使用政府專項債券的財務評價分析
——以某集中供熱項目為例

文/劉飛

一、前言

2021年我國政府專項債券新增了七個投資領域，其中包括市政工程領域、能源發展領域、農林水利工程領域、生態環保領域、社會建設與社會服務業領域、交通基礎設施建設領域和城鄉冷鏈物流設施領域。構成市政工程領域之一的集中供熱工程具備安全、綠色、高效、智能化的特性，能夠保障采暖季民生采暖需求，社會效益影響大，工程建設意義重大。本文以某集中供熱項目為例，提出在編制項目財務評價時需注意的問題，對使用政府專項債券的項目財務評價進行分析，從而提出相關財務評價優化建議。

二、政府專項債券的特點

（一）采用記賬式固定利率計息

政府專項債券資金作為債務資金使用時，項目的利息在建設期開始按專項債券全額固定利率計息，項目建設期內每年的利息均等于專項債券金額乘以發行債券的利率，在專項債券使用和償還期間，年債券利息是固定的。但是政府專項債券資金撥款金額不是一次性全額投資到項目上，而是按照資金投資計劃分批投入的。

（二）政府專項債券資金的申請和發行包含一定的融資費用

政府專項債券資金的融資費用一般包括債券發行手續費、登記托管費、兌付手續費、債券項目的宣傳費、律師咨詢費和項目審計費等，這些費用均屬于建設期利息的組成部分。

（三）政府專項債券發行期限為規定的固定年限

目前政府專項債券資金期限有9種，以年為時間單位，短期債券有一年、兩年、三年、五年，項目短期內收益高，具有充足的利潤來還本付息，可以選擇短期債券；中期債券有七年、十年、十五年，項目收益較高且穩定，但短期內項目的利潤不足以償還本金和利息，適當延長債券期限則滿足償還債券條件可以選擇中期債券；長期債券有二十年、三十年政府專項債券，項目收益較少，需要長時間積累項目利潤才能滿足債券的償還條件可以選擇長期債券。政府專項債券發行期限是從建設期開始到還本付息結束。

（四）政府專項債券償還方式具有唯一性

不同于建設項目償還銀行借款的方式具有選擇性，政府專項債券資金償還方式通常具有唯一性。政府專項債券資金償還是在借債的固定年限里等額償還年固定利息，在借款最后一年一次性償還債券本金和最后一年固定利息。

三、使用政府專項債券的項目進行財務評價時需要注意的問題

（一）確定建設項目的財務評價指標

項目財務評價的指標包括投資回收期、凈現值、內部收益率、利息備付率和資產負債率等[1]。建設項目的財務評價必須考慮資金的時間價值，重視動態分析指標。指標計算不能過于復雜繁瑣，能全面反映建設項目在計算期內的真實效益。建設項目的財務評價要編制總成本費用表、營業收入、稅金及附加和增值稅估算表、利潤與利潤分配表、項目投資現金流量表、資產負債表、借款還本付息估算表和敏感性分析表等來反映評價指標[2]，評價項目的經營生產、盈利、償還專項債和抗風險能力。

（二）編制建設項目的融資平衡分析

融資平衡分析是建設單位申請政府專項債券資金的重要組成依據。申請政府專項債券資金的項目經營收入應該達到債券融資平衡要求，項目的收益必須達到申請的債券還本付息要求。建設項目的經濟分析要測算項目可用于還本付息的凈現金流或凈收入與總融資本息之和的數據。本息覆蓋倍數=經營結余/總融資本息=（經營收入—經營成本）/總融資本息，本息覆蓋倍數必須大于1.2，總融資本息等于政府專項債券本金與專項債券發行期限利息之和。

（三）科學地分析選擇政府專項債券期限

建設單位在申請政府專項債券資金前要考慮項目建設期限、運營期限、項目收入、費用支出、融資平衡和還本付息等情況，通過科學合理地計算和分析選擇適合的政府專項債券期限。項目的盈利能力好，可以在較短的期限償還本金和利息，但政府專項債券期限過長償還利息過多，選擇了不適合的政府專項債券會導致資金的浪費；項目的盈利能力較低，能保證在較長的期限償還本金和利息，但選擇申請的政府專項債券期限較短，本息覆蓋倍數小于1.2或者不能保證到政府專項債券到期可以一次性償還本息，這會導致無法成功地申請政府專項債券。

四、工程實例

本文以阜新市某熱源廠建設項目可行性研究報告為例，分析集中供熱工程使用政府專項債券的財務情況。

（一）項目背景及成本分析

1.項目概況。阜新市某地需要新建一處循環流化床鍋爐熱源廠，工程內容包括1臺130噸/小時蒸汽鍋爐和2臺91兆瓦熱水鍋爐的建筑安裝。熱源廠的工程總投資估算額為52965.47萬元，項目建設工期為2年。

項目資金來源為地方政府專項債券資金和企業自籌。其中總投資的80%為地方政府專項債券資金，債券金額為42370.00萬元，利率4.2%，借債期限15年。建設期2年政府專項債券利息=42370.00×4.2%×2=3559.08萬元。其他融資費用如債券發行手續費、登記托管費等其他費用合計510.56萬元。建設期利息合計=3559.08+510.56=4069.64萬元。

2.項目不含增值稅的總成本費用

該熱源廠總成本費用估算采用生產要素成本法。在100%生產負荷條件下，項目的年總成本費用=年購買燃煤、水和電費+年工資福利費+年修理費+年折舊費+無形資產攤銷費+年借款利息+年流動資金利息+年環保設備運行費+年其他費用[3]，項目計算期20年的總成本費用合計為289162.11萬元。

3.項目不含增值稅的營業收入

項目建成后的營業收入包括供暖收入、蒸汽銷售收入和接網費收入，項目計算期20年的營業收入合計為330594.50萬元。

（二）財務分析

1.生產能力分析

本項目運營期20年，各年營業收入能滿足總成本費用支出，工程能夠維持運行。本項目的財務計劃現金流量表中，計算期20年的累計盈余資金均大于0，項目在整個計算期經營活動的資金比較充裕，本項目具有較好的財務生存能力[4]。

2.償債能力分析

本項目政府專項債券利率為4.2%，債券償還期限為15年（包含建設期2年），項目政府專項債券金額為42370.00萬元，建設期利息為4069.64萬元，運營期13年的利息為23134.02萬元。項目按照政府專項債券還款方式每年等額償還利息，在債券償還期限第15年末一次性償還本金42370.00萬元。

編制項目借款還本付息估算表，項目的償還借款本金來源包括未分配利潤、折舊費、無形資產攤銷費和其它資產攤銷，在債券償還期限為15年（包含建設期2年）內償還借款本金來源合計為52152.16萬元，滿足償還本金要求。在項目生產運營期第一年到第十年利息備付率均大于2，在項目生產運營期第十一年到第二十年，利息備付率小于2，但大于1，表明項目支付利息的保障程度是充足的。

編制項目資產負債表，項目的債務資金占總投資的比例較大，資產負債率最高時是78.04%。隨著項目投入運行，項目在計算期前15年僅償還貸款利息，項目資產負債率在計算期前14年均是60.00%以上。在計算期第15年一次性償還政府專項債券本金和當年利息，項目的資產負債率為9.57%，并在以后的運行期，項目資產負債率均低于10%。可見，使用政府專項債券的項目資產負債率在沒有償還本金前一直維持在較高的水平，在一次性償還本金后資產負債率是急劇下降到較低的水平。

3.盈利能力分析

通過項目投資現金流量表計算，稅前內部收益率為10.73%，稅前財務凈現值為8834.23萬元。為了充分保證項目的盈利能力，一般集中供熱項目將稅后的財務基準收益率定為8%作為衡量項目盈利能力的指標。本項目通過投資現金流量表計算分析稅后內部收益率為8.24%，大于財務基準收益率為8%，稅后財務凈現值為774.21 萬元，說明本項目具有較強的盈利能力，項目的實施運營能為業主帶來一定的利潤且滿足項目實施可行的財務盈利條件。

（三）融資平衡分析

根據公式，經營結余=經營收入—經營成本，分別計算項目政府專項債期限內的經營收入合計和經營成本合計。項目的經營收入由供暖收入、蒸汽銷售收入和接網費收入構成。項目的經營成本=購買燃煤、水和電費合計+工資福利費+修理費+環保設備運行費+其他費用。本項目的政府專項債按發行期15年，合計本息69063.10萬元；計算期15年經營結余為85297.52萬元，是地債本息的1.24倍，完全覆蓋融資成本。

（四）不確定性分析

根據項目的盈虧平衡點公式計算得出，在100%達產年項目盈虧平衡點最低為61.40%，最高為86.43%。項目經營風險較大，抗風險能力較低，需要提高項目的抗風險能力。

為預測項目可能承擔的風險，本項目就建設投資、經營成本、供暖收入、接網費收入和蒸汽銷售收入的單因素變化對項目投資內部收益率、財務凈現值影響程度進行了敏感性分析[5]。最敏感的因素是供暖收入，其次是經營成本、建設投資、蒸汽銷售收入，影響最小的因素是接網費收入。

可見，阜新市某熱源廠建設項目在現有投資、經營成本、供暖收入、接網費收入及蒸汽銷售收入的水平上，各項財務指標均較好。項目具有較好的盈利能力，抗風險能力較強，償債能力一般但是可以滿足政府專項債申請條件，在財務分析方面項目可行。

五、關于使用政府專項債的集中供熱項目的財務評價優化建議

（一）重視項目決策階段，提高估算準確性

在項目決策階段，集中供熱項目的投資估算對項目財務分析和評價結果產生直接影響，同時也對工程造價的影響程度最高。項目決策的深度影響估算的精確度，設計人員應在有限時間內不斷優化項目決策的方案，本著實事求是、因地制宜和與時俱進的原則去收集整理項目資料，規劃合理的建設規模，科學合理地編制項目的選址方案、工程方案、技術方案和設備方案等，為投資估算的編制人員提供更準確的信息。加強完善項目決策的方案論證，重視項目決策的方案深度，可以保證投資估算和財務評價結果的準確性。

（二）科學合理地論證選擇政府專項債券類型

選擇政府專項債券需要考慮債券的利率、發行期限和項目的現金流是否滿足債券的申請條件。集中供熱項目屬于市政工程項目，一般建設規模大、投資金額多、建設期長、運營期長、經濟效益影響大、項目收益較低且資金回流慢，在初步選擇政府專項債券的期限最好先選擇期限是中長期類型的債券，一般項目計算期為20年的集中供熱項目可以選擇10年、15年或者20年的政府專項債券。在滿足項目融資平衡，本息覆蓋倍數大于等于要求數值和財務分析的指標必要性條件的基礎上，論證選擇政府專項債券類型。做到盡量減少項目資金浪費，選擇利率低的政府專項債券。

（三）關注政府專項債券政策，增加項目申報成功率

我國政府專項債券從2009年開始發債至今，其相關政策不斷調整發布。關注政府專項債券政策動態變化，完善申請政府專項債券評估報告，提高《專項債券項目實施方案》《項目財務評價報告書》和《項目法律意見書》的編制質量。在項目前期及時與政府專項債券申請審批部門、設計單位、咨詢單位和律師事務所等相關機構溝通調整完善報告文書，提高申請債券效率。項目本息覆蓋倍數大于等于1.2是申請政府專項債券主要指標，需保證項目營業收入穩定充足。在項目本息覆蓋倍數小于1.2時，建設單位要及時與設計單位溝通，是否調整建設規模、降低生產規模或者減少生產成本。同時建設單位應積極了解項目在投資建設和生產運營過程中是否會獲得補貼收入作為項目資金來源，減少償還本息壓力，提高項目本息覆蓋倍數，增加項目申報成功率。

（四）重視項目的不確定分析和風險評估

在項目的財務評價過程中，編制人員要重視項目的不確定因素分析和風險評估，提高項目財務評價結論的準確性。集中供熱項目的周期較長，不確定的影響因素很多，如建設期材料和設備價格變動、工期延遲、工程隱形障礙物多、前期資料信息不充足等，導致建設投資增加；又如運營期生產所需的原材料費、燃料、動力費價格變動、年營業收入變動、年利率風險，可能引發項目償付風險。因此，在集中供熱項目的財務評價過程中，編制人員應多方面考慮項目的不確定因素，并對這些因素進行不確定性分析和風險分析。重視將定性分析與定量分析相結合，將分析結果簡潔明了地表示出來。同時，編制人員要提高項目風險預警，完善風險分析，計算分析風險發生的可能性及影響程度，編制風險發生預案。

六、結束語

財務評價作為集中供熱項目可行性研究報告的重要內容和項目資金申請的依據，其作用越來越重要。政府專項債券已經成為集中供熱項目的重要資金來源，不斷學習政府專項債券相關政策，掌握政府專項債券相關信息，對申請政府專項債券的集中供熱項目十分重要。為做好使用政府專項債券集中供熱項目的財務評價，在項目的決策階段應該充分收集和整理基礎信息和資料，不斷完善和細化項目的實施方案，構建完善的財務評價指標體系，科學合理地選取財務評價方法，為項目的決策提供科學、合理的依據。