政府公共政策執行偏差分析及對策

洪富艷 王舜禹

摘要：公共政策的執行是為完成政策目標及解決社會現存問題的直接手段，在政策完成中占據著舉足輕重的地位。在現實生活中公共政策執行歷程中，政策執行偏差卻難以避免，這極大的制約著公共政策的有效性。因此應怎樣控制并削減公共政策執行偏差的出現，是現下的公共政策執行研究分析中的重要一環，同時亦是本文的研究意義。

關鍵詞：公共政策，政策執行，執行偏差，對策

一、公共政策執行偏差及表現形式

1.公共政策執行偏差相關概念及特征

（1）公共政策執行概念：公共政策的執行具體含義是指政策執行主體為有效完成公共政策制定的目標，采用清晰準確的認知以及認同，進而有效的配置現存的政策資源，同時采用相關行為把公共政策目標蛻變成現實，進而完成社會公共利益的一系列過程。

（2）公共政策執行偏差概念：公共政策執行偏差則表示公共政策的執行主體因百般消極因素的互相制約從而在某些規定的的政策執行階段中，影響或阻礙該政策的順利進行，從而使得政策執行的現實效果與最初制定的目標相悖而行，造成一定程度的負向后果[1]。該現象也被部分學者稱為政策執行阻滯、政策執行變異、執行不力等。即使定義不同，但其中的內涵卻是相通的[2]。

2.公共政策執行偏差表現形式

（1）象征式政策實施即政策表面化，是指政策在實施階段并未做任何實際行動而只停留在教育宣傳，政策從始至終并未進行具體操作。象征式執行公共政策僅僅停留在口頭或書面上，假意要認真完成政策，但對于政策實施則是敷衍了事，有始無終，不僅不能達到政策目標原有效果，還有可能會帶來一定負面影響。例：我國為更快順應社會經濟發展新要求，提升我國公民當前集體素質水平，我國頒布了一系列有關素質教育的相應政策，期望基礎教育能夠脫離傳統的應試教育。但該政策并未得到具體的落實。以原有的應試教育為主的傳統教育模式仍為主流。

（2）附加式政策實施即稱政擴大化，主要是指政策在實施階段繁增了部分不和適宜的內容，使得政策的調控對象、范圍、力度以及目標均溢出原本的規定，從而擾亂既定政策目標的完成，政策的執行在附加后其本質就是一個政策的“再造”過程。因政策主體將原有政策進行細化，就有可能產生增加原政策內容的現象。如若增加的政策量符合原有政策執行精神，那將沒有問題，如若增加的政策與原有精神毫不相干，那就屬于附加式政策。最為突出的案例莫過于用相關政策名頭來進行大肆的亂收費、亂罰款的不合理現象。反觀現實生活中，公共政策每每是自上而下進行信息傳達，從而使得“擴大”的政策經常為自己找到“合理”的理由[3]。

（3）殘缺式政策實施即指政策的缺少或破損，是指一個完整的公共政策在其實施階段時常被分割，僅有部分目標得到落實，剩余部分則被丟棄、被掩蓋，政策實施情況殘缺不等。殘缺式政策實施又稱為“政策截留”，在信息較為閉塞的山區“政策截留”常有發生。執行者對政策的截留、篩選，使得原有政策破碎化，從而與政策目標偏離。例：原目標是為減輕農民生活及生產負擔、加速發展農村經濟頒布相關“減負政策”，但在個別鄉村實施時，有的地方隱藏“減負”政策的部分內容，僅僅取消了一部分收費項目，農民負擔過重問題并沒有得到有效控制。

（4）替代式政策實施即政策的替換，是指政策在實施這一階段初始一看與原定政策保持高度統一，而在實際執行時完全脫離原政策的精神主旨。部分替代式政策執行借用“因地制宜”的理由，對政策進行曲解，從而歪曲原公共政策的本質及內涵。政策的變異性是替代式執行的最大特點，導致政策目標撲空。如在“村民自治”有關政策實施中，部分地區在選舉“村官”時以“村民選舉”為掩蓋實則是“行政指派”的內里，村委會主任候選人員由鄉鎮政府提名建議，更為過分的地區直接由鄉鎮政府任命上任，從而導致“村民自治”名存實亡。

（5）觀望式政策實施是指政策實施者在實施政策階段，對待政策實際操作的態度相對被動、消極，瞻前顧后。觀察政策是否會產生變動，觀望并等待其他實施機關的實施情況，進而弱化公共政策的時效性。政策實施者觀望的主要原因有政策實施主體自身的利益受損、目標群體的抵抗、缺乏足夠的精力和時間。對政策執行持有觀望狀態，對于新鮮事物的出現畏首畏尾，不敢向前，將會錯失政策執行的最佳時機。觀望式的政策實施方式在極大程度上降低了政策實施效率，嚴重破壞了政府在人民心中的形象。

此外，機械地照抄轉達上級機關的政策文件，不認真研究和學習政策，不根據本地實際情況去實施政策，也屬于政策實施偏差的表現。

二、公共政策實施偏差的原因分析

導致公共政策實施偏差的原因形形色色，歸根結底分為主觀原因和客觀原因兩個大方面。深入實踐觀察分析政策失效的原因并在其基礎上研究如何預防失效的方案對策，對于完善公共政策的制定和實施具有至關重要的意義。

1.公共政策實偏差的主觀原因

（1）實施機構管理缺陷具體表現為：組織結構缺乏一定的合理性，政策實施機構的重疊煩冗、政策執行部門職能相互交叉、功能不完備、人員結構不盡合理等；正是由于部門之間存在交叉、重疊等現象，才導致各部門在政策執行時從自身利益出發，不顧全大局。領導管理水平較低；政策實施機構相互間缺乏一定的溝通與順暢協調，實施機構與各部門、不同部門以及實施人員之間均有可能產生誤會和矛盾；缺乏健全的規章制度等[4]。除此之外，政府間相互監督機制疲軟，而社會現存監督機構數量有限，廣大人民群眾對于監督政策執行的意識也不到位。

（2）實施人員素質缺陷即進行政策實施的人員現有文化、素質及政策水平相對偏低，對于政策認識程度不達標、把握不夠準確。政策界限一詞是指用來劃分不同政策之間的分界線，若政策實施人員自身對政策的界限區分都不是十分明了或混淆政策界限，必將導致政策實施與原定政策大相徑庭。或是政策執行者價值觀錯位，政策執行主體難以擺脫其主體價值觀念。通常情況下，政策執行主體只有與時俱進的加強政策執行創新思維，才能擁有更為科學合理的價值觀念。

（3）實施原則處理不當，公共政策實施的堅定性和靈活性二者關系處理不當，就會產生一定程度偏差；關注堅定性而忽略靈活性，極易造成教條式的對待政策，當“傳達員”，搞“一刀切”；反之關注靈活性而忽視原則性，則會出現“上有政策，下有對策”的情況。

（4）利益相悖導致偏差。是指當該政策的實施會影響實施者自身的既得利益或是對其有一定的不利時，他們則會想出相應計策去阻礙、掩蓋政策或對于政策的執行各行一套，做到表面完成。擴大政策適用范圍、行使權力，實施有利于自身的、部門的或地方的利益的政策，使政策實施與原定目標產生一定偏差[5]。

（5）實施準備稍顯欠缺。實施者在政策實施前沒有做好足夠的準備工作，沒有充分的進行政策宣傳、計劃、投入。這些準備工作的不充分都會對政策實施產生一定偏差。如政策實施沒有明確的方案，人力、物力、財力、時間不到位，政策宣傳空缺、不足或過頭等會影響政策的順利推行。

2.公共政策實施偏差的客觀原因

（1）政策質量的低劣，具體體現在：政策目標不夠清晰，混淆視聽致使實施者不得該政策中心綱領；內容不具體、模棱兩可的政策無法實施，如原則同意、有關方面，有關部門等；研究和確定的政策標準，與實際不符或沒有明確未來可能變化；政策不配套，政策出自多門而忽視整體效應；政策穩定性差，經常朝令夕改、頻繁更換使得政策喪失嚴肅性，導致政策實施者和廣大公眾無所適從，從而損害政府的威信。

（2）政策環境的變化，公共政策環境本身具有無法調和的復雜性、多樣性、差異性和變異性等多種特點，正是這些因素增添政策實施的復雜及困難程度。實際中政策制定與實施時所處環境往往不同，甚至有時會相當大；在政策實施階段，政策環境會反復出現新情況、新變化、新問題，這均加大對政策的順利實施的挑戰難度，因而政策實施偏差就有發生的幾率。

（3）適用對象不配合，一部分公共政策的實施有可能得到充沛的資金投入，政策實施者自身也花費了足夠的精力，但是政策受用對象站在自身角度利益出發，認為該項政策其無法獲得相應利益或是影響其自身原有利益，或因自身素質原因對政策理解不夠充分或由于其它原因不能全面體會政策的整體效益和長遠益從而使得政策在實施時產生一定波折，甚至部分人員采取阻礙和相反的行為，這也對政策的實施效果產生一定的不利影響。

（4）利益集團所施壓力，政策的制定及實施可能波及利益的變動，因而各方利益集團為保自身利益不受影響從而為難公共政策執行。利益集團對公共政策的影響，在西方國家表現得較為明顯，在我國相對較弱。

三、治理公共政策實施偏差的對策

發現并改正公共政策實施偏差的主要原因是為了使的政策實施回到原本正確的軌道，同時削減不良后果的過程，以提升政策實施的水平和效率。防止、避免和立即改正公共政策實施的偏差，不可僅是哪痛打哪，應做到采取整體治理的系統方法。

1.健全實施體制環境，政策的整個執行過程受制于現實的體制環境影響，因而一個科學合理的行政管理體制是公共政策執行的根本要求。這樣做的目的是為了更好的處理政策內部及其與其他部門組織的相關關系，使之運轉協調。加強政策實施工作靈活性，借此通過改革建立一套科學高效行政管理體制。

2.加強政策輿論宣傳，借用多種形式對政策進行宣傳，既可使政策實施者認真領會和理解政策目標及其具體內容，為有效地實施政策奠定堅實的思想基礎；也可對政策實施進行公眾輿論監督，使更多的人了解政策的內容，理解，支持和實施該項政策。

3.優化政策實施主體，公共政策的實施者對于政策實施的影響性是最為直接的、最主要的，因此糾正政策實施偏差至關重要的對策就是優化公共政策的實施主體，優化組織機制是優化人員組合的前提，優化原有不合理組織機制可以大幅提升實施政策效率。

4.提高實施人員素質，提升人員素質一方面應著重于加強政策相關科學的理論素養培養，減少只憑過往經驗分析從而造成政策失效的現象；另一方面，更應加強思想素質提升，加強職業道德觀念，鞏固全局觀念以增加自律精神，同時對于信息傳遞行為加以規范，自覺抵制不良傾向。

5.強化政治社會功能，人作為公共政策的實際實施者，是政策能否有效實施的關鍵一環，故而，公共政策實施中必加強政治社會功能，通過提升政策實施者的政策知識水平與實施能力，為有效的政策實施創造良好的環境。

6.加強對于政策實施階段監控，政策實施的基礎條件在于公共政策的合法化，然而合法化的政策并不能越過執行者自動得到有效實施，政策實施階段仍將會出現分割、截留甚至抗拒等問題，因此產生的行為規范也不能全部消除機會主義行為。在政策實際操作階段，必得建立一套行之有效的監督機制，對政策實施情況及過程了如指掌，及時發現并采取有效的調整措施和補救方案。

四、結論

公共政策的制定是為了解決社會及民生問題，但在實施中不可避免的會產生一些偏差，有人為偏差也有非人為偏差，無論出于何種原因偏差的產生都將影響公共政策制定時的原始目標，甚至與原目標大相徑庭。因此政府在政策執行時應避免偏差的產生，及時找到偏差產生的原因并解決偏差，發揮公共政策原有的作用及目標。

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參考文獻：

[1]王曙光，李紅星，劉西濤.公共政策學[M].中國財富出版社2014

[2]陳瓊英. 新農村建設中鄉（鎮）政府政策執行偏差及糾偏對策[D].湘潭大學，2007.

[3]錢再見.公共政策學新編[M].華東師范大學出版社：2006

[4]楊斌.政策過程視角下的公共政策執行偏差分析[J].現代營銷（下旬刊），2019（10）：126-127.

[5]戴昌橋.論公共政策執行偏差的原因及其對策[J].湖南稅務高等專科學校學報，2007（06）：23-25+29.

（作者簡介：洪富艷，副教授，博士，研究方向：當代中國政府管理、生態行政管理、公共政策與公共治理的理論與實踐；王舜禹，碩士在讀，研究方向：公共政策）

（責任編輯：李雪威）