關于村鎮工業集聚區提檔升級政府投資項目策劃思路與價值探究
——以汕頭市潮南區司馬浦鎮口腔用品產業集聚區為例

文/梅繼龍

一、引言

2021年9月，汕頭市委、市政府提出堅定不移走“工業立市、產業強市”之路，潮南區委、區政府全力推動產業高端、集群、融合發展，著力構建“兩帶（練江流域生態休閑帶、大南山綠色康養帶）+兩平臺（練江濱海生態發展示范片區、南山智慧產業片區）+四個產業集聚區（紡織服裝、精細化工、口腔用品、精品文具）”（簡稱“2+2+4”）產業發展空間格局，其中口腔用品產業集聚區定位為土地集約、產業集聚的重要先行示范區。潮南區口腔用品產業主要集聚在司馬浦鎮仙港村，初步形成了集原材料生產、牙刷制品、酒店用品為一體的口腔用品產業集聚區，但是總體存在“集而不群”“低、小、亂”“用地復雜、拓展難”等問題，同時存在自主創新鏈條滯后、市政基礎設施薄弱、公共服務配套缺乏等發展短板。為推進口腔用品產業集聚區規劃建設，結合其地理位置特征、發展總體規劃和汕頭市推進“工改工”促進產業高質量發展的工作精神，以提高產業基礎承載能力、提升公共服務配套水平為著力點，策劃提出“促轉型、強短板、補平臺、融振興”的項目建設思路，通過建設內容的廣度、實施目標的合度、債券資金申報的力度凸顯出項目投資策劃思路的價值意義。

二、村鎮工業集聚區概況

（一）村鎮工業集聚區現狀

司馬浦口腔用品產業主要集中在仙港村，形成了以其為中心輻射到塭美、峽山義英、拱上等村的口腔產業帶，是典型的村鎮工業集聚區。20多年以來，生產工具從家庭作坊式手搖機到引進德國先進生產設備，生產產品從單一的牙刷發展到牙間刷、牙線、牙線棒、牙膏、漱口水等口腔用品及配套產品，初步形成集原材料、制造、包裝、運輸為一體的口腔用品產業鏈條。2015年，司馬浦鎮被廣東省科技廳評定為廣東省首個口腔用品技術創新專業鎮，成為了潮南區“最年輕”的專業鎮。目前，口腔用品及配套產品的企業約有180家，牙刷年產量約占全國市場份額的35%，是全國第二大牙刷生產基地，年產值超70億元，工業總產值在潮南區經濟體系中占據了重要地位。

（二）村鎮工業集聚區發展存在問題

雖然司馬浦口腔用品產業在產值規模、市場份額上僅次于享有中國牙刷之都、中國酒店日用品之都美譽的江蘇省揚州市杭集鎮，但是在企業數量、龍頭企業、年產量、年產值、智造水平、榮譽稱號等方面卻有不小差距。經調研分析，隨著高質量經濟發展的深入推進，司馬浦口腔用品產業正由“大”向“強”升級過程中，面臨同質化競爭嚴重、創新智造水平不高、產品附加值偏低、空間承載能力不足、公共服務平臺建設滯后等問題。

1.自主創新鏈條滯后，產業“智造”水平不高

司馬浦口腔用品產業與眾多靠著勞動密集型發展模式起家的工業鎮一樣，曾憑著代工、加工等生產業務被外界所知，企業代工大品牌有舒克、云南白藥、黑妹、兩面針、納愛斯等，但其產業鏈條集中于制造環節，處于第二產業價值鏈底端。根據有關報道，司馬浦口腔用品產業擁有1個全國馳名商標、8個省名牌產品，發明專利件數僅為個位數。由此可知，司馬浦口腔用品產業自主創新鏈條滯后，科技開發研究投入較少，企業品牌建設意識尚顯不足，產品附加值普遍較低，缺乏一定的產品市場競爭力。

2.市政基礎設施薄弱，產業基礎能力不強

司馬浦口腔用品產業主要集中于司馬浦鎮仙港東路產業片區與三笑周邊產業片區，片區交通路網結構不完善，市政基礎設施薄弱。對外聯系交通分別主要依靠仙港東路、葫蘆市大街等村級道路，存在道路等級低、市政配套缺、服務能力弱、通行環境差等問題。兩片區之間主要依靠現狀寬度約8米的葫蘆市大街村道連通或繞行至北環大道，交通關聯性差，產業拉動效應低，產業形態鏈式集聚并未形成。同時，由于建設用地問題的制約，空間碎片化無序蔓延，增量空間拓展面臨約束，國土空間難以承載產業集聚化、規模化、融合化延伸發展。

3.公共服務配套缺乏，產業服務功能不足

司馬浦口腔用品產業是靠村集體經濟組織、企業或個人建設逐漸形成的，政府參與度低，公共服務屬性設施缺乏。根據企業文化及產品展示需要，大部分企業設有產品展示廳室或文化場館（比如三椒口腔設立有口腔文化館），但除此之外，關鍵性的高附加值產品檢驗檢測服務機構設施皆處于空白狀態，大多數企業需要到北京、揚州的權威性專業檢測中心進行檢測。這種現狀既增加企業的成本，又削弱企業產品的話語權以及產品競爭力，無法形成與產業提檔升級相適應的公共服務設施配套，阻礙了產業經濟高質量發展。

（三）口腔用品產業集聚區發展總體規劃

潮南區委、區政府堅持高質量發展主題主線，提出建設“2+2+4”產業發展空間格局，將口腔用品產業集聚區作為打造土地集約、產業集聚先行示范區的重要載體。口腔用品產業集聚區主要依托司馬浦鎮仙港村村鎮工業集聚區，發揮牙刷行業協會組織協調作用，引導龍頭企業帶領上下游企業抱團發展，規劃建設口腔用品產業集聚區，推動產業高端、集群、融合發展，打造百億級口腔用品產業集群。根據潮南區國土空間總體規劃初步方案，口腔用品產業集聚區規劃范圍約1035畝，與現狀產業集聚區范圍合計約1495畝，其中近期（2022-2024年）實施范圍約935畝，總體空間結構呈現為“一核三片”，一核為產業公共服務中心，三片分別為仙港東路產業片區、三笑周邊產業片區、塭美產業片區；而遠期（2024-2025年）實施范圍約560畝，以其作為產業擴容提質發展的重要空間。

三、項目投資策劃思路

潮南區委、區政府大力推進口腔用品產業集聚區規劃建設，同時積極完善用地支持、財政激勵、稅費優惠、產業準入、標準廠房建設等區級配套政策以推動“工改工”，以點帶面推動村鎮集體工業集聚區升級改造，打造土地集約、產業集聚的先行示范區，爭取用3年時間打造百億級口腔用品產業集群。但百億級口腔用品產業集群的打造，僅僅依靠政府出臺“工改工”政策引導推動是不夠的，還需要從政府職能角度提供產業高端、集群、融合發展的基礎承載空間、公共服務配套等方面支撐。結合口腔用品產業集聚區區位特征、現狀產業短板以及發展總體規劃、鄉村振興戰略工作精神，圍繞提高產業基礎承載能力、提升產業公共服務能力為項目投資核心，研究提出“促轉型、強短板、補平臺、融振興”項目建設總體思路。

（一）促轉型——促進產業提檔轉型升級

結合《汕頭市人民政府關于印發〈關于推進“工改工”促進產業高質量發展的實施意見〉的通知（汕府〔2022〕10號）》相關工作精神，為配合推進“工改工”政策以及司馬浦口腔用品產業集聚區的高標準建設，堅持把節約集約用地作為促進產業轉型升級的重要抓手，策劃建設標準化通用廠房項目作為騰挪空間，以滿足“工改工”產權置換、企業拆遷安置或過渡需要，以點帶面推動村鎮集體工業集聚區升級改造，推動盤活低效產業用地，促進產業提檔轉型升級。

（二）強短板——提高產業基礎承載能力

根據上位規劃及司馬浦口腔產業集聚區發展總體規劃范圍，研究提出實施仙港東路、仙港大道、上方大道、向陽路、塭美產業片區周邊道路、浪沙口腔周邊道路等一批配套道路建設，同時完善配套給水、排水、電力、通信、燃氣、供熱等市政公用配套設施，提升集聚區基礎服務功能，提高產業基礎承載能力，為產業集聚區擴容提質、經濟高質量發展奠定扎實基礎。

（三）補平臺——提升公共服務配套水平

為了完善配套口腔用品產業技術研發創新、產品質量標準、行政公共服務等功能，提出建設集科技研究、實驗質檢、創新創意、文化體驗、博覽展銷、研學培訓、行業協會、技術標準、公共服務等功能為一體的口腔產業公共服務綜合體和高校創新創業智造產業園，提升產業公共服務配套水平，促進產業自主創新能力，提高產業智能“智造”水平，增強產業品牌附加價值，推動產業高效高質高智發展。

（四）融振興——推動產業與鄉村振興融合發展

根據司馬浦口腔用品產業集聚區毗鄰鄉村、練江流域的環境特征，結合口腔健康文化、村落民俗風情特色，策劃提出打造口腔特色文化小鎮、口腔健康網紅一條街、練江支流（秋風水、美仙溪、西圍溪）生態環境修復、鄉村道路改造提升以及公共服務設施建設等項目，推動一二三產業融合發展，促進鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐。

四、項目投資策劃思路的價值與意義

（一）建設內容策劃具有廣度

項目建設內容的策劃緊扣村鎮工業集聚區的區位特征、征地拆遷實施難的問題以及鄉村振興戰略規劃、“工改工”的工作精神，以產業融合推動鄉村振興發展為理念，項目建設內容涵蓋促轉型、強基礎、補短板、融振興四大板塊，在提高產業基礎設施及公共服務水平的基礎上，廣泛融合了生態環境修復、農村公路、文化特色及鄉村旅游等鄉村振興發展戰略相關建設內容，充分兼顧了鄉村集體和居民發展利益，體現項目實施建設的民生溫度，有助于破解征地拆遷及企業騰挪這一工作難題，充分調動人民群眾的積極性，從而為項目實施建設奠定堅實的群眾基礎。

（二）項目實施目標具有合度

項目實施目標的策劃結合子項目主次近遠、輕重緩急的實施需求，提出1年（2022年）、2年（到2023年）、4年（到2025年）的分階段目標，項目實施順序、階段目標符合項目的建設條件成熟度、實施的緊迫性和當地財政承受能力，契合推進“工改工”促進產業高質量發展要求及口腔用品產業集聚區建設目標，符合潮南區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃、二〇三五年遠景目標綱要與鄉村振興發展戰略規劃目標，項目實施步驟有序、目標清晰且具有突出的切實性、契合性、符合性。

（三）債券資金申報具有力度

項目建設內容性質定位于產業園區基礎設施，為近年來地方政府專項債券資金重點支持的投向領域，并以通用廠房、產業公共服務綜合體、高校創新創業智造產業園等經營性效益突出的建設內容為依托，將市政道路、公路、水利等經營收益性低的項目組合搭配在一起，豐富充實項目經營收益內容，增強項目全周期融資本息償付保障倍數保障力度，保障地方政府專項債券資金項目申報審核通過性。

五、結束語

項目策劃咨詢是全過程工程咨詢服務的最前端階段，也是建設單位內部決策、統領項目實施的關鍵環節。此項目充分利用工程咨詢單位的綜合性咨詢專業優勢，統籌考慮規劃、政策、市場、技術、經濟、生態、資源、安全、基建程序、資金籌措等影響項目的可行性綜合因素，增強了投資決策論證的協調性和合理性，契合了國家發展改革委、住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展中有關以投資決策綜合性咨詢促進投資決策科學化的工作精神。同時，此項目的投資策劃思路有廣度、合度、力度，對于全過程工程咨詢服務發展具有突出的示范價值。