淮安“樞紐新城”建設現狀與對策研究

李 真，張金麗

（江蘇食品藥品職業技術學院 財貿學院，江蘇 淮安 223003）

淮安曾因輝煌的漕運歷史而成為國家南北交通樞紐。而今，作為江蘇省委、省政府確定的蘇北重要中心城市，國家三大戰略：淮河生態經濟帶發展戰略、大運河文化保護傳承利用戰略和長三角區域一體化發展戰略的疊加區，淮安公路、鐵路、水運、航空交通樞紐工程齊全，再次成為全國綜合性交通樞紐城市①。在最近印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》戰略布局中，江蘇省“十四五”規劃“徐-連-淮”現代物流“金三角”的戰略部署，給淮安樞紐經濟建設帶來了巨大機遇。淮安未來要牢牢抓住重大交通樞紐建設這個關鍵環節，加快形成交通樞紐高水平建設，推動樞紐經濟高質量發展的新格局②。

一、淮安樞紐城市建設現狀

（一）陸上交通

淮安的陸上交通設施包括：（1）公路運輸?；窗彩幸研纬砷L三角北部公路交通樞紐城市，全市公路總里程達到1.35萬公里。（2）鐵路運輸。全市鐵路營運里程達到263.9公里，建成普速鐵路、高速鐵路各2條，輻射長三角北部，是江蘇省重要的鐵路樞紐。

（二）航空交通

2010年9月淮安漣水國際機場建成通航，2019年淮安漣水機場成功招引龍浩航空開辟首條至西安的全貨機航線，并相繼開通至鄭州、福州貨機航線。2021年5月28日首條國際貨運航線（淮安-河內）正式開通。在新冠疫情重大沖擊的情況下，淮安機場貨運發展呈逆勢上揚趨勢，2020年累計完成1.23萬噸，截至2021年5月底已完成7960噸，同比增長168.4%。在機場保障功能方面，2021年4月1日航站樓改擴建工程完成并正式投運，有效緩解了運營保障能力。同時，啟動了機場三期改擴建項目，加快推進各項前期手續辦理，計劃“十四五”期間建成投用，屆時機場硬件保障能力和服務品質有望得到全面提升。

（三）水上交通

基于淮安特有的內河航道資源優勢，內河航運一直是淮安交通運輸的主導產業，也是淮安樞紐經濟中最具特色的產業，“十三五”以來一直呈現較高質量的發展③。

首先，航運服務大幅增長。“十三五”期間，水陸貨運量由2016年6027萬噸增長到2020年的7408萬噸，增長22.9%。水路貨運周轉量由2016年的190.6億噸公里增長至2020年的280.5億噸公里，增長47.%。集裝箱吞吐量高速增長，2020年達到25.9萬TEU，占全省內河集裝箱的50%，持續位居全省內河第一，十年間增長近25倍。

第二，港口建設成就顯著?！笆濉逼陂g全市港口建設累計完成投資15.97億元，建成4個公用港口，新增千噸級以上泊位33個。淮安港被交通運輸部確定為“全國內河主要港口”，全市有港區7個，碼頭122座、泊位409個，年設計吞吐能力超億噸，其中集裝箱碼頭吞吐能力50萬TEU?；窗残赂劢ǔ蓢叶愃烽_放口岸，發展內外貿集裝箱航線12條。

第三，航道船閘資源豐富。淮安是國家“四縱四橫”骨干航道網中的京杭運河與淮河的交匯點，長三角高等級航道網覆蓋區，江蘇省干線航道網主航干道的交匯節點。境內有航道73條，通航總里程1483公里，等級以上航道里程524公里，同時，還擁有眾多的船閘配套，為內河航運發展奠定了堅實的基礎。

第四，運河航運聞名全國。世界文化遺產京杭大運河蘇北段451公里，在淮安境內65公里，并與淮河、鹽河、蘇北灌溉總渠交匯，構成內河航運樞紐，是京杭大運河最繁忙的航道。其中，2020年淮安船閘過閘量30275萬噸，是長江三峽船閘的2.4倍；淮陰船閘過閘量19614萬噸，是長江三峽船閘的1.6倍。

（四）城市交通

已形成由有軌電車、干道路橋、內環高架組建的多維度、全方位的交通網絡系統，可高效實現市內交通與鐵路、航空、水運等客貨運樞紐間的接駁運輸，并促進城市“雙心多簇”的空間聯系。

二、淮安加強國家級樞紐城市建設面臨的問題

隨著高鐵通車、公鐵水空綜合交通體系完備，淮安具備了建設國家級樞紐城市的基礎，但對照高品位、高質量樞紐城市交通基礎設施和樞紐經濟的標準，我市在重大交通工程規劃、樞紐產業經濟發展和樞紐城市功能發揮等方面，還面臨許多困難和嚴峻挑戰。

（一）交通樞紐的功能不完善

1.公路網支撐有待加強。部分高速公路通道容量不足，京滬高速過境交通量較大，通行效率較低。寧連高速公路南京至淮安段目前為雙向六車道，但淮安至連云港段僅為雙向四車道，無法適應未來的發展需要。往蚌埠、信陽等沿淮地區的高速公路通道尚未打通。干線公路建設有待突破，國省干線公路占比6.1%、面積密度134公里／百平方公里等指標均低于全省平均值（10.7%、156.7公里／百平方公里），全市公路網布局呈現南北強，東西弱的特征，與周邊省市公路互聯互通水平有待提升。

2.對外鐵路通道亟待打通。干線鐵路密度依然偏低，現狀面積密度2.46公里/百平方公里，在全省排名第九，與南京、蘇州、無錫等蘇南發達城市缺乏高速鐵路的直通。受制于連淮揚鎮、徐宿淮鹽鐵路制式，缺少時速350公里直通國內主要城市的高鐵線路，與北京、上海、杭州等國內主要城市的連通度依然較差，連通效率有待進一步提升。

3.機場能力無法適應高速增長的航空運輸需求?；窗矟i水機場客貨吞吐量規模偏小，在機場設施、航線開辟等方面還有較大提升空間，與建設淮河生態經濟帶航空貨運樞紐要求相比，還有較大差距。“十三五”期間淮安航空需求呈現高速增長態勢，2019年底旅客吞吐量達到230萬人次，貨郵吞吐量1.03萬噸，已超過機場容量上限，機場亟待進一步擴容增效。區域貨運樞紐發展的外部挑戰增多，合肥、嘉興、南通等周邊機場均在長三角貨運樞紐機場建設中占得先機。

4.港航供需矛盾突出。受制于大規模建設起步較晚，淮安高等級航道占比相對較低，約20.2%，在蘇北運河沿線低于宿遷(29.7%)、徐州(25.9%)。骨干航道仍未完全貫通，淮河出海航道尚未完全打通。港口資源整合不充分，與公路、鐵路等銜接不暢，鐵水聯運體系尚未形成。受資金、用地、環評等方面制約，面臨著項目前期工作周期不斷拉長，新開工項目數量持續減少，儲備項目數量保障不足等諸多難題。危險貨物儲罐、危險貨物碼頭安全設備設施、危險貨物現場作業安全情況等不確定因素增多。

（二）樞紐經濟產業發展不足。

淮安雖然公、鐵、水、空綜合交通體系健全，但與全市產業發展深度融合不足，未形成主導的樞紐產業體系。主要的客運樞紐：空港新城和高鐵新城均未形成經濟板塊。航空貨郵吞吐量2020年僅有1.23萬噸。內河港口運營集約化不足，水鐵聯運較少，港產聯動水平較低，港區加工產業發展有待起步。

（三）樞紐城市建設的管理體制不健全。

首先是缺乏樞紐新城建設的整體規劃、發展目標和樞紐經濟發展基本思路，建設規劃滯后。其次是缺少樞紐新城建設的市級協調管理部門和管理體制機制。再次是樞紐服務的管理體系不健全，公、鐵、空客運缺乏服務品牌，公交服務與機場、車站銜接較為粗放，高鐵東站出租車服務存在拒載和高價行為，城市公共交通發展后繼乏力。第四是內環高架工程投入使用后缺乏統一的管理體系，2020年12月31日因雨雪天氣癱瘓，存在諸多隱患。

三、高品位建設國家級樞紐城市的對策

雖然淮安已經建立起公、鐵、水、空綜合交通體系，并成為《國家綜合立體交通網規劃綱要》中80個全國性綜合交通樞紐城市之一，但總體上屬于“物理型”的交通樞紐城市。面對發展的歷史新起點，淮安只有建設成為高品位的“經濟型”樞紐城市，才能再現“運河之都”的歷史輝煌。對此，就建設高品位的國家級樞紐城市提出相關對策。

（一）加快編制樞紐產業經濟發展規劃

發展樞紐產業經濟，必須按照全域理念和思路，堅持高位謀劃、規劃先行，科學編制樞紐產業經濟發展規劃④。依據淮安的區位、資源和基礎條件，借鑒外地先進經驗，高起點科學編制樞紐產業經濟總體規劃，分類編制分項規劃，在此基礎上修訂現代物流產業發展規劃。航空方面：航空貨運樞紐要高點站位、放眼長遠，以東部航空物流集散中心、航空產業集聚示范區、現代航空都市示范區等“一個中心兩個示范區”為定位，用好用足省級層面各項政策，積極對接國家民航局、發改委、交通運輸部，加快實施淮安機場三期擴建工程。同時加強與工信部臨空產業規劃、商務部口岸規劃的銜接，謀求臨空產業功能定位，增加口岸相關服務功能。在內河方面：內河航運樞紐要進一步疊加相關功能區，完善港口物流布局，規劃建設淮河入海通道。高鐵方面：高鐵樞紐要在已有規劃的基礎上，加快高鐵快運基地建設，加快鐵路物流園區規劃建設，為開展高鐵快運預留空間，打造一體化高鐵客貨運樞紐。

（二）加快解決鐵空水基礎設施短板

進一步完善航空、內河航運、高鐵等基礎設施，強化樞紐功能。航空方面：加快漣水機場三期擴建工程。根據發展需要，盡快啟動建設2條3600米客貨運跑道、滑行道以及垂直聯絡道、貨機坪，使得飛行區等級達到4E或4F；配套建設航站樓、航空貨站、貨運轉運場等基礎設施。規劃合適的進港、出港路線，配備足夠的安檢設備，提高快件裝卸效率。著力推進加快金湖、盱眙、洪澤、清江浦通用機場規劃建設。加快推動空港產業園建設，建設進出境快件處理中心、倉儲物流廠房以及配套服務業設施。內河方面：重點建設淮河入海水道二期工程的核心港區項目，今后可作為淮安港口發展的標志性項目，成為淮河生態經濟帶上核心的中轉樞紐港。全面加快張福河、金寶航道升級改造；加快建設淮河入江水道的航道升級整治工程；研究規劃鹽河“三改二”工程，并適時啟動建設；完善航道網絡，加快構建通江達海的水水聯運體系。加快促進港口合理布局，加快推動黃碼港港區項目建設和盡快啟動新港三期項目建設。進一步完善集裝箱運輸的高等級航道網絡設施建設，使境內二級航道聯網成環。建成現代內河集裝箱運輸體系。高鐵方面：加快寧淮高鐵項目的建設，盡快推動沂淮高鐵的規劃建設。這是京滬高鐵二通道的重要組成部分，必須盡快打通，增強淮安與北京、上海超一流城市的聯系。盡快啟動沿淮鐵路前期工作。鑒于目前沿淮鐵路的淮安至蚌埠段已研究基本成熟，建議近期啟動建設前期工作。

（三）加快構建“2+3”樞紐經濟體系

根據淮安公路客貨、內河航運、高鐵客貨、航空貨運的綜合交通體系和空間布局，建議淮安樞紐經濟發展以“2+3”體系為基本框架，即發展兩大樞紐經濟板塊：空港新城、高鐵新城，三大樞紐產業：內河航運產業、物流快遞產業、交通旅游產業⑤。在編制公路客貨樞紐、內河航運樞紐、高鐵客貨樞紐、航空貨運樞紐空間布局和工程建設規劃的同時，進一步編制三大產業發展規劃以及相應的子規劃。

改革開放四十多年來，淮安汽車客運總站由于客運樞紐的優勢和客運量一家獨大的地位，帶動形成了匯通市場、布匹市場、五金市場、食品市場的樞紐經濟板塊。而今，長途客運市場已經發生顛覆性變化，高鐵東站年發送旅客將穩居第一，2021年5月1—5日發送旅客達12.71萬人（2020年5月1—5日僅1.04萬人）；2019年淮安機場旅客吞吐量已達到234萬人；而淮汽集團2020年運輸旅客下降到223萬人次（2016年為580萬人次）。隨著未來寧淮城際高鐵的開通，長途汽車客運定會進一步減少，長途客運市場必將形成高鐵、空港穩居第一、第二位的格局，高鐵新城和空港新城也必將成為新的樞紐經濟板塊。

（四）加快建設空港新城和高鐵新城

首先，優化航空貨運樞紐建設管理。一是以現有航空貨運樞紐發展空間為基礎，成立空港新城建設管理委員會（空港新城管委會），承擔空港新城的規劃、建設、管理職責。二是鑒于空港新城位于漣水縣，為有利于土地規劃的落實和經濟發展，可適當強化漣水縣縣委、縣政府對空港新城工作的參與、領導和指導。三是將空港新城的經濟發展成就納入漣水縣的統計范圍，消除“飛地”政策帶來的“后遺癥”，為漣水縣在“十四五”爭創全國百強縣創造條件。

其次，優化高鐵新城建設規劃。強化高鐵新城區域的旅游商貿、高鐵快遞和商品集散功能。一是在空間布局上，由于越是靠近車站市場價值越大的特點，應打破行政區劃的羈絆，以高鐵東站為核心由東向西規劃楔形布局，改變目前從高鐵站向西的長條形布局。二是建立旅游集散、購物、物流快遞、商品集散四大服務中心，讓旅客“高鐵站-市區住宿-景區”行程轉變為“高鐵站住宿-景區”行程，建設旅游產品大超市，讓旅客置身高鐵站就變身為游客，在高鐵站住宿、消費。三是加快制定并建設高鐵快運港，建立輻射周邊縣區的高鐵快運商品快遞服務系統。

（五）積極發展三大樞紐產業

首先要發展內河航運產業。一是積極構建“2+N”內河航運產業，即以集裝箱運輸和散貨運輸兩項航運服務為主，加強和拓展港口加工、港口服務、信息服務、錨地服務、維修服務、清潔能源等N項產業。二是以加快高鐵工程建設的緊迫感加快二級航道網建設，積極推進港口集約化經營，加快水運樞紐數據中心建設，規劃建設錨地服務區，積極推廣清潔能源。

其次要發展物流快遞產業。優化物流快遞經營環境，打造“淮陰區物流-高鐵物流-淮安區物流”的物流快遞產業走廊。充分利用高鐵快運的功能，建立淮安市最大的商品集散中心，并配套建設快遞服務體系。

第三要發展交通旅游產業。借力高鐵優勢，打造面向長三角主要城市的旅游市場。將高鐵站視為“淮安旅游大超市”的入口和出口，旅客出了高鐵站就立即變身為游客，進入淮安旅游大市場，就開始旅游消費。

注釋：

①淮安市政專題協商調研組.建設國家樞紐新城再創歷史輝煌圖景——關于淮安加強國家級樞紐城市建設的建議[C].“崛起江淮”學術研討會交流材料匯編,2021(33).

②趙建軍.提升交通樞紐功能促進樞紐經濟高質量發展[J].群眾,2019(11):11-12.

③朱潔.再創樞紐產業輝煌助力樞紐城市建設——淮安內河航運產業發展的調研思考[C].“崛起江淮”學術研討會交流材料匯編,2021(33).

④龐進亮.構建現代綜合交通體系推動樞紐產業經濟發展[C].“崛起江淮”學術研討會交流材料匯編,2021,(33).

⑤朱潔.關于構建淮安樞紐經濟“2+3”體系的建議[C].“崛起江淮”學術研討會交流材料匯編,2021(33).