政策工具視角下我國民族傳統體育政策文本特征研究

張建業，戴 羽

中華民族傳統體育自建黨百年來的發展史實質上是各民族社會歷史發展軌跡的一種折射，是維系中華民族命運共同體建設的重要根脈［1］。中國共產黨在發展的各個時期都非常重視民族工作，推動民族傳統體育事業的開展。就民族傳統體育而言，沒有黨的民族體育政策作為保障，就不會有民族體育事業的興盛［2］。當前，有關民族傳統體育政策的研究主要集中于少數民族體育政策發展研究、民族傳統體育政策的現狀及優化策略等，而針對民族傳統體育政策文本內容特征的研究較為稀缺，基于此，研究以政策工具為支持，研究新中國成立至今頒布實施的一系列民族傳統體育政策，總結我國民族傳統體育政策文本特征，為促進新時代民族傳統體育的發展提供理論參考，為針對性地制定和調整民族傳統體育政策提出建議。

1 我國民族傳統體育政策內容分析框架構建

1.1 政策文本來源

本研究通過查閱《中華人民共和國體育法規匯編》《現行體育法規匯編》《體育運動文件選編》等文獻資料，從中搜集、整理民族傳統體育政策文本，并登陸訪問中華全國體育總會、國家統計局、北大法寶等網站，查閱相關文件，選取1949－2021年7月的民族傳統體育政策文件作為研究對象，共搜集中央層面的民族傳統體育政策文本105條。

1.2 分析框架構建

1.2.1 時間維度

時間維度即以時間作為描述、表達變量的衡量尺度［3］。通過對新中國成立后歷年民族傳統體育政策出臺的時間及數量演進趨勢，分析民族傳統體育政策不同時期的階段特征及影響因素。目前學界對民族傳統體育政策演進的階段劃分已有部分研究，如殷鼎和楊建鵬對少數民族傳統體育政策演進進行分析，將其梳理為1949－1966年、1967－1976年、1977－1994年、1995－2005年、2006－2010年、2011－2016年［4］。戴國斌將新中國成立后民族傳統體育發展梳理為新中國成立至60年代初、20世紀60年代初至1978年、1978年至20世紀90年代初、20世紀90年代中期至今［5］。本文在前人的基礎上進一步整理新中國成立至今的民族傳統體育政策，并梳理為1949－1977年、1978－1994年、1995－2011年、2012年至今來分析我國民族傳統體育政策的發展脈絡。

1.2.2 政策工具維度

政策工具研究受到西方國家“新公共管理”運動及政策科學發展的影響，作為政府達成政策目標的一種手段，逐漸成為西方公共政策研究領域新興的研究熱點［6］。在公共管理學的范疇下，政策工具被認為是解決政策問題或達成政策目標的各種手段和技術［7］，在本研究中，我國民族傳統體育政策工具是政府為了促進我國民族傳統體育全面發展而采用的一系列方法和手段。

研究將政策工具作為分析民族傳統體育政策的維度，依據Rothwell和Zegveld［8］提出的政策工具模型，將我國民族傳統體育政策分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具三類（見表1）。具體而言，供給型政策工具主要以政府為民族傳統體育發展提供動力為主，包括人才培養、財政投入、基礎設施建設等供給途徑；需求型政策工具以開辟和培育民族傳統體育新興市場，從需求側引導民族傳統體育的發展，包括政府采購、貿易管制及海外交流等；環境型政策工具是政府優化民族傳統體育發展環境，對民族傳統體育的發展進行有效戰略部署，包括法規管制、產權保護、策略性措施等。

表1 民族傳統體育政策工具分類

1.2.3 政策主題維度

為更細致地對我國民族傳統體育政策進行梳理，研究將民族傳統體育政策主題作為政策文本分析的又一重要維度。在民族傳統體育105條政策文本中，根據政策主題內容將其分為民族傳統體育挖掘、整理和保護、民族傳統體育賽事、民族傳統體育推廣、學校民族傳統體育四類。首先，挖掘、整理和保護是黨和國家對民族傳統體育項目進行挖掘和整理研究工作所發布的一系列政策，為搶救和保護民族傳統體育起到政策兜底作用。其次，民族傳統體育賽事是政府籌備和舉辦各級各類民族傳統體育賽事所發布的政策文本，旨在引導民族傳統體育賽事多樣化和有序發展，促進各民族的交流。再次，民族傳統體育推廣是政府推動民族傳統體育產業化，多元化發展，鼓勵開展中華優秀民族傳統體育走出國門等一系列政策文本。最后，學校民族傳統體育是政府鼓勵和支持更多的民族傳統體育項目走進校園，積極開展民族傳統體育課程，培養民族傳統體育人才。

2 研究結果與分析

2.1 時間維度分析

2.1.1 政策數量及變化趨勢

我國民族傳統體育政策數量隨著時代的變遷逐步增多。根據政策頒布時間及數量，新中國成立以來中央及國家有關部門頒布的民族傳統體育政策的數量曲線上升（見圖一），間歇出現過幾次政策密集期。

圖一 政策數量變化趨勢（1949－2021）

如圖一所示，第1個高峰期是新中國成立之初，各項工作百廢待興，民族傳統體育政策在服務黨和國家實現民族團結融合的基礎上開始發展起來。第2個高峰期是改革開放后到90年代中期，這一時期國家體委積極推動體育工作轉移重心，確立“攀登體育高峰”的發展思路，提出了逐步將民族傳統體育中富有健身、競技價值的項目發展為具有民族特色的正式競賽項目，民族傳統體育事業迎來了新的發展契機。第3個高峰期是進入新世紀后，北京贏得了2008年奧運會舉辦權，體育工作受到了前所未有的重視。2002年，政府以申奧成功為契機，大力推動全民健身計劃，積極扶持中西部地區和各民族地區發展體育事業，努力推動中華武術走向世界，民族傳統體育開始朝著貼合群眾需求的方向發展。第4個高峰期是黨的十八大以來，國家出臺的民族傳統體育政策從人才培養、傳承保護、制度體系等方面給予全面升級。這一時期隨著黨的十八大的舉辦，體育在實現國家現代化建設，全面建成小康社會中承擔起更加重大的責任，因此這一階段民族傳統體育的發展呈現出“百花齊放”的新局面。

2.1.2 政策演進分析

如圖二所示，利用Nvivo12軟件對我國各階段民族傳統體育政策文本的高頻詞進行了統計，并繪制成云圖，詞云越大則說明頻次越高，以此對民族傳統體育政策演進進行分析。

圖二 各時段內詞頻云圖

第一階段：1949－1977年間，“民族”“整理”“研究”“體委”等為高頻詞，由于新中國成立初期，國內各項事業百廢待興，民族傳統體育發展困難，因此當時國家針對民族傳統體育的政策是從民族問題出發，且以整理研究和保護為主；第二階段：1978－1994年間，“加強”“發展”“提高”“改革”等為高頻詞，這一時期，國家陸續恢復各地民族傳統體育事務，在改革開放新思想的引領下，民族體育工作逐步恢復，并迎來了新的發展，開始向著科學化、規范化和現代化的方向發展；第三階段：1995－2011年間，“運動會”“健身”“學校”“管理”等為高頻詞，說明這一時期黨和國家的民族傳統體育政策目標開始更加貼合社會發展和群眾的需求，民族傳統體育賽事和學校民族傳統體育都得到了發展；第四階段：2012年至今，詞云密集且頻次均衡，十八大的召開，開創了我國經濟和文化發展的新局面，民族傳統體育政策體系趨于穩定，為民族傳統體育的發展提供了契機，民族傳統體育事業進入了創新發展的新階段。

2.2 政策主題維度分析

政策主題是政策內容集中反映的領域，隨著我國社會的發展變化，不同政策主題的比例也在逐漸的變化，因此不同階段下政策主題的演進脈絡能夠很好地體現民族傳統體育工作著力點的變化趨勢。經過對105份政策文本的統計發現，我國民族傳統體育政策主題分布不均衡（見圖三）。

圖三 民族傳統體育政策主題分布（1949－2021）

民族傳統體育挖掘、整理和保護主題的政策占比15%。從新中國成立初期，國家對民族傳統體育就秉承保護與傳承的主題，不斷加強對民族傳統體育的挖掘整理，取得了豐碩的成果，為民族傳統體育適應社會主義建設打下了良好的基礎；民族傳統體育賽事主題的政策文本占比32%。民族傳統體育競賽有利于促進各民族文化交流，推動民族傳統體育項目的傳播。全國少數民族體育運動大會從1953年開始，已經舉辦至第十一屆，各種民族傳統體育賽事也逐漸豐富起來，手段豐富，形式多樣，開始朝著專業化、全面化、規范化的方向發展；在四種政策主題中，民族傳統體育推廣政策最多，占比高達40%。民族傳統體育的保護與傳承為新時代民族傳統體育的發展奠定了基礎，進入21世紀，黨和國家出臺了支持民族傳統體育發展的各類政策法規，涉及多個領域、多個部門，推動了民族傳統體育發展與時俱進；學校民族傳統體育主題的政策最少，占比13%。學校體育一直以西方競技體育的內容為主，而在民族傳統體育領域也只有武術進入學校體育課程，并在高校設立“武術與民族傳統體育”專業，但其他民族傳統體育項目進校園進程緩慢。在新時代，必須加快推進更多民族傳統體育項目走進校園，融入課堂，為民族傳統體育發展提供源源不斷的后備力量。

2.3 政策工具維度分析

通過梳理我國民族傳統體育不同時期采取不同比例的政策工具，為未來的民族傳統體育政策取向提供有效啟示。研究借助NVivo12軟件對我國民族傳統體育政策文本進行編碼歸類，并得出描述性統計結果（見圖4）。從統計結果來看，我國民族傳統體育政策工具中，環境型政策工具占比52%，其中策略性措施使用過度，占比高達43.61%，而目標規劃和產權保護等工具略顯不足。供給型政策工具占比44%，在內部工具的使用上，民族傳統體育項目的挖掘、整理和研究以及各種民族賽事受到的關注較高，但在人才培養方面政策工具使用相對不足，占比19%，而由于民族傳統體育項目大部分對場地要求較低，因此基礎設施建設和財政投入方面僅占比7%和3%。需求型政策工具使用最少，僅占比4%，在內部工具的使用上，僅有海外交流使用5次，其余政策工具均未使用，表明我國民族傳統體育政策對政策工具的選擇具有明顯的傾向性。

圖四 政策工具類型使用特征

3 結論與建議

3.1 結論

3.1.1 政策工具使用不均衡

由于我國大部分民族傳統體育政策是囊括在群眾體育政策中，并且民族傳統體育工作也是依照群眾體育方面的政策展開的，導致出現政策工具使用缺乏針對性，抑制了民族傳統體育發展的活力。中華民族傳統體育在發展過程中，不斷面臨著新的風險挑戰，面對種種危機，政府勢必要打破這種不利的發展局面，為民族傳統體育構建一個有利的發展環境，因此大量使用環境型政策工具手段，但這樣急于求成不利于我國民族傳統體育的可持續發展。政府作為民族傳統體育政策制定主體，有必要在人、財、物等供給端給予民族傳統體育發展必要的支持，在政策上予以極大支持，但在民族傳統體育政策工具中，供給型政策工具略顯弱勢，弱化了民族傳統體育的發展潛力。民族傳統體育事業的可持續發展離不開需求側改革，但從數據上看，需求型政策工具的應用嚴重不足，事實上，政府是通過采購與定制等措施減小體育事業建設的不確定性［9］，是促進民族傳統體育事業市場化發展的重要手段。但是，需求型政策工具的匱乏和斷層，在一定程度上限制了民族傳統體育的發展。

3.1.2 專項化政策不足

從新中國成立以來民族傳統體育政策發展歷程來看，我國民族傳統體育政策內容絕大部分包含在其他政策中，且只是分散的涉及，且涉及面寬泛，缺少針對性，政策制定存在著專項化政策不足的問題。通過對政策文本的分析，發現大部分民族傳統體育政策是囊括在群眾體育政策或其他相關政策中，并且民族傳統體育工作也是依照群眾體育方面的政策展開的，因此出現很多內容缺乏或與實際不符的現象。我國民族傳統體育包含著眾多領域，如賽事、產業、教育培訓等，然而這些領域的相應政策也同樣缺乏。另一方面，當前我國出臺的民族傳統體育政策基本都是根據民族傳統體育發展實踐過程中出現的問題而進行的被動補救措施，缺少對其發展主動地預測或者規劃［10］。

3.1.3 政策執行弱化

黨和國家針對民族傳統體育的發展，出臺了諸多政策，但當前我國民族傳統體育政策還存在著執行不強，效能不理想的狀態。作為政策主要的實施者，體育和民族工作等工作部門由于各自的性質和目的不同，很難形成貫徹執行的凝聚力，對民族傳統體育政策落實情況流于形式。政策執行主體的導向性最終導致體育政策在執行過程中的被動和低效［11］。新中國成立以來，我國民族傳統體育政策文本雖逐年上漲，但缺少執行力，而且其內容也已落后于當代民族傳統體育發展的需要，在政策執行過程中經常會出現“利益最大化、政策往后靠”的情況出現，影響政策執行效率。

3.2 建議

3.2.1 優化政策工具結構

各類政策工具有其自身所特有的本質屬性和功能限度，在選擇和應用上往往具有不可替代性［12］。為適應我國民族傳統體育的改革與發展，政府需從三種政策工具分別入手，改善政策工具的使用結構，以提升民族傳統體育政策的實際效用。首先要適當降低環境型政策工具使用比例，優化其內部工具配置，避免策略性措施的重復使用，加強目標規劃工具的使用，制定量化的政策目標，提高政策實施效率。其次是加大供給型政策工具的使用力度，注重民族傳統體育各領域人才的培養，加快建設民族傳統體育培訓基地，積極推進更多民族傳統體育項目走進校園。此外，政府應鼓勵企業投資民族傳統體育相關產業，消除民族傳統體育市場障礙。最后要高度重視需求型政策工具對民族傳統體育發展的推動力。政府要通過采購和外包的方式來整合社會體育資源，吸引社會力量參與民族傳統體育基礎設施建設和產品制造等，優化新時代民族傳統體育發展體系。

3.2.2 完善政策規范體系

新時代是實現中華民族偉大復興的難得機遇，也是中華民族優秀傳統體育發展的時代機遇［13］。民族傳統體育政策的制定要繼續堅持實事求是、維護民族團結、弘揚民族文化，貫徹習近平新時代民族工作理論，繼續保護和傳承中華民族優秀傳統體育文化。政府要重視民族傳統體育人才培養，穩步推進學校民族傳統體育發展。隨著信息化時代的到來，各項社會事業的分工將會越來越細，政策作為解決社會發展問題、促進相應領域更好發展的重要手段，就必須更加細化，更加全面，具有主動性和前瞻性。在政策制定中以服務體育強國建設為目標，以大眾體育消費需求為導向，重新規劃民族傳統體育市場化的發展，制定符合實際的民族傳統體育產業化政策，引導其產業化發展。新時代民族傳統體育發展必定是與其他產業融合發展，如旅游、康養、產業基地等，因此政府應通過政策進行宏觀調控，促進產業融合，釋放民族傳統體育經濟活力。

3.2.3 提高政策實施效率

政策的實施是充分發揮政策效能的前提和保障，民族傳統體育政策效能是反映民族傳統體育在發展過程中政策是否有效、合理實施的鏡子。高效的政策實施體系能夠為民族傳統體育的發展保駕護航，政策執行越快，說明黨和國家支持力度就越高，群眾對民族傳統體育的需求才會得到保障。鑒于此，政府及相關體育、民族等部門應盡快建立專門負責落實政策執行情況的機構，并經常性對民族傳統體育活動開展進行評估，因地制宜靈活變通的執行政策。積極鼓勵和發展社會力量的參與，鼓勵各民族自身的管理，減少政策執行的阻力，不斷加強人們對民族傳統體育發展的正確認識和教育。新時代要不斷加強政府對民族傳統體育的重視程度，深化政策引領，提升民族傳統體育地位，建立高效的政策實施體系，繁榮發展民族傳統體育，加快推進體育強國建設，促進健康事業發展。

4 結語

回顧新中國成立以來我國民族傳統體育政策的演進與發展，我們既要充分地認識到政策對我國民族傳統體育事業巨大的保障與推動作用，更要直面伴隨民族傳統體育改革與發展的政策問題和障礙。這要求我們在民族傳統體育事業未來的發展進程中，堅持黨的領導，調整政策工具體系結構，充分利用政策工具，發揮民族傳統體育優勢，不斷探索民族傳統體育發展新模式，構建貼合時代需要的民族傳統體育發展新格局，更好地服務于體育強國建設。