政府購買公共圖書館服務用工激勵研究
——以廣州地區公共圖書館為例

楊嘉駱，唐 瓊，黃小娟

（廣州圖書館，廣東 廣州 510623）

1 引言

政府購買公共服務，就是把適合市場化方式提供的服務事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等來承擔，在不增加行政成本的同時確保提供更優質的服務。政府購買公共服務是政府提供公共服務的新理念、新機制、新方法，作為一種國家社會治理創新的模式，在理論和實踐雙重推動下不斷革新和發展［1］。政府購買公共服務在推動政府轉變職能、創新服務方式、有效滿足公眾需求等方面發揮了積極作用［2］。公共圖書館作為重要的公共文化服務機構，近年來一直在力求轉變傳統公共圖書館的發展模式，嘗試通過“政府購買公共圖書館服務”的方式，聚集多元化的社會資源，提質增效，努力為公眾提供更加優質的文化服務［3］［4］。隨著公共圖書館領域政府購買服務不斷向廣度深度拓展，該用工形式得到了進一步普及，人員規模也在快速壯大。關注該群體的用工情況，做好他們的激勵管理工作，對促進公共圖書館服務質量的提升具有重要意義。本文通過對廣州地區政府購買公共圖書館服務用工情況進行調研，從公共圖書館方、承接方、承接方員工3個視角了解該形式的用工現狀，并進行成因分析，據此提出承接方員工激勵管理的有效措施，以促進政府購買公共圖書館服務的高質量發展。

2 相關研究

政府購買公共服務起源于20世紀80年代，西方一些發達國家改革公共管理方式，通過購買公共服務來取代傳統的政府直接提供公共服務的方式。國外關于政府購買公共圖書館服務的專門研究較少，多為針對整體的“公共服務”研究，研究領域主要集中在政府購買公共服務的模式、案例研究、可行性研究、策略研究等［5］。

20世紀90年代，我國開始了政府購買公共服務的嘗試，通過公開招標，吸引社會力量參與購買服務。政府購買公共圖書館服務相對其他公共服務起步較晚，江蘇無錫最早試點，隨后北京、合肥、上海等城市開始陸續嘗試并取得較好成效。

國內學界關于政府購買公共服務的研究取得了一些成果，主要圍繞機制與模式研究、現狀與問題研究、發達國家經驗借鑒研究等方面［6-8］。相較政府購買公共服務研究，公共圖書館領域的政府購買服務的相關研究仍處于起步階段，主要圍繞機制法規、存在問題及對策、績效評估等方面開展研究：（1）機制與法規。易斌等認為健全相關法律法規，建立監督評估機制、動態的溝通機制、獎懲制度、保障制度、社會公眾參與制度有利于社會力量組織的成長，可以進一步推動公共圖書館領域政府購買服務的發展［9］。陳紅認為目前我國出臺的政府購買公共服務政策法規細則基本上是關于購買物品、工程項目的，針對服務的細則非常少，政策指導性較弱［10］；（2）存在的問題及策略。吳陽熙提出的“四位一體”分析框架系統闡述了圖書館領域的購買主體（制度供給不足、信息公開不足、購買范圍較窄）、使用主體（需求表達機制不夠完善）、承接主體（市場環境缺乏競爭、獨立性較弱）、評估主體（評估對象缺位、評估主體單一、評估體系不健全）存在的問題［11］。馬曉軍從政府方、社會力量方提出了“需求方缺陷”“供給方缺陷”的問題［12］；（3）績效評估。郭新萍、張守衛等學者肯定了績效評估對公共圖書館領域的政府購買模式的價值，認為健全績效評估制度環境、對購買全過程實施評估、提升評估專業化水平、引入第三方評估機制的監督可以促進績效評估機制走向成熟［13］［14］。

目前我國關于公共圖書館領域政府購買服務人力資源管理方面的研究非常少，本文試圖從人力資源管理的角度入手，探討用工激勵管理，為公共圖書館界政府購買服務實踐以及員工激勵管理提供有益的參考。

3 現狀調研

課題組于2021 年9 月至2021 年11 月期間對廣州地區政府購買公共圖書館服務用工現狀進行了調研，對承接方員工發放調查問卷，共收回調查問卷163 份；課題組還分別對公共圖書館方、承接方進行深度訪談，包括5 家公共圖書館、4 家承接方組織。

3.1 用工構成要素

政府購買服務形式的成立，一般包含幾個重要因素：購買主體、承接主體和購買內容。根據2020 年財政部出臺的《政府購買服務管理辦法》，購買主體為各級國家機關；承接主體為依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人；購買內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需的輔助性服務［15］。依據該文件，本文的購買主體是指公共圖書館的行政主管部門；承接主體是指獲得承接資格的社會組織、機構、企業等；購買內容則包含圖書館采訪編目、上架排架、圖書配送流通、網站開發與維護、數據庫建設、環境衛生、安全保衛、設施維護等，可分為全流程整體服務項目形式（負責圖書館的建設、運營、管理、服務等）和部分項目形式（單個項目或組合項目）。《政府購買服務管理辦法》的第八條提及“公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務的購買主體和承接主體”，由此，公共圖書館則可視為“政府購買公共圖書館服務”的使用方。

調研得知，廣州地區政府購買公共圖書館服務的項目大體包括總分館服務體系運營服務、物業管理服務、圖書物流服務、采訪編目服務、人力資源服務等，如，公共圖書館通過購買總分館服務體系運營服務為區總館、各鎮街分館配置專職工作人員；通過購買物業管理服務以保障圖書館后勤、安保等工作到位；通過購買圖書物流服務以保障基層分館（服務點）的圖書調配與更新。目前公共圖書館采購的項目總體以物業管理服務為主，其他項目雖有，但并不普及。

3.2 用工優勢

（1）在一定程度上破解了體制性困惑。社會組織服務運營機制靈活，自主管理的市場化用工方式可以根據公共圖書館業務需求隨時調整用工人數，根據員工工作表現調整薪資，不受行政事業單位計劃內臨時用工人員配額限定和統一固定底薪雙重制約。政府購買公共圖書館服務的實施一方面讓公共圖書館的用工變得更加靈活，另一方面促進了更多的勞動者就業。（2）承接主體有一定的專業優勢。通過公平競爭、擇優選擇的承接主體由于專注度和經驗積累的優勢，往往在購買的項目上更具專業性。如此次調研中的物業管理服務項目、圖書物流服務項目被普遍認為專業程度較高。在此次調研中，物業管理服務公司均被高度認可，公司各崗位人員都具有相應的證書，如保安員證、消防職業資格證等；圖書物流服務公司也被高度認可，公共圖書館方認為該公司及其員工經驗豐富且具備較強的專業能力，能夠高質量地完成圖書調配和更新工作。公共圖書館引入專業化的服務，實現了向市場“借力融智”，積極推動了服務效能的提升。

3.3 存在的問題

政府購買服務的確給公共圖書館帶來了很多益處，但也面臨著諸多挑戰與問題。

3.3.1 公共圖書館方視角下

公共圖書館作為使用方，在“政府購買公共圖書館服務”實踐過程中，遇到了一些亟須解決的問題：（1）不同項目的實施效果存在差異。政府購買公共圖書館服務的實施，在業務提升和降低成本方面取得了一定的成效，但并不是所有的項目都如此。物業管理服務項目、圖書館物流服務項目成效較好，已獲得公共圖書館方、社會公眾的好評，但購買的一線讀者服務類項目如咨詢導讀，效果并不理想，目前承接方員工只能提供基礎的引導查詢服務，面對讀者比較專業的信息需求顯得手足無措。一方面，公共圖書館方對購買項目的人員數量有要求，但對于稀缺的圖書館專業人員而言，承接方根本無法招聘到這些專業人員；另一方面，承接方為控制成本，不可避免地雇傭低工資員工，人員專業性和隊伍穩定性也無法得到保障。究其根本，員工缺乏專業性是導致項目成效不理想的關鍵原因。此次調研中的總分館服務體系運營服務項目便存在較多的類似問題；（2）部分承接方在員工管理事宜上存在責任缺位的問題。比如，承接總分館服務體系運營服務項目的人力資源服務公司在人員管理方面就存在明顯疏漏，在員工招聘完成之后便做了“甩手掌柜”，沒有為員工安排入職培訓和日常培訓，導致承接方員工在日常工作中找不到明確的定位，覺得自己沒人管，缺乏歸屬感和安全感。而且公共圖書館方認為部分承接方在員工管理事宜上與公共圖書館方互動較少，存在責任缺位；（3）承接方員工隊伍不穩定。目前承接方員工的薪資待遇不高，人員離職率較高，經常出現員工接受崗位業務培訓后不久就離職的情況，這對公共圖書館的正常服務產生了非常不利的影響。

3.3.2 承接方視角下

承接方作為項目實施方，在實踐過程中，同樣遇到了一些亟須解決的問題：（1）政府購買服務項目經費缺乏一定的市場吸引力。承接方認為，政府購買服務項目經費并不高，若要招聘到更加優秀的人才，用人成本會比較高，對于承接方組織運營是一個較為棘手的問題。除此之外，政府購買服務項目經費缺乏增長機制，在一定程度上會影響其市場吸引力；（2）承接方無力對分散派出的員工進行跟蹤管理。針對公共圖書館方認為的“部分承接方在員工管理事宜上責任缺位”的問題，承接方有自己的理由。他們認為他們為公共圖書館提供的外派人員在全市或全區的分配十分廣泛且分散，無法對每個人都進行跟蹤管理，因此把日常管理和考評交由公共圖書館方進行管理比較合適。由于雙方在員工日常管理問題上沒有達成統一意見，加劇了員工的“不安感”。

3.3.3 承接方員工視角下

員工滿意度往往受薪酬保障、個人發展、心理環境、績效考核等方面的影響。此次調研發現，承接方員工的滿意率并不高：（1）薪酬保障。在調研中發現，員工對目前薪酬的滿意率為47.62%，只有15.87%的員工認為目前單位的薪酬對他們有激勵作用。可見員工對目前薪酬并不算滿意，且現有的薪酬水平對他們的激勵作用也不大。不少員工還反映，他們的薪酬缺乏梯度性和成長性。在“您認為您同事離職的原因”這項調查題目中，有68.25%的員工認為同事離職源于工資待遇低。可見工資待遇對員工離職與否有決定性作用；（2）個人發展。根據調研，員工對目前個人發展的滿意率為57.14%，只有22.22%的員工認為目前單位的個人發展對他們有激勵作用。這與薪酬保障情況類似，即員工對目前單位提供的個人發展平臺的滿意度表現一般，且目前的發展平臺設置對他們激勵作用也不大。在調研中還發現，承接方員工普遍認為目前單位提供的職務晉升、職稱評定的渠道較窄，提供的培訓也存在一些不盡人意的地方。在職務晉升方面，單位提供的機會不多，且程序不夠透明。在職稱評定方面，承接方員工認為他們并不充分掌握專業技術職稱評定相關信息，也因業務成果不夠的客觀原因或畏難情緒等主觀原因在職稱評定方面受到一定限制。在培訓方面，他們大部分都是直接上崗工作，并沒有接受系統的崗前培訓和在崗培訓。即便有培訓，培訓的內容和次數也都十分有限，培訓內容多為一些淺層次的知識。總體而言，承接方員工認為個人發展平臺太小，他們看不到職業發展方向，這大大削弱了其工作熱情和安心工作的意愿；（3）心理環境。調研結果顯示，承接方員工對“上級對您的關心”“與同事的關系”的滿意度較高，分別為82.54%、88.89%，說明員工認為目前工作中的人際關系總體讓他們覺得較為安心。但是部分人力資源服務公司承辦方員工缺乏歸屬感和公平感。比如，他們日常服務于公共圖書館，但其勞動合同所屬單位為承接方，他們在工作中接受雙重領導，三方之間錯位復雜的關系讓員工身處尷尬境地，令他們缺乏歸屬感。除此之外，目前所面臨的職稱評定困難、與公共圖書館在編員工存在待遇差異、民主參與不足等問題也影響了承接方員工的公平感知；（4）績效考核。調研結果顯示，承接方員工對“績效考核”的滿意度表現一般，為65.08%。員工普遍認為，目前的績效考核效果不佳，一般僅開展年終考核，缺乏日常考核；考核內容籠統，考核標準也不清晰，考核主觀性強；考核結果優秀的員工沒有得到有實質意義的獎勵，考核結果差的員工也沒有相應的懲罰。“干多干少一個樣”的現象嚴重影響了他們的工作積極性。

由此可見，“薪酬水平偏低”“個人職業發展空間不大”“缺乏一定的歸屬感和公平感”“績效考核流于形式”是承接方員工視角下較為突出的問題。

4 成因分析

4.1 制度層面激勵的缺失

公共圖書館方反映的“員工高流失率”的問題以及承接方反映的“政府購買服務項目經費缺乏一定的市場吸引力”問題，從根本上來說是制度層面激勵缺失的問題。目前政府購買服務相關政策如財政部出臺的《政府購買服務管理辦法》以及各地方出臺的政府購買服務政策均未提及承接方及其員工的長期發展機制，可見目前政策并未充分考慮到承接方員工的待遇問題，這對承接方員工待遇的“長期向好”有一定的影響。制度層面激勵若長期缺位，“政府購買服務”的用工環境便會缺乏活力。

4.2 管理層面激勵的缺失

承接方員工反映的“個人職業發展空間不大”“工資低”“干多干少一個樣”“沒有系統化的培訓”問題，以及公共圖書館方反映的“部分承接方在員工管理事宜上存在責任缺位”問題，歸根結底源于管理層面激勵的缺失。目前承接方實施的晉升管理、薪酬管理、培訓管理、績效管理等管理機制并不到位。晉升管理機制主觀性較強，實施環節不夠透明公開；薪酬管理缺乏一定的科學薪酬制度設計；培訓管理并不成體系；績效管理更是形式大于內容。管理機制的不成熟，不利于激勵作用的發揮。管理層面激勵的缺失容易讓員工倦怠。

4.3 文化層面激勵的缺失

文化是根本層面的東西，它左右了一個組織的發展格局。組織文化作為“精神文化”的核心因素，它的正向力量可以影響員工的內心與行動，最大限度地激發員工的主觀能動性。目前員工反映的“缺乏歸屬感”“缺乏公平感”正說明了文化層面的激勵嚴重不足。倘若一個組織缺乏組織文化或者組織文化中沒有真正體現員工的價值觀，員工不會把整個組織的目標視作自己的奮斗目標，組織將失去凝聚力。若要從根本上激勵員工，就需要讓員工切身體會到歸屬感、自尊感和成就感，從文化層面對員工進行激勵對促進良性勞動關系構建有著積極作用。

5 激勵管理優化策略

目前政府購買公共圖書館服務用工存在諸多問題，歸根結底還是制度層面激勵的缺失、管理層面激勵的缺失以及文化層面激勵的缺失。由此，管理者應重新審視上述薄弱環節，依托激勵管理改善政府購買公共圖書館服務的用工環境。

5.1 制度層面

5.1.1 政策激勵：建立健全相關法律法規

建立和諧的用工環境和良性的勞動關系離不開政策層面的支持。政府作為政策的頂層設計者，應通過建立健全“政府購買服務”用工相關法律法規，進一步明確各方主體的權利義務，為“政府購買服務”創建一個良好的用工環境。政府還應針對公共文化服務領域的政府購買服務用工出臺細則，為用工激勵提供政策支持。

5.1.2 財政激勵：建立合理的經費增長機制

政府購買服務定價是政府購買服務鏈條上的核心環節，員工薪酬是購買服務整體經費中非常重要的部分。政府應出臺購買服務定價相關細則，強調“建立合理的經費增長機制”，通過制度保證后續經費的連續性、有效性、增長性，為參與的社會組織提供公平、公開、公正且具有吸引力的項目價格，從源頭上保障承接方員工的薪資待遇。

5.2 管理層面

承接方應加強與公共圖書館方、承接方員工之間的溝通，構建暢通的三方溝通機制，通過提供職業晉升通道、建立科學薪酬制度、豐富教育培訓體系、完善績效考核制度等方式共同激勵員工，在管理層面做好激勵管理。

5.2.1 晉升激勵：提供職業晉升通道

在工作中成長，是絕大多數員工的期待，給員工提供廣闊的成長空間是進行員工激勵的重要手段。無論是公共圖書館方還是承接方，都應積極地與承接方員工進行溝通，將晉升作為激勵手段，讓承接方員工認識到組織對人才培養及職業發展的重視：（1）提供職業生涯指導。人才管理是組織長遠發展的重要環節，而人才管理的首要工作便是要重視對員工職業生涯的規劃。公共圖書館與承接方應共同合作幫助承接方員工客觀全面地評估自己的特長、興趣、意愿、技能和價值，幫助其制定切實可行的個人發展計劃，確保員工的個人發展目標與組織發展協同，實現發展共贏；（2）合理拓寬承接方員工的晉升渠道。公共圖書館方應該在政策允許范圍內，為承接方員工爭取圖書資料系列管理員、助理館員、館員、副研究館員、研究館員職稱申報的機會，幫助他們獲得職稱晉升；承接方則應通過提供普通員工、主管級別、主任級別、總負責人級別的職務晉升通道，鼓勵有責任心、敬業精神、管理才能的員工競爭上崗，實現人崗匹配，有效激發員工工作的積極性、主動性、創造性和成就感。晉升過程應遵循公開、公平和公正的原則，只有當員工的公平晉升機會得到保障，晉升機制的激勵作用才能充分發揮。

5.2.2 薪酬激勵：建立科學的薪酬制度

根據馬斯洛需求層次理論，生理需求是最基礎的需求。其觀點是需求層次越低，力量越大，潛力越大。目前承接方員工的收入總體偏低，強化薪酬激勵會對該群體員工有非常正向的作用。由此，承接方應強化與公共圖書館方的溝通，共同設計基于公共圖書館實踐業務的科學薪酬制度，在遵循公平性、競爭性、激勵性和經濟性原則的基礎上，為員工提供具有合理價值評估以及體現外部市場競爭力的薪酬。首先，應設置合理的薪酬結構。薪酬的設定往往考慮三類因素，第一類為現行政策法規等，第二類包括崗位價值、工作能力及工作業績等，第三類則是勞動力市場情況。承接方應在對現有員工崗位進行系統分類分級梳理的基礎上進行崗位價值評估，同時根據政策法規、財政撥付實際情況合理制定每個等級的薪酬標準以及級差，合理匹配工資等級；此外，還應根據經濟水平發展和工資水平的提升，每2~3 年進行薪酬更新。其次，應在發放時間、結構、對象等方面優化獎金發放政策。適當調整激勵時間間隔，增加獎勵頻率，同時確保激勵的及時性；增加一些不定期的獎勵，給員工意外的驚喜；重視對團隊的獎勵，促成團隊成員之間的相互合作，防止出現團隊之間員工心態不平衡的現象。第三，承接方應加大員工福利補貼，例如規定數額的交通補貼、食宿補貼、通信補貼等。

5.2.3 培訓激勵：豐富教育培訓體系

期望員工為組織創造價值，那就應為員工提供創造價值的條件和基礎。豐富教育培訓體系，為員工提供有價值的培訓，可以有力地促進員工的持續成長。承接方應主動聯合公共圖書館方，共同為承接方員工打造完善的教育培訓體系，通過開展多形式、多層次的培訓，進一步增強承接方員工專業技能、職業道德、心態理念的培養，以提升其職業素養，幫助他們在工作中不斷獲得滿足感和成就感，進而起到激勵作用。培訓事宜可適度在購買合同中有所體現。首先，承接方應主動為新員工開展崗前培訓，在公共圖書館方的輔助下，圍繞公共圖書館理論知識、業務實操流程、常見問題及解決方式、服務禮儀、廉潔自律等對新進員工開展全面化的崗前培訓，讓其盡快了解工作內容、工作考核標準；待正式上崗后，通過老員工“傳、幫、帶”的方式，系統掌握業務技能、工作要求、行為規范和溝通技巧，促進新員工快速成長。其次，承接方應與公共圖書館方定期開展業務工作通氣會，根據工作實際定期梳理業務流程，總結階段性工作中遇到的問題，共同探討解決方法，逐步形成服務規范、范例樣板、常見問題解答資料庫，以范例化的方式定期培訓承接方員工，以提升員工規范化水平。

5.2.4 考核激勵：完善績效考核制度

績效考核是對目標達成過程進行管理、對目標達成效果進行評估的過程，它是保障服務質量的重要環節。完善的績效考核機制的建立與使用，在一定程度上可以有效優化激勵效果。績效考核分為考核前、考核中、考核后3個環節，考核前遵循充分性原則，考核中遵循規范性原則，考核后遵循時效性原則。績效考核工作由承接方負責實施，公共圖書館方則負責做好全程的監督工作。首先，在考核前，公共圖書館方和承接方應合作共同設立一套規范、科學、完善的績效考核體系，作為績效考核實施的充分性依據。績效考核體系的建立，是保證考核結果準確、合理的重要因素。績效考核體系往往包括績效考核標準、績效考核流程與考核機制、績效考核結果的應用、績效優化機制等要素。績效考核相關內容應在實施前向承接方全體員工進行公開宣傳，使每一位員工對績效考核制度有全面的理解和正確的認識。其次，考核過程應注重規范性，績效考核實施流程應清晰明了，實施方法應科學嚴謹，實施周期應頻次合宜。第三，在考核后，承接方應合理運用量化考核結果對考核先進員工進行及時獎勵，如將月度或季度考核中排名前列的承接方員工評為公共圖書館服務明星以及將每月績效考核得分按年度累計評定年度先進個人等方式進行精神獎勵，以及將績效考核結果與員工薪酬掛鉤進行物質獎勵，充分調動員工工作積極性，并達成良性循環的目的。

5.3 文化層面

5.3.1 成長激勵：構建優秀的組織文化

組織文化是一種無形的力量，是組織寶貴的財富。雖然它看不見，摸不著，但無形地影響著每一位組織成員的行為，激勵著員工不斷成長：（1）宣傳文化理念。公共圖書館方與承接方應利用各類會議、組織內部活動等契機向承接方員工傳達公共圖書館文化理念和文化內核，讓員工將其內化于心，真正地愛上公共圖書館工作；（2）傳達組織戰略發展目標。承接方應向員工傳達組織的戰略發展目標，讓員工及時了解組織的戰略進程，從而將組織目標轉化為員工目標，以促進組織與員工的共同成長；（3）營造學習成長氛圍。公共圖書館方與承接方應在組織范圍內創建知識融合與共享的分享型文化，營造學習成長氛圍，不斷提升組織和員工的持續學習能力。

5.3.2 認同激勵：重視穩定心理契約關系的培育

重視穩定的心理契約關系的培育，可以在一定程度上增強承接方員工的工作歸屬感，提升工作滿意度：（1）引導員工設定合理的心理預期。在用工招聘以及員工入職時，承接方與公共圖書館方應向員工傳達準確的工作信息，引導員工對用工性質以及個人未來發展有一個全面清晰的了解；在工作過程中，通過必要的職業心理指導，逐步淡化人事歸屬觀念，使員工消除身份抵觸心理，促使員工認識到自我價值，樹立自信心；（2）關注員工被認可的心理感受。公共圖書館方應將承接方員工視為組織內一部分，認真聽取服務承接方每一位員工提出的問題、意見及建議，增加承接方員工的工作參與度，構建全新伙伴式的雙向溝通模式，共同營造民主、進取、合作的健康氛圍；（3）滿足員工人文關懷的心理需求。每逢春節、中秋、國慶等重要節日，公共圖書館方和承接方聯合組織豐富多彩的文體活動，豐富員工們的業余生活，增強彼此員工的溝通；實行健康管理，定期組織員工健康體檢，對生病的員工進行特殊關懷。