消費稅改為中央地方共享稅的思考

趙吉祥

（貴州財經大學 大數據應用與經濟學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

我國消費稅制度雖然在逐步改善，但是我國的經濟依然在高速發展的過程中，相關產業也在隨著市場形勢的變化發生一些結構性崛起，人們的消費水平持續提高，現在的消費稅制度與經濟現狀不相適應造成的問題越來越多。近年來國家持續實施大規模的減稅降費，地方政府的收入不斷減少，收支差距越來越大。目前我國的消費稅屬于中央稅，稅收收入由中央獨享，但全面營改增以及大規模減稅降費給地方政府帶來了較大的壓力，這就使得消費稅能否成為地方稅或央地共享稅以此達到為地方政府增收的目的成為值得思考和研究的問題。2019年10月國務院印發了《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，從《方案》中我們可以看到，消費稅的征收環節將要后移并且收入也要穩步下劃地方，在此背景下，消費稅的征收必將會有一場較大的改革，消費稅逐步形成央地共享新模式勢必成為此次消費稅改革的一大趨勢。

當前看來，地方稅體系建設以及消費稅稅制改革已經成為我國稅制改革工作中比較重要的內容，各地區收入分配不均，決定了消費稅不適宜作為地方主要稅種。中央地方共同稅如何促進中央與地方財政權益的契合，充分調動地方積極性，擴大地方收入來源，需要綜合考慮。而《方案》明確要將消費稅征收環節后移、稅收逐步下劃地方，主要是因為目前我國經濟處于下行階段，部分企業生存境況堪憂，中央必須繼續推行減稅減費的政策，在面對未來持續、大規模的減稅降費過程中地方政府收支差距的進一步擴大時，擴充地方政府的財政收入來源就顯得十分重要。消費稅目前仍然是中央稅，但《方案》的出臺意味著我國消費稅在日后將逐步形成央地共享的新模式，本文以此為背景的研究具有一定的理論意義和現實意義，從理論和現實層面來分析消費稅應作為央地共享稅的必要性，從我國經濟發展形勢及可能產生的影響入手分析消費稅改為央地共享稅的可行性，為我國消費稅形成央地共享新模式研究出切實可行的實施路徑，并基于此進一步探討我國消費稅的配套改革。

二、文獻綜述

隨著經濟體制改革的深入發展，我國的稅制也經歷了多次調整，從單一目標模式到多目標均衡模式。消費稅作為最重要的稅種之一，在發展過程中經歷了多次調整，反映了社會的進步和觀念的更新。目前,我國經濟發展迅速改善。推進我國消費稅制度改革也變得十分迫切。自全面營改增以來，由于地方稅主體稅種的缺失，稅收收入的減少造成了更大程度的地方政府收支逆差，具有地方稅特點的消費稅進入人們的視角，直接將消費稅改為地方稅或是基于共享稅視角下的消費稅改革思考便成為國內學者研究的熱點問題。郝曉薇、黃登輝（2015），張學誕（2018）均認為消費稅具有中央地方共享稅的特性，對消費稅的征稅范圍、征收環節等進行改革并將其作為共享稅是消費稅改革的一大趨勢。對于具體的收入分享實施路徑，郝曉薇、黃登輝（2015）以及國內眾多學者認為應選用稅基劃分法，也有部分學者如歐陽天健（2019）持不同觀點，認為我國更適合財政收入分成法。

在《方案》發布后，對于《方案》的思考也層出不窮。梁發芾（2019）分析了消費稅征收環節后移可能帶來的壓力和不利影響，認為此次改革重要之處在于如何將對我國經濟發展以及央地關系的不利影響控制到最小，調整央地收入分配關系對地方財政的發展也有十分重大的影響。白景明（2019）提出，在消費稅形成央地共享新模式下深化央地收入劃分改革的兩大著力點在于穩定收入預期，力推區域財力均衡。他認為，改革先從高檔手表以及珠寶玉石和貴重首飾等品目入手實施，是因為這部分產品目前在我國消費稅收入中的占比較小，會有助于在改革試點中穩步推進實施。吳學安（2019）、易永英（2019）認為，在逐漸形成的央地共享新模式趨勢下的消費稅改革有利于完善地方稅收體系建設，激勵地方政府利用消費稅引導地方消費市場改善與調整。李旭紅（2019）分析了消費稅作為央地共享稅將產生的三大影響，她認為主要是對地方財源的影響以及在實際消費市場中會出現一些新的問題。

三、相關概念與政策

（一）我國消費稅概述

消費稅的三大功能體現在以下方面，首先消費稅最為重要的是起到了穩定財政收入的作用，尤其是在營改增之后為了把實行增值稅后由于降稅而可能減少的部分稅收收入征收上來，基本上保持產品原有的稅收負擔。由于應稅消費品生產和消費的不斷增長，財政收入也保持較為穩定的增長。同時，消費稅是國家引導個人的消費行為，是調節社會消費結構從而促進我國產業轉型升級的政策工具。除此之外，消費稅的開征還有利于削弱和緩解貧富差距懸殊以及收入分配不公的矛盾。

（二）《方案》的解讀

1.《方案》內容。我國現在經濟的下行壓力比較大，為了促進經濟發展,更大程度地實行減稅減費政策十分重要。因此，適應中央和地方收入分配改革是一項重要保證。除了注意中央和地方增值稅的“五五分成”保持不變，并調整和改進了增值稅退稅制度外，它還繼續執行追溯性地將征收公司和收入的持續分配轉移到地方消費稅的政策。在可核實的征收和管理條件下，部分增值稅（進口）產生。目前在關聯交易中征收的消費稅將逐步轉移到批發或零售關聯交易中，并對高端手表、貴重珠寶和玉石等條件成熟的商品實施改革。消費稅收入中央保留一部分，一部分劃入本地區，經批準的改革和調整基礎由地方解決，額外部分原則上屬于地方，確保中央和地方政府現有財政結構的穩定。

2.征收環節后移的影響。從消費稅征收改革和受益原則的角度來看，有必要使某些消費稅商品適應零售業的征收，實行收入分配。目前，中國對零售業中的金銀珠寶、鉆石和超豪華汽車征收消費稅。該計劃還規定，將首先實施生活中不常需要的高檔手表、貴重珠寶和玉石等奢侈品的控制要素，并在不斷改革的過程中實施。在這一過程中，消費稅將動態調整，在零售業中對最合適消費品的變化和收入實施收稅，這種分配改革的實施可能會使消費者受益，也適應區域產業結構。

四、消費稅實施收入分享改革的相關思考

（一）實施消費稅收入分享改革的原因

1.“營改增”給地方財政帶來的影響。全面“營改增”的實施給地方財政帶來了影響，盡管從表面看中央與地方增值稅“五五分成”比例保持不變可以保障地方既有財力，不影響地方財政的平穩運行，但實際上由于地區收入差距的存在而給各地財力帶來不同的影響。同時，由于營業稅的稅收收入彈性和調整速度明顯高于增值稅，“營改增”對所涉及行業直接減稅效應和對制造業間接減稅效應都可能直接給地方稅源帶來空缺。尤其是在實施大規模減稅降費背景下，各級政府所得稅稅收收入呈現增長空缺更大的狀態。在我國實施大規模減稅降費政策后，傳統制造業給地方政府帶來的稅收貢獻度逐漸降低，同時近年來地方政府的一些非稅收入也逐漸減少。但是地方政府需要承擔的公共服務職能需要進一步增加和深化，因此支出在日益增大。因此，通過調整央地收入劃分尤其是對消費稅進行收入分享改革以達到緩解地方收支矛盾的目的，才能為進一步實施更大規模的減稅降費提供切實保障。

2.地方稅稅種結構不合理。1994年稅制改革以來,地方稅制一直存在著體制薄弱、缺稅、結構不合理理等問題，影響地方政府的征稅管理積極性。地方稅的寬稅基、稅源豐富等特點可以起到為地方政府增加稅收收入的作用并且能夠對該地區的產業結構進行調節。而我國消費稅具有作為地方稅的特征，且目前看來增長潛力大，便于征管，對其進行收入分享改革有利于推進我國稅制改革及財政體制改革。

（二）消費稅能否作為地方主體稅種的思考

消費稅具有地方稅的特征使得消費稅能否作為地方主體稅種有了研究的價值。首先消費稅具有一定的調節作用，對于地方政府而言，想要得到更多的財政收入就勢必要對地區的投資結構和消費結構進行一定的調整，從而解決地方政府的激勵缺失問題。近年來隨著經濟的迅速發展，我國的消費水平也在持續提高，對高檔消費品的需求也在持續增加，征收消費稅可以在一定程度上彌補“營改增”后地方實際可用財力下滑的地方收支矛盾。

但近年來國家也出臺了一些政策，使消費品消費逐漸趨于理性。如果直接用消費稅的稅收收入來彌補地方政府因營改增造成的收入空缺，可能會使不同地區的收入不均衡現象加劇。因此僅僅對消費稅一個稅種進行改革無法從根本上完全解決地方財政困難的問題，消費稅也不能成為地方主體稅種，只能作為地方財政補充。

（三）消費稅作為央地共享稅的可行性

1.充分發揮消費稅的財政收入職能。消費稅的征收對象主要是消費增長較快且收入需求彈性較強的消費品，具有較強的稅負承擔能力。消費稅擁有較寬的稅基，我國自古以來盛行的“酒文化”以及自改革開放以來我國經濟高速增長，珠寶玉石等高檔消費品已經從之前的大家消費不起的奢侈品變成了一種日常消費品，像小汽車這種之前想都不敢想的消費品也在科技高速發展的今天成為每家每戶出行必備的消費品。在這樣的狀況下消費稅收入具有了一定的穩定性，盡管人們的消費觀念在一步步轉變，令消費稅的增速有所減緩，但隨著我國經濟增長，并在對消費稅進行不斷地調整改革之后，消費稅稅源仍將不斷擴大，具有一定的增長潛力。實施消費稅收入分享改革，消費稅改為央地共享稅可以作為地方政府收入的重要來源之一。在消費稅政策的不斷調整和改革的過程中，中央和地方政府的激勵缺失問題得到解決，再加上越來越便于征管，消費稅的稅收收入勢必會有所提升。消費稅改為共享稅后，無論是對中央還是對地方政府而言，稅收收入都會有所增加。

2.充分發揮消費稅的內在調控職能。消費稅作為特殊的選擇性稅種，通過將某些需要調控的消費行業納入征稅范圍并設置不同的稅率從而對市場消費行為進行調節。在目前開征的稅目就要求國家必須通過征收消費稅對我國部分消費品行業進行一個統籌調控。但消費稅同時還具有引導市場消費以及引導消費者樹立資源保護的心理，這不僅僅是中央政府要統籌的，應該將這一事權列為中央與地方政府共同統籌，充分發揮央地政府的積極性，這也要求消費稅不能作為單純的中央稅或地方稅，更適合作為共享稅。

消費稅的財政職能和調控職能具有很強的政策可塑性，單從收入規模上看消費稅已經是我國的第四大稅種，而且消費稅的征收基本上都是在單一的環節，所以無論所有的稅目是否都要實施征收環節的后移，征收都還是較為便利的。這樣看來，我國的消費稅既可以支持中央進行國家層面的宏觀調控，又可以對部分地區的產業負外部性影響進行矯正，完全具備了中央與地方共享稅的性質，收入由中央與地方共享。消費稅作為央地共享稅勢必會對地區經濟發展帶來明顯的促進效應，不同地區的地方政府會對消費市場進行調整。在這個過程中，地區經濟勢必會因為地方政府對地方消費市場的改善和地區居民消費能力的提高而得到明顯的提升。

五、消費稅改革的政策建議

（一）消費稅改為共享稅路徑建議

消費稅的納稅環節若是后移到零售環節，并由此進一步將消費稅由價內稅改為價外稅，這樣的改革一是使得消費者增加了日常生活事件中對國家宏觀調控政策的敏感度，充分發揮消費稅的宏觀調控作用。其次是可以有效實現消費稅稅基絕對值的提高，保持我國稅收收入的增長。但現實問題是我國東部地區經濟發達、人口稠密，對所有零售環節消費品征稅將不可避免地導致新的地區收入差距，這將進一步減少欠發達的中西部地區的國家收入。尤其加上互聯網的發達，現在消費者的購物方式越來越多樣化，網絡購物日漸成為新的流行大勢，造成消費稅征稅對象的實際交易市場逐漸縮小。不可否認的是如果將所有的應稅消費品的消費稅在征收環節都改為在零售環節征稅，我國的消費市場將要面臨很大的不確定性，政府也很可能面臨這種不可控制性帶來的影響，消費稅收入的地區分布結構將發生變化。

具體的消費稅收入共享實施時可以參照增值稅央地五五分成的比例，以此既保證宏觀層面的調控又保證地方政府的收入來源。但在具體實施時，也要考慮到經濟不太發達以及消費稅收入規模較小的地區，中央政府可以對這些地區進行更多的轉移支付或者降低分成比例，借此手段來更大程度地解決地方政府消費稅收入不均衡以及地方政府激勵缺失的問題，不至于因為地區基本公共服務差異化的原因造成地區差異逐步擴大的現狀，合理控制這種轉移支付的地區差異。我國的消費稅涵蓋的商品雖然沒有增值稅涵蓋的普遍，但是依然相當廣泛，對消費者日常生活影響較大，并且算是一種“懲罰性”稅收，籌集更多的財政收入是消費稅改革過程中的首要任務和重點方向。在財政收入的使用上，我們可以借鑒國際經驗，對部分收入制定專門用途，專款專用。比利時和法國是將部分收入用到社保基金中去，做到取之于民用之于民，愛爾蘭將作為地方稅的塑料袋稅收并入環保基金中去，以此達到保護環境并限制消費的目的。我們也可以設置部分專款專用的品目，使消費稅在我國的宏觀調控層面發揮更廣泛、更深化的作用。

（二）調整消費稅征收范圍

隨著經濟的發展，我國也在不斷調整消費稅的征收范圍，稅收收入在逐年不斷增長中，消費稅的歷次調整方向幾乎都是擴大征稅范圍。但目前的消費稅征收范圍仍然無法完全滿足我國經濟社會發展的需要，存在征收范圍較窄，稅基偏小的問題。目前，消費市場上高檔消費品種類越來越多，高檔服裝套裝等高檔服務種類也越來越多，優質家具、私人飛機等，或優質的休閑娛樂服務、高檔美容等，這些都沒有在消費稅的征收范圍之內，都可以納入消費稅的征稅范圍。當然之前認為的奢侈消費的化妝品已經成為日常普遍用品，可以適當提高判定標準，而不是一概而論。這樣不僅能夠增加稅收收入，也能對高收入、高消費人群進行收入調節。同時，由于消費稅的綠色職能，將那些不符合標準的污染環境、浪費資源的產品納入消費稅征收范圍，可以充分發揮消費稅的綠色環保職能，有利于節能減排、保護環境。

（三）調整消費稅征收稅率

為了充分發揮消費稅的調節職能，可以對部分消費品適度提高征收稅率，比如在我國加大環境保護力度的背景下，可以提高對成品油、一次性筷子、實木地板等消費品的征收稅率。同時兼顧企業承受能力和公眾接受能力，循序漸進。消費稅的征收稅率結構也需要進一步優化，某些須繳納消費稅的消費品，特別是高檔消費品，應基于中國不同消費水平的明確性和基于能源的稅收原則，調整新的范圍，新納入范圍的消費品稅率應根據特點和控制目標進行適當解釋，合理設置。