《公共文化服務(wù)保障法》中政府對公民文化權(quán)利之責(zé)任研究

朱國萍，楊學(xué)鋒

（德州學(xué)院，山東 德州 253023）

1 引言

2016 年12 月25 日，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱《保障法》）發(fā)布，并于2017年3月1日起實施。《保障法》的頒布和實施使公民的文化權(quán)利保障有法可依。2020 年8 月，全國人大常委會對《保障法》的實施情況進行檢查，歷時四個月［1］。顯然，我國政府對公共文化服務(wù)工作給以高度重視。而《保障法》的落地實施和后續(xù)保障法律、細則的不斷完善，又是“十四五”時期我國政府公共文化服務(wù)建設(shè)的重要任務(wù)［2］。

據(jù)筆者了解，21 世紀以來，“文化權(quán)利”“政府責(zé)任”“公民文化權(quán)利之保障”的研究在學(xué)術(shù)領(lǐng)域形成一定氛圍。《保障法》出臺后，學(xué)術(shù)界對此更是給予高度關(guān)注。如有對《保障法》內(nèi)容的分析［3］、相關(guān)規(guī)定的研究［4］、少數(shù)民族權(quán)利保障的研究［5］、政府公共文化服務(wù)責(zé)任解析等［6］。而《保障法》的出臺，把政府對公民文化權(quán)利的保障責(zé)任給予明確的法律規(guī)定，公民的文化權(quán)利實現(xiàn)終于有法可依。筆者重新研讀《保障法》，對政府在公民文化權(quán)利主導(dǎo)責(zé)任方面進行分析，希冀未來公共文化服務(wù)效能確實得到顯著提升。

2 政府與公民文化權(quán)利的邏輯關(guān)系

2.1 政府與公民文化權(quán)利具有天然的邏輯關(guān)系

國家（政府）與公民是一對相互依存的概念，具有天然的邏輯關(guān)系。社會契約理論認為，公民權(quán)利的實現(xiàn)是契約理論產(chǎn)生的邏輯起點，也是政府公共部門權(quán)利行使的淵源；政府公共部門通過行使自身的職責(zé)達到保障公民權(quán)利的目的，政府公共部門和公民權(quán)利二者借助契約(憲法)實現(xiàn)連接。公民—契約—政府公共部門的邏輯結(jié)構(gòu)，決定了公民在對國家納稅及盡相應(yīng)義務(wù)的同時,國家即政府也對公民的工作、生活承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。國家（政府）與公民的邏輯關(guān)系決定了政府在公共服務(wù)問題上必須做出相應(yīng)的制度設(shè)計，以實現(xiàn)其公共管理職能。公共文化服務(wù)是我國政府現(xiàn)階段在文化領(lǐng)域做出的制度安排，公共文化服務(wù)部門通過提供服務(wù)手段和服務(wù)內(nèi)容，以確保每一個社會個人享有普遍均等的公共文化服務(wù)及個人文化權(quán)力的實現(xiàn)。目前，在公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給方面日益多樣，人民的獲得感和幸福感顯著提高。但仍然存在一些問題，如政策法規(guī)、資金保障、運行機制等，需要進一步不斷完善，服務(wù)供求與信息暢通之間的矛盾需要解決。一定時期內(nèi)，公共文化服務(wù)無法實現(xiàn)全面、無縫隙的覆蓋。1997年10 月27 日,我國政府簽署《世界人權(quán)宣言》［7］。這表明，保障公民的人權(quán)特別是文化權(quán)利已上升為我國政府的社會責(zé)任。

2.2 制度固有的正義性確保公民文化權(quán)利獲得的公平性

正義的思想、行為和社會制度皆具有公平性、合理性等特點。正義在不同的歷史時期和不同的社會階層有不同的內(nèi)涵。亞當(dāng)·斯密認為，正義是社會的主要支柱［8］。政府之所以向社會提供公共服務(wù)是因為個體對社會做出了一定的貢獻，比如納稅等。公共文化服務(wù)是政府權(quán)衡了個人與社會在權(quán)利和義務(wù)層面做出的制度安排，公平性是其價值標(biāo)準之一。

制度具有正義的價值理性。制度是一種約束，一種規(guī)則，旨在平衡個人權(quán)利和義務(wù)，以獲得相應(yīng)的利益。正義是一個系統(tǒng)或制度追求的核心價值。凡是考慮到所有社會個體利益的共同體是公正的，一個只考慮少數(shù)人利益的共同體是不公正的。制度本身包含的正義性決定了公共文化服務(wù)制度本身具有公平性，所以，公民文化權(quán)利的實現(xiàn)是不分種族、不分尊卑、不分老幼，人人有權(quán)享受文化科技進步和文化公平。

2.3 公共文化服務(wù)是保障公民文化權(quán)利實現(xiàn)的有效途徑

《保障法》第2 條對公共文化服務(wù)的概念進行了明確的規(guī)定，特別強調(diào)政府是滿足公民基本文化需求的主導(dǎo)力量，并允許社會力量參與進來，提供產(chǎn)品、設(shè)施、活動等文化服務(wù)［9］。該條款規(guī)定了在活動組織、文化單位管理、文化經(jīng)費保障等工作中政府的職責(zé)，讓責(zé)任政府的工作實實在在落到實處。政府主導(dǎo)是轉(zhuǎn)型期服務(wù)政府的重點工作之一，也是公共文化服務(wù)體系建設(shè)必須遵守的原則之一。法律關(guān)于政府主導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定，讓人民文化生活的保障和豐富有了堅實的依據(jù)。《保障法》第3 條同時指出公共文化服務(wù)必須且只能堅持以人民為中心。總覽第2條和第3條內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，保障、實現(xiàn)公民的文化權(quán)利，成為公共文化服務(wù)義不容辭的責(zé)任。

3 政府在公民文化權(quán)利保障中的責(zé)任

3.1 公共文化服務(wù)是政府存在的邏輯基礎(chǔ)

如今，一般認為公共服務(wù)是國家或政府通過履行其職責(zé)，保障、滿足某些領(lǐng)域所有人的共同需求，保護公眾的共同利益所從事的活動。這些活動產(chǎn)生的效果就是公共服務(wù)，形成的具體物質(zhì)形態(tài)就屬于公共產(chǎn)品。在我國，一些社會公共事業(yè)，如公共設(shè)施建設(shè)、社會保障服務(wù)、社會就業(yè)安排等都屬于公共服務(wù)［10］。

文化本身具有公共性,盡管這種公共性被一定歷史時期統(tǒng)治階層所壟斷，但恰恰是這種壟斷，更彰顯出它的意識形態(tài)屬性。作為意識形態(tài)的公共文化對人們理想信念、倫理道德、習(xí)慣傳統(tǒng)的形成具有鮮明的精神導(dǎo)向作用。政府只有提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)，并引領(lǐng)文化發(fā)展的方向,才能達到或?qū)崿F(xiàn)其在文化領(lǐng)域和其他社會領(lǐng)域的政治理想。所以說公共文化服務(wù)是政府賴以存在的基礎(chǔ)。

3.2 公共文化服務(wù)是政府有效治理的途徑

公共文化服務(wù)不僅是文化治理的一種形式，也是文化治理的一項重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第40 條明確提出,公共文化服務(wù)體系建設(shè)建立協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，基層文化、體育設(shè)施和部門整合為綜合文化服務(wù)單位，目的是促進公共文化服務(wù)的標(biāo)準化、均等化［11］。我國政府將文化治理具體到服務(wù)體系建設(shè)層面，說明其在文化領(lǐng)域改革的決心和力度。

文化的公共性、人文性、創(chuàng)造性、物質(zhì)形態(tài)性特征，使其成為每個社會歷史階段上層統(tǒng)治者傳播主流意識形態(tài)、核心價值觀念和社會治理的主要工具之一。毛壽龍、周曉麗認為公共文化服務(wù)的作用有三個方面：一是意識形態(tài)建構(gòu)。二是經(jīng)濟、社會發(fā)展。三是對區(qū)域發(fā)展的推動力［12］。在不同的歷史時期，文化治理的作用是相似的，其實質(zhì)是以文化為場域，通過文化實現(xiàn)治理的目的［13］。事實上，在任何一個歷史時期，文化都是社會的黏合劑。現(xiàn)代民主社會，文化治理大多通過“自治”來完成，也就是說，各種制度、規(guī)則的制定往往以個人思想、行為的轉(zhuǎn)變?yōu)槟康摹?/p>

3.3 政府在公民文化權(quán)利保障中的責(zé)任

政府在公共文化服務(wù)方面給以政策、法規(guī)支持。政策法規(guī)的立法保障是政府實施公共文化服務(wù)的不二選擇。2006年，《國家文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》發(fā)布，我國文化發(fā)展即公共文化服務(wù)建設(shè)納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃［14］。2015 年之后，公共文化服務(wù)體系建設(shè)成為文化工作的熱點，1 月14 日，《關(guān)于加快建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》由中國政府網(wǎng)公布［15］。之后，文化領(lǐng)域法律如《全民閱讀促進條例（草案）》等先后出臺。

政府在公共文化服務(wù)中提供財政保障。美國學(xué)者桑斯坦說“權(quán)利都是有成本的”［16］。要實現(xiàn)公共文化服務(wù)的全民免費服務(wù)和可持續(xù)發(fā)展，離不開政府的持續(xù)財政投入。《保障法》《公共圖書館法》對此有專門條款進行明確的規(guī)定。

政府對公共文化服務(wù)進行管理和監(jiān)督。如：在組織管理方面,縣級以上人民政府要將設(shè)施建設(shè)納入同級城鄉(xiāng)規(guī)劃。縣級以上各級人民政府要合理設(shè)置服務(wù)崗位，配備相應(yīng)合理的專業(yè)服務(wù)人員［17］；在監(jiān)督方面，《保障法》第23條規(guī)定，公共文化設(shè)施的使用效能由社會公眾評價，且形成制度。

4 《保障法》全面保障公民文化權(quán)利

4.1 《保障法》以保障公民的基本文化需求為目的

保障公民的基本文化需求是《保障法》對一切為了人民思想的具體的闡釋。文化需求和物質(zhì)需求一樣是人民利益的重要組成部分。在奔赴小康的道路上，文化成為經(jīng)濟社會發(fā)展和個人精神給養(yǎng)的重要保障，因此，我國文化建設(shè)必須確保文化發(fā)展為了人民，文化發(fā)展服務(wù)于人民，切實保障人民的基本文化需求。作為國際人權(quán)公約簽約國，《保障法》堅持以人民為中心，以滿足公民的基本文化需求為目的，支持開展全民科普、全民閱讀、傳承優(yōu)秀文化活動等，《保障法》為全民享受科技文化發(fā)展成果提供法律支持。《保障法》的制定、頒布和實施，是基于對公民基本文化權(quán)益的保障。

4.2 《保障法》規(guī)定了政府的責(zé)任

《保障法》明確規(guī)定了我國各級政府包括國務(wù)院、省級政府、縣級政府乃至最基層的居委會、村民委員會等各個行政層級的主導(dǎo)責(zé)任。《保障法》第4-6 條、第45 條規(guī)定，公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準及協(xié)調(diào)機制由國務(wù)院制定，實施標(biāo)準由縣級以上政府制定,公共文化經(jīng)費納入本級政府發(fā)展規(guī)劃。各級政府共建共享公共文化服務(wù)。第15條規(guī)定，縣級以上人民政府要加強數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，形成場館服務(wù)、流動服務(wù)和數(shù)字服務(wù)相結(jié)合的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。另外，《保障法》對履行職責(zé)不到位的公共文化相關(guān)部門也做出給以相應(yīng)處分的規(guī)定。

4.3 《保障法》規(guī)定了文化設(shè)施單位的責(zé)任

《保障法》第20-23 條規(guī)定了公共文化設(shè)施單位的建設(shè)、服務(wù)和管理等方面的責(zé)任，要求其配備必要的服務(wù)內(nèi)容及設(shè)備，并定期對設(shè)備進行維護或更新。另外還要建立效益考核制度和服務(wù)標(biāo)準制度等。《保障法》第29-31 條對公共文化設(shè)施單位的具體服務(wù)進行明確規(guī)定，要求其公示服務(wù)項目和開放時間。公共文化設(shè)施單位要支持公益性文化活動。綜合文化服務(wù)中心要整合資源，充分發(fā)揮綜合服務(wù)功能。

4.4 《保障法》規(guī)定了個人、單位及社會組織的責(zé)任

《保障法》第25 條、42 條具體規(guī)定了公民、法人及其他社會組織可以通過提供設(shè)施、資助項目、捐贈產(chǎn)品等方式參與公共文化服務(wù)。公民、法人及其他社會組織也可以參加設(shè)施的經(jīng)營管理，或者參與文化志愿者服務(wù)和成立社會組織等，由此推動公共文化服務(wù)的社會化發(fā)展。第37 條規(guī)定，公民、單位和社會組織都可以開展文化體育活動，并且應(yīng)該積極地開展和參加群眾性文體活動。《保障法》對社會力量參與公共文化建設(shè)、服務(wù)、管理等方面的規(guī)定，可以增強社會力量在公共文化服務(wù)方面的積極性，進而提升公共文化服務(wù)效能［18］。

4.5 《保障法》規(guī)定了違法承擔(dān)的責(zé)任

《保障法》第58 條、59 條規(guī)定，公共文化服務(wù)部門不履行職責(zé)、濫用職權(quán)、徇私舞弊，或者擅自挪用經(jīng)費，擅自改變設(shè)施功能、用途，不依法重建文化設(shè)施的，對相關(guān)責(zé)任人依法給予處分。《保障法》第61條、62條規(guī)定，文化設(shè)施管理單位有違法行為的，依法予以處分。如:開放時間、服務(wù)項目未告知的；未正常開放的；安全管理制度沒有建立的；開展與文化設(shè)施功能用途不符合活動的；對免費服務(wù)項目收費或變相收費的；所屬費用挪作他用的，均依法給予處罰或處分。

5 《保障法》體現(xiàn)的公共文化服務(wù)的理念

5.1 公益服務(wù)的理念

公共文化服務(wù)的經(jīng)費主要由納稅人提供，因此，保障、滿足他們的基本文化需要成為政府公共文化服務(wù)的職責(zé)。公共文化服務(wù)是政府彌補公共產(chǎn)品市場供給失靈的重要手段。公共文化服務(wù)及其產(chǎn)品具有非營利性、公益性特征，以追求利益最大化為目的，市場不會提供此類服務(wù)。但是，公共文化服務(wù)的社會需求巨大，發(fā)展公共文化事業(yè)，提供公共文化服務(wù)，成為政府有效管理的重要選擇。

《保障法》第29 條、31 條規(guī)定，公益性文化單位要向社會提供一些免費、優(yōu)惠項目，其中包括一些文化設(shè)施，而這些文化設(shè)施需每月定期向中小學(xué)生開放。

5.2 普遍均等的服務(wù)理念

普遍服務(wù)最早出現(xiàn)在電信領(lǐng)域，是美國政府為了保障弱勢群體的通信自由對電信行業(yè)提出的一種要求。普遍均等服務(wù)是指所有社會個體都可以以合理的方式，以公平、自由的標(biāo)準在各地獲得的公共文化服務(wù)［19］。當(dāng)身處城市的市民與居住山區(qū)的村民擁有了同等獲取公共文化服務(wù)的權(quán)利、機會和結(jié)果，公共文化服務(wù)就達到了普遍均等。縮小差距，讓所有社會個體享受普遍均等的公共文化服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)與需求的對接是當(dāng)今公共文化服務(wù)領(lǐng)域重要課題之一［20］15。普遍均等服務(wù)的本質(zhì)是在知識和信息領(lǐng)域維護社會的公平、正義。《保障法》第8條、9條規(guī)定，普遍均等的公共文化服務(wù)不但要兼顧區(qū)域均等，也要兼顧人群均等，即要深入革命老區(qū)、貧困地區(qū)，還要照顧到老年人、流動人口等人群的需求。而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和數(shù)字文化產(chǎn)品的推廣也使普遍均等的公共文化服務(wù)實現(xiàn)成為可能。

5.3 便利可及的服務(wù)理念

便利可及服務(wù)是公共文化服務(wù)實現(xiàn)普遍均等的先決條件。《保障法》第4條要求縣級以上政府遵循公益性、均等性、基本性、便利性特點建設(shè)、完善公共文化服務(wù)體系。可及性理論的研究最早開始于美國，研究范圍主要集中在衛(wèi)生和教育兩個領(lǐng)域，直到21 世紀后才引入公共服務(wù)等其他領(lǐng)域。可及性內(nèi)涵主要有兩個層面的意思：一是“利用”層面，二是“匹配”層面。通俗地講，公共文化服務(wù)的可及性就是指公益性文化設(shè)施單位提供的文化服務(wù)是否與需求匹配且能利用［21］。《保障法》第28條要求縣級以上政府公布公共文化服務(wù)目錄。第33條、34條規(guī)定，政府要提供流動服務(wù)和數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。在人口相對集中的地區(qū)、農(nóng)村和人口流動較大的地方，提供便利可及的服務(wù)。服務(wù)項目、服務(wù)目錄和開放時間的公布、公示以及流動服務(wù)和數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的提供皆是為了保證公共文化服務(wù)的可及性。

5.4 內(nèi)容多樣化服務(wù)理念

公共文化服務(wù)是覆蓋所有地域里所有社會個體的服務(wù)。我國不同地域的生產(chǎn)生活方式、族群生活習(xí)慣各有不同，文化需求也有很有大差異。因此，公共文化服務(wù)內(nèi)容不能完全一樣，不能一把尺子量到底。如沿海與內(nèi)陸、城市與山區(qū)，居民的文化需求內(nèi)容是不同的。只有提供多樣化的文化服務(wù)內(nèi)容才能做到供給與需求的對接。原文化部副部長周和平認為，便利性、公益性、公平性或均衡性、多樣性、基本性是公共文化服務(wù)體系必備的五項功能［22］。多樣化的文化供給是公共文化服務(wù)建設(shè)應(yīng)具備的重要特點之一。《保障法》第35條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)信息、電影、圖書、節(jié)慶等農(nóng)村服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容國家要重點增加。對于民族語言文化產(chǎn)品的供給，《保障法》第40條也做出明確規(guī)定。今后，民族語言文化產(chǎn)品在生產(chǎn)和供給方面需要加強，只有提供多元的文化服務(wù)項目和內(nèi)容，各民族的文化需求才能得到滿足。

5.5 以人為本的服務(wù)理念

以人為本是以人民為中心的思想在公共文化服務(wù)方面的體現(xiàn)。它包含兩個層面的意思：首先，確保某些特殊群體的信息需求。讓老年人、殘疾人等能一同共享文化科技成果，一同擁有文化創(chuàng)造的權(quán)利和機會。如《保障法》第9條以專門條款規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)對以上幾類人群提供公共文化服務(wù)。其次，以人為本的另一層含義是服務(wù)與管理上的人性化，即人文關(guān)懷滲透在服務(wù)的每個細節(jié)。讓以人為本理念對全民文化信息共享保駕護航，最終實現(xiàn)個體與社會的共同進步［20］16。如《保障法》第15條、17條、31條規(guī)定，公共文化設(shè)施建設(shè)要配備無障礙設(shè)施、設(shè)備，公共文化設(shè)施臨時停止開放應(yīng)當(dāng)及時公告。所有這些規(guī)定都體現(xiàn)了以人為本的理念。

6 結(jié)語

《保障法》的頒布和實施為政府的文化治理提供了重要的法律支持，對落實憲法精神，保障公民文化權(quán)利，加快公共文化服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展將產(chǎn)生重大的社會意義。全國人大常委會的執(zhí)法檢查促進了政府及公益服務(wù)部門的責(zé)任落實和服務(wù)實效的提升，同時對后續(xù)地方政府完善和細化一些法律內(nèi)容也有一定幫助。