié)算后，開展后評估工作。對工程項目的目的、執(zhí)行過程、經(jīng)濟效益和社會效益進行系統(tǒng)、客觀的分析和評估，從而強化內(nèi)審機構(gòu)在工程項目決策與實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職能。

四、結(jié)束語

綜上所述，建設(shè)單位作為政府投資項目投資建設(shè)主體，首先應(yīng)明確風險管理責任部門，建立風險管理體系，定期開展政府投資建設(shè)工程項目風險評估工作；其次，建設(shè)單位應(yīng)深入開展代建項目的可行性研究工作，強化前期項目立項和報批階段的風險管控能力；再次，建設(shè)單位應(yīng)完善董事會投資決策職能，設(shè)立戰(zhàn)略與投資委員會對政府投資項目進行承接前的科學合理決策，同時制定促進建設(shè)單位業(yè)務(wù)增長和營利性提升的考核目標，圍繞戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)決策層對執(zhí)行層的有效監(jiān)督制衡；然后，優(yōu)化建設(shè)單位的決策范圍和決策程序，將由政府出資建設(shè)、建設(shè)單位代建的工程項目納入企業(yè)投資決策范圍；最后，強化內(nèi)審機構(gòu)在工程項目決策與實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職能，加強對政府投資項目制度的設(shè)計完整性和執(zhí)行有效性的監(jiān)督檢查，及時對政府投資決策項目開展審計和投資后評估工作，同時提高風險管理人員專業(yè)素質(zhì)，建立良性循環(huán)，從而不斷優(yōu)化建設(shè)單位投資決策能力和風險控制能力。