我國公共服務開放數據協作利用的問題研究*

迪莉婭

（燕山大學文法學院 河北秦皇島 066004）

隨著第四次工業革命的到來，數字技術的不斷發展將創造一個更具包容性、創新性和彈性的社會，實現這一變化的核心是對“開放數據”的合理利用，利用數據進行管理、決策和服務將成為普遍的社會實踐，而數據作為政府公共服務的變革性資源具有巨大的發展前景[1]。政府開放數據的主要目標之一是促進數據的合理利用、重復性利用和創新性利用，為數字經濟的發展創造良好的發展環境。與政府開放數據相對應的是企業、非政府組織機構甚至是個人等主體對所收集的社會數據的開放。數據是新時代的“石油”，企業與各種社會組織機構和政府一樣，都在有意識地收集、存儲、加工和利用各種各樣的數據，且掌握了社會大數據的重要部分，這些數據的價值較高，對提高政府管理、決策水平以及服務效率與質量具有重要作用。因此，超越傳統政企合作的邊界，融入更加多元的主體，例如非政府組織、高校、個人等所展開的“開放數據協作利用”將成為政府公共服務與治理的不二選擇。因為這些數據不僅能為政府部門提供消費者、產品和市場趨勢方面的相關信息，還能幫助政府機構解決公共服務問題[2]。

1 開放數據協作利用的含義

開放數據協作利用的維度主要包括兩個方面，即基于公共服務的開放數據協作利用和基于商業利益的開放數據協作利用。文章主要聚焦學者們基于公共服務與利益對開放數據協作利用的研究，目前學者們對其含義的認識可以概括為以下幾方面：①從應對風險角度定義。如學者Bram Klievink、Haiko van der Voort 和Wijnand Veeneman認為開放數據協作利用是旨在應對社會挑戰而從事的跨部門協作收集、共享或處理數據的行為[3]379-397。②從協作目標角度定義。如學者Tom Kalil 認為開放數據協作利用是為了共享公共利益和使用數據而建立的組織之間的合作關系，其目的是從數據中獲得見解并作出決策[4]。③從參與者角度定義。如學者Brice McKeever 等認為開放數據協作利用是指私有數據提供者服務于公共利益而共享其數據資產的行為，數據提供者可以是擁有、創建或收集數據的企業或其他組織，這些數據的發布可以采取多種形式，比如內部分析報告、向公眾開放的數據集等[5]。④從合作關系角度定義。如學者Stefaan Verhulst 等認為開放數據協作利用是指公共部門與來自不同領域的機構、組織、個人為實現公共服務與利益，并基于數據利用而形成的一種新型合作方式[6]。

綜上所述，學者們從不同角度和層面對開放數據協作作用的內涵進行了解析，筆者結合以上定義，認為其是指政府、企業、大學、非營利性機構、個人等多元主體基于數據共享和利用而形成的一種新型協作關系，其核心目標是實現公共服務和公共利益的最大化。

2 研究文獻回顧

國外學者關于公共服務開放數據協作利用的研究開始得比較早，其內容主要包括以下方面：①基于公共服務開放數據協作利用概念和類型方面的研究。Stefaan Verhulst 等闡釋了基于公共服務的開放數據協作利用的概念，并且將公共服務開放數據協作利用的方式分為數據合作和聚集、舉辦應用大賽、研究伙伴、開發智能產品、應用程序和委托信任中介等[7]。②基于公共服務開放數據協作利用的信任機制研究。世界經濟論壇的研究報告認為，由于黑客、惡意軟件以及私營領域數據濫用所造成的信任“赤子”是開放數據協作利用的主要障礙之一。因此，要加強基于公共服務的開放數據協作就需要協調經濟利益、運營和治理之間的關系，有必要構建安全、負責任、透明、可審計、平等和符合道德準則的信任機制，以平衡數據保護需求、數據利用和創新之間的緊張關系[1]。③基于公共服務開放數據協作利用的框架研究。學者Erna Ruijer 設計了基于公共服務的開放數據協作治理框架，認為影響開放數據協作利用的因素包括組織機構的環境、協作動機與結構、協作過程的信任、透明度以及數據質量。除了以上因素之外，數據協作利用的領導力、沖突的解決、協作成果的應用等也對其有重要影響。④基于公共服務開放數據協作利用的創新研究。Bram Klievink 等[3]379-397以荷蘭運輸商為例，分析了開放數據協作利用中如何平衡各方目標的沖突與創新之間的關系，指出合作的歷史和規則是開放數據協作利用的關鍵，而在協作過程中建立的信任關系和積極的信息反饋會促使協作形成制度化。⑤基于公共服務開放數據協作利用中的數據供需問題及利用機制研究。Stefaan Verhulst 等從數據供應方和需求方的角度對10個開放數據協作利用的典型案例和相關文獻進行了分析，從14 個維度闡述了開放數據協作供需方面的問題與內容，提出開放數據協作利用不僅取決于組織的安排，還取決于政策問題類型、激勵方式以及數據協作預期的成果等[6]，并應用協作治理理論，從參與者、目標、活動、資源之間的依賴關系分析了開放數據協作利用的機制[8]。

雖然我國學者較少關注基于公共服務的開放數據協作利用方面的研究，但是學界對于商業化數據協作方面的研究已經開始，如對數據利用模式、數據權屬界定和劃分、數據商業化利用定價等方面的探討，這些對基于公共服務的開放數據協作利用問題的研究具有重要參考價值和借鑒意義。

3 公共服務開放數據協作利用的價值

由于企業和各類社會組織的類型多樣，其所生產和收集的數據涉及各行各業，例如教育、環境、社交媒體、衛生健康、能源等方面的數據，尤其是互聯網企業擁有大量的用戶個人信息、偏好和行為數據，若這些數據在保證安全和隱私的前提下，能實現以公共服務與利益為目的合理利用，則其將對政府決策、管理、服務創新產生重要價值。大數據時代，社會形勢更加復雜、多變，占有更多數量、種類的數據是政府部門應對挑戰和風險，進行科學決策、管理與服務的重要條件?；诠卜盏拈_放數據協作利用范式，將更多主體收集的數據納入政府利用的范疇，不僅有助于促進公私合作，而且更加有利于政府數據和社會數據的開放，以促進基于開放數據協作式的利用、重復性利用和創新性利用。

3.1 創新公共服務領域

公共事業是指服務于生產、流通和民眾生活，由企業、政府、事業單位和居民共同享用各項事業的總和[9]，涉及醫療健康、教育、交通等方面。社會數據的開放和利用，有助于加強公私合作，為公共事業的發展和創新提供有力支撐。例如，由美國國家衛生署與食物和藥物管理局合作成立的藥物合作促進項目（AMP）通過與各級政府、企業、非政府組織共享數據，致力于阿爾茨海默病、2 型糖尿病、類風濕關節炎和系統性紅斑狼瘡治療藥物的研發。項目的所有成員通過在線門戶網站提供生物醫學數據及其分析報告。該項目通過匯集公私領域的數據和專業知識，解決了制藥行業數據和知識碎片化的問題，不僅大幅減少了藥物研發的時間和成本，而且加快了醫療健康領域創新發展的速度[10]。

3.2 優化政府決策

決策是政府的主要功能，決策基礎是數據，如何獲得全面且精準的數據是政府作出正確決策的前提條件。除了政府部門收集的數據之外，還應充分利用社會數據。包括企業數據、非政府組織機構數據，甚至是個人數據。以“政府+私營”的混合數據作為決策的支撐條件，明確決策者的改革方向，這有利于政府充分優化其決策方案，增強決策者的預測能力，幫助其規劃和實施更加有效的公共服務措施[11]。

3.3 預防政府部門危機并精準實施救援

實踐表明，開放數據協作利用可為預防、應對各類災難、危害及災后恢復和重建工作提供更加精準的方案和措施。例如我國的健康碼就是由公安部門、醫療部門、海關、衛健委、鐵路部門、電信部門、航空公司、社區與騰訊、阿里巴巴等公司合作，利用大數據技術的海量存儲功能，接近PB 級的數據存儲和擴容能力，并通過流計算實現實時跟蹤以監控疫情[12]。其不僅可有效預防疫情的發生，還能對有疫情發生區域的病患和密接者進行精準施策，從而防止疫情的擴大和蔓延。

4 公共服務開放數據協作利用的典型類型

4.1 企業+政府機構的開放數據協作利用

企業+政府機構的開放數據協作利用是指企業自愿將自己產生和收集的數據，在保證隱私和安全的情況下共享給政府，由政府部門將收集到的各類數據應用于以開展公共服務、社會福利和社會救助等為目的的公共事業當中。例如推特（Twitter）公司應用程序接口（API）會定期面向政府和公共服務機構發布一定的數據樣本。通過這些數據，公共服務機構可以了解社交媒體用戶關注的話題類型、內容及與其離線行為的關系，對于應對重大事件，例如自然災害、選舉活動等方面的輿情具有重要作用。在獲取數據方面，推特公司除了在查詢和搜索數據方面設有一定的限制之外，需求機構只用登錄賬戶就可以充分利用這些數據[13]。這一類型的數據協作，通常是由企業或者組織機構、個人將部分數據共享給政府或者社會公眾，屬于典型的數據“慈善”行為。

4.2 企業+高校/研究機構的開放數據協作利用

該類型的開放數據協作通常是由企業設立專門的研究項目并與高校和研究機構合作，充分利用政府數據和社會數據為公共利益服務。例如Facebook 成立了CommAI 訪問研究項目，邀請相關大學、實驗室等的研究者參與到機器學習的合作研究當中，并出版了相關研究報告和開源代碼。該項目對機器學習方面的研究實現了政府、研究機構與Facebook 的合作共贏，一方面可以推動人工智能在政府、企業中的應用，另一方面還可以改善Facebook 的內部算法和數據分析流程[14]。

4.3 企業+研究機構/項目+政府機構的開放數據協作利用

這種開放數據利用，通常以中介為橋梁展開公私合作，通常分為以下兩種類型。

企業將數據委托給信任的中介機構進行基于公共服務目的的利用。例如由哈佛大學定量社會科學研究所主持的社會科學一號（Social Science One）項目為了促進商業和社會數據的利用，在保證隱私和安全的前提下，通過信息共享、項目示范與合作等方式，減少行業數據協作利用過程中存在的障礙，積極推進學術界、有關機構和企業參與到以實現公共服務為目標的事業當中。該項目還利用微軟和Facebook 的數據與很多企業進行合作，創建了“Facebook URL 數據集”，該數據集包含社交媒體對選舉和民主影響的數據，為學術機構提供Facebook 頁面瀏覽量和政治廣告庫流媒體的API 等，并與微軟建立了開源隱私保護軟件開發方面的合作關系[15]。

由政府部門成立專門的中介機構對接企業數據利用。例如英國經濟和社會研究委員會成立了消費者數據研究中心（CDRC）作為中介機構，將與消費者相關的企業，例如零售業、交通、銀行收集的數據在保證安全和隱私的前提下提供給相關研究機構使用，通過對消費者消費數據的類型、內容、方法等的研判，為政府實施救濟、管理提供依據。CDRC 與利茲數據分析研究所、利茲大學的地理學院合作，從空間地理的角度分析消費者的脆弱性，對企業和政府部門加強營銷管理與開展保護消費者權益的服務方面具有重要的參考價值。由此可見，這種來自多個不同部門、行業的數據集，具有來源廣泛且內容豐富的特點，經過交叉分析可為高度復雜、高難度問題的解決提供重要途徑和方法[1]。

5 我國公共服務開放數據協作利用的現狀分析

5.1 公共服務開放數據協作利用的進展

少量企業向社會開放數據。目前，我國已有少量互聯網企業開始將收集和產生的部分數據向社會開放，以優化相關領域的服務與決策方式，推進產品開發。例如淘寶將其數據分為兩個層面進行開放：其一，免費開放的數據。主要包括電子商務行業的宏觀數據，以及有關消費者消費風向標的數據；其二，商業式開放的數據。在高度保護消費者隱私和商業秘密的前提下，對涉及各個行業市場情況、消費者行為等方面的數據采用收費或者交易方式的開放[16]。但從整體而言，絕大多數的企業還沒有意愿將其收集的數據向社會開放。

政府以項目的形式與企業進行開放數據的協作利用。即政府通過項目資助的形式，將產業發展項目委托給企業進行研發和創新。例如，京東承擔的基于電子商務全產業鏈大數據的創新創業服務就是“國家促進大數據發展重大工程”的支持項目。該項目利用京東全產業鏈大數據的基礎優勢，在人工智能、零售創新應用服務、信息共享、新模式發展等方面打造全球領先的智能商業體，并通過數據共享與開放、自主創新、產業實踐帶動整個行業的發展，同時為農業、工業、零售業、金融業等相關產業提供強有力的跨行業數據分析服務，為新業態、新模態的價值創造提供平臺[17]。

開始重視數據中介的橋梁作用。數據中介是為用戶采集、加工或者處理數據，為其提供數據信息來源或者搭建數據供給橋梁的組織機構。數據中介在促進開放數據的利用與創新性利用方面具有重要作用，其對數字經濟的貢獻不容小覷。有報告顯示，2020 年全球數據中介市場的價值為246.09 億美元，預計2021 至2027 年期間年復合增長率為4.3%，在2027 年達到近365.17 億美元[18]。

目前我國數據中介機構的發展還處于起步階段，規模不大，但勢頭良好。①政府成立大數據管理局以推進政府開放數據的利用和交易。有關數據顯示，目前我國有17 個?。ㄖ陛犑校?、203 個市（州、盟）組建了專門的大數據管理機構。這些機構的功能之一是統籌管理政府數據，通過自上而下的整體性部署與一體化建設推動政府數據的開放、融合、共享以實現其價值。通過大數據局管理加強政企合作，是促進數據實現其價值的重要方式之一[19]。②制定中介服務的政策。例如2021 年廣州市在海珠區首次開展數據經紀人試點工作，并出臺了《廣州市海珠區數據經紀人試點工作方案》，此舉措發揮了數據中介機構的數據匯聚優勢，充分釋放了數據紅利，有效促進了數據新要素的有效流通和數據新業態的構建[20]。③聚焦數據中介交易產業體系的建設。2022 年北京國際大數據交易所建立了首個數據交易中介服務產業體系，致力于構建包括數據收集、加工、確權、評估、定價、審計、交易等新型數據要素在內的交易服務體系[21]，通過對接數據資源、開展中介服務、撮合進場交易等方式，促進數據可信、有序流通和市場化利用，加速數據與經濟活動的融合[22]。

5.2 公共服務開放數據協作利用存在的問題

當前，我國政府部門還沒有充分認識到開放數據協作開發利用的重要性。自2012 年我國地方政府開放數據以來，數據開放已取得了一定進展?！吨袊胤秸當祿_放指數（2021 上半年）》報告顯示，截至2021 年4 月底，我國已經有174 個省級和城市的地方政府上線了數據開放平臺，其中省級平臺18 個（含省和自治區，不包括直轄市和港澳臺），城市平臺156 個（含直轄市、副省級與地級行政區）[23]。政府開放數據的主要目標之一就是促進其利用，政府不僅為企業利用數據創造了良好的營商環境，而且為企業利用數據進行創新以促進新業態、新模態的發展提供了大力支持。然而，政府部門雖已認識到政府開放數據對于數字經濟發展的重要性，但還沒有充分認識到企業數據、非營利性組織機構數據、個人收集數據的協作利用對于公共服務建設與發展的重要性，因此絕大多數政府機構沒有建立數據利用常態化的機制。整體而言，我國公共服務開放數據協作利用狀態還處于零散、碎片化的階段。

企業數據共享和開放的力度不夠。在社會數據開放利用中，企業數據的開放和利用占有主導性的地位。企業之所以不愿意積極主動開放數據為社會所利用，一方面是由于主體性質的差異，政府作為典型的公共服務主體，其有開放數據的義務；而完全不具有公共屬性的市場主體是私主體，其開放數據秉承自愿的原則。因此，開放主體屬性的差異性導致數據開放的范圍、模式等方面也會存在差異性[24]。另一方面，在大數據時代數據本身是企業的核心資產和競爭力，開放數據雖然有利于企業生態環境的改善，但對其核心競爭力是否會產生不良影響同樣成為很多企業的主要顧慮。

隱私顧慮和安全顧慮。私營領域數據開放和政府數據開放一樣，都面臨著隱私顧慮問題。正如有學者所言，淘寶上的個人消費數據到底是屬于個人還是屬于企業的權屬之爭問題不解決，個人隱私保護就始終面臨著重大挑戰[25]。以企業為例，在企業收集、生產的數據中，包含了大量的個人信息，這些個人數據中既有個人的姓名、地址、銀行卡、身份證號、出生日期，也有涉及個人消費和交易行為、信用等方面的信息。如何正確利用個人數據，需要企業把握好個人隱私保護和利用之間的尺度和界限，以及對數據利用過程中出現的數據泄露或者濫用、誤用等問題的責任劃分和問責等。除了隱私顧慮之外，企業同樣還有安全方面的顧慮，例如在利用數據的過程中有可能會泄露商業方面的敏感數據、商業秘密，甚至還會遭遇網絡攻擊等問題[26]，這些顧慮也是影響企業向政府和社會開放和利用數據的重要因素。

缺乏有效的數據開放激勵措施。雖然基于公共服務的開放數據協作的類型正在逐步多樣化，但數據利用的效果并不顯著。如前文所述，目前我國除了少量企業主動向社會開放數據，部分政府資助的企業利用數據從事公共服務領域的項目開發之外，數據中介模式更多聚焦于開放數據如何向社會開放和進行商業化利用等問題，對政府利用私營領域數據方面缺乏重視。因此，政府部門有必要建立相關體制機制，實施長效的激勵方法和措施，以促進社會數據的大幅度開放和利用。

6 完善我國公共服務開放數據協作利用的對策

2019 年中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題決定》及2020 年國務院辦公廳印發的《公共數據資源開發利用試點方案》等一系列政策都對我國政府數據的深度開放和利用起到了積極的推動作用。與此同時，地方政府也積極響應，浙江省出臺了《浙江省數字經濟促進條例》（2020 年）、廣東省出臺了《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》（2021 年）和《廣東省首席數據官制度試點工作方案》（2021 年）、深圳出臺了《深圳經濟特區數據條例》（2021 年）、山東省出臺了《山東省大數據發展促進條例》（2021 年）、海南省出臺了《海南省公共數據產品開發利用暫行管理辦法》（2021 年）等地方政策與法規，這對政府開放數據創新性利用的制度建設、權屬的劃分和應用場景的落地等具有重要的指導作用。

目前國家和地方的政策主要聚焦于政府開放數據市場化配置、利用等問題，而對政府本身如何充分利用社會數據以提高其管理與決策服務水平和能力方面重視不足。因此，在大數據時代，政府部門須常態化開展數據利用方面的培訓與學習，以提升參與主體的數據素養并推動政府和社會數據的開放和利用。

6.1 積極倡導社會數據的開放與融合

日新月異的現代技術給社會帶來了巨大、潛在的風險，現代化社會和科技的發展越超前、越成功，風險問題便會越突出和發生得越頻繁[27]34。在高度復雜的大環境下，只有政府、企業、非營利性組織、研究機構、專家、公民等多元力量通力合作，才能大幅度控制和預防高風險的發生[27]35。此外，由于政府是應對社會風險和公共事務管理的主導主體，因此建立數據驅動的政府管理與服務機制必不可少。雖然開放數據本身存在一定的風險，但是如果不能充分利用數據來對其進行預防，那么由此產生的風險可能會遠遠超過開放數據本身。因此，數據開放不僅僅指政府數據開放，而且也包括社會數據的開放，即企業、非營利性組織、教育機構等數據的開放。只有開放才更有利于數據實現全面、多層次的融合與利用，從而創造出更多、更好、更豐富的產品和服務。

6.2 構建數據協作利用的倫理框架

法律和倫理都是調整社會關系和人們行為的重要機制，“法德并舉”是時代的必然要求。目前，為了保護信息社會中的個人隱私和數據安全，我國相繼出臺了多部與數據安全利用相關的法律，例如《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等，為數據利用中的隱私保護和數據安全提供了重要的法律保障，但與之相關的倫理框架與政策闕如。早在2017 年國務院在《新一代人工智能發展規劃》中就提出，要建立人工智能法律法規、倫理規范和政策體系，形成人工智能安全評估和管控能力[28]，而人工智能應用的核心元素之一就是數據的利用。因此，為了深入推動數據的開放和利用，減少數據開放主體對隱私和數據安全方面的各種顧慮，我國有必要制定數據利用相關的倫理政策，提高數據利用的透明性、公平性，以增強數據協作利用過程中多元主體的信任并加強合作。

6.3 制定開放數據協作利用的激勵措施

公共服務開放數據的協作利用不以營利為目的，屬于公益性質，很多企業和非營利性組織在危機和風險發生過程中，通常會免費為政府機構提供數據。但在常態化的管理與服務中，企業和社會組織機構收集的數據都有一定的采集、存儲、維護等方面的成本，如果讓企業、非營利性組織機構長期化、常態化地提供數據為政府所用，就需要為其建立基于成本補償的數據利用方法或者在稅收與補貼方面給予優惠等，鼓勵企業和社會機構積極參與到公共服務開放數據協作利用當中。

（來稿時間：2022 年5 月）