林長制對林草資源保護(hù)發(fā)展的影響探索

左勇 趙剛

摘要：通過建立林長制，明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)的區(qū)域空間、主體責(zé)任和目標(biāo)任務(wù)，著力解決本區(qū)域和跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)問題。同時，隨著林長制全域覆蓋，將加強林草部門基層基礎(chǔ)建設(shè)，實現(xiàn)山有人管、林有人造、樹有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)，有效保護(hù)林草資源，推動林草事業(yè)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林長制;林草資源保護(hù);策略

全面推行林長制是守住自然生態(tài)安全邊界的必然要求。全面推行林長制，就是要嚴(yán)格實行生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度，落實生態(tài)空間管控邊界，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，筑牢自然生態(tài)安全根基。

全面推行林長制是壓實地方生態(tài)保護(hù)責(zé)任的關(guān)鍵舉措。全面推行林長制，要強化地方黨委政府保護(hù)發(fā)展森林草原資源的主體責(zé)任和主導(dǎo)作用，將各級林長明確為黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志，使保護(hù)發(fā)展林草資源的責(zé)任由林草部門提升到黨委政府，落實到黨政領(lǐng)導(dǎo)，實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)。這是林草資源保護(hù)發(fā)展責(zé)任制的突破和升級，從根本上解決了生態(tài)保護(hù)責(zé)任模糊、“誰管誰都不管”的問題。從根本上解決保護(hù)發(fā)展林草資源力度不夠、責(zé)任不實等問題，讓守住自然生態(tài)安全邊界更有保障。

全面推行林長制是實現(xiàn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。全面推行林長制，有利于聚集資源和力量推進(jìn)林草事業(yè)發(fā)展，使林草資源保護(hù)發(fā)展更有力度、更高質(zhì)量。在各級林長的組織領(lǐng)導(dǎo)下，將充分調(diào)動各方面力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機(jī)制。同時，通過建立和執(zhí)行林長會議、信息公開、工作督察、投入保障、工作考核等一系列制度，可以協(xié)調(diào)解決資源保護(hù)發(fā)展中的各種重點難點問題，為林草事業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造更好條件。

一、林長制推行現(xiàn)狀

2017年安徽等省率先在全國探索建立林長制，森林和草原是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，對于維護(hù)國家生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。為全面提升森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)功能，進(jìn)一步壓實地方各級黨委和政府保護(hù)發(fā)展森林草原資源的主體責(zé)任，2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公歷印發(fā)關(guān)于《全面推行林長制的意見》的通知，按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理要求，在全國全面推行林長制，明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保掮發(fā)展森林草原目標(biāo)責(zé)任，構(gòu)建黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。在中國政府和國務(wù)院針對林長制度內(nèi)容發(fā)布有針對性的安全政策的基礎(chǔ)上，地方政府更加重視這一相關(guān)工作的實施，經(jīng)過幾年的改革發(fā)展，這一相關(guān)工作指導(dǎo)方案的建設(shè)已經(jīng)比較健全。該政策在市場上提出后，相關(guān)林業(yè)綜合管理部門將社會生態(tài)環(huán)境與資源整體開發(fā)的關(guān)系進(jìn)行了整合，并且進(jìn)行了嘗試和探索。推行林長制改革，強化地方黨委政府保護(hù)發(fā)展林草資源的主體責(zé)任和主導(dǎo)作用，是全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念的重大實踐，也是守住自然生態(tài)安全邊界的必然要求，將有效解決林草資源保護(hù)內(nèi)生動力、長遠(yuǎn)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，不斷增進(jìn)人民群眾的生態(tài)福址，更好地推動生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

二、推行林長制存在的問題

為了提高我國林業(yè)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，以林長制為平臺，以目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)，以森林監(jiān)管為考核手段，以林草資源監(jiān)測和生態(tài)監(jiān)測為基礎(chǔ)，建立林草資源管理長效機(jī)制，進(jìn)而維護(hù)國家生態(tài)安全，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。同時林長制是建立黨政統(tǒng)一、區(qū)域統(tǒng)一、部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一、源頭治理統(tǒng)一、覆蓋全球的制度創(chuàng)新。

其一，推行進(jìn)度緩慢。林長制下一項工作缺乏思路和規(guī)劃，上下級之間可能存在聯(lián)系薄弱，部門之間缺乏橫向聯(lián)系，各個部門的職責(zé)不同，工作重點不一致，具體工作安排落實不到位，相關(guān)資金保障不到位，在一定程度上延誤了林長制改革的實施進(jìn)度。同時由于上級部門高度重視林長制的工作，但一些縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位對林長制的重要性和意義不甚了解，協(xié)調(diào)組織和具體工作安排可能存在差異，一些地區(qū)也出臺了林長制的工作計劃，但具體的實施指導(dǎo)很少，這樣就會導(dǎo)致下級政府對林長制的具體實施步驟和各種制度建設(shè)缺乏明確認(rèn)識，影響林長制的工作進(jìn)度。所以需要各個部門理清責(zé)任，明確分工，達(dá)成共識，并且林長組織責(zé)任體系涉及：組織、宣傳、發(fā)改、林業(yè)、自然資源、財政、審計等多個部門。

其二，技術(shù)支撐體系不完善。林業(yè)資源的保護(hù)和管理正面臨著巨大的沖擊，這是因為鎮(zhèn)林業(yè)站納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，森林公安、森林消防專業(yè)隊伍已轉(zhuǎn)隸相關(guān)部門單位，并且林場、山地場位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、專業(yè)技術(shù)人員短缺、基層林業(yè)工作站實力不足。而人員配置不合理是因為人員編制有限或經(jīng)費有限，不同地區(qū)對林長制工作的重視程度不同，缺乏專職負(fù)責(zé)人員，進(jìn)而使兼職人員完成復(fù)雜而專業(yè)的森林和草地資源管理與保護(hù)工作。同時，投入高精尖調(diào)查監(jiān)測設(shè)備來改善經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，否則將無法滿足林草資源管理的要求，這是因為專業(yè)技術(shù)人員稀缺或老齡化，基層林業(yè)工作站行政化趨勢明顯，導(dǎo)致科技成果示范推廣有限，所投入的資金有限，進(jìn)而使林業(yè)科技創(chuàng)新滯后，技術(shù)含量不高[1]。

其三，執(zhí)行不實，整改不力。造成林長制任務(wù)執(zhí)行不現(xiàn)實的現(xiàn)象，監(jiān)管不嚴(yán)，整改不力的原因是基層在不適宜植樹的季節(jié)植樹造林，違背了自然規(guī)律，林業(yè)主管部門沒有處理與森林有關(guān)的違法案件的執(zhí)法權(quán)力，其他部門對森林和草資源的認(rèn)識和重視不夠，在一些地區(qū)，責(zé)任制沒有落實，這些也就導(dǎo)致了在推行林權(quán)制度的過程中存在著對問題研究不足、目標(biāo)不現(xiàn)實、形式化、模糊性等問題[2]。

其四，林草主管部門角色轉(zhuǎn)換不適應(yīng)。境內(nèi)的森林、草地工作，由森林負(fù)責(zé)人決定和協(xié)調(diào)，所以根據(jù)林長制的權(quán)力劃分，各級林長負(fù)責(zé)區(qū)域林草資源保護(hù)和綠色發(fā)展。同時隨著森林防火基層工作的深入，森林公安隊伍的撤離合并、轉(zhuǎn)調(diào)下屬單位和人員分流，林長制的工作與林草部門的日常工作重疊，而由于林草部門可能存在角色定位不明確，角色轉(zhuǎn)換過早，導(dǎo)致一些地方的森林保護(hù)工作受到嚴(yán)重破壞，防火執(zhí)法力量大大削弱，林業(yè)管理和保護(hù)工作正面臨著巨大的沖擊。

其五，基層林業(yè)工作隊伍建設(shè)有待加強。林業(yè)站的工作人員主要負(fù)責(zé)林權(quán)服務(wù)抵押評估、林權(quán)轉(zhuǎn)讓登記、林長制備案查詢工作。而各級林權(quán)管理機(jī)構(gòu)尚未完全建立，相關(guān)人員崗位設(shè)置不合理，導(dǎo)致林業(yè)站基層隊伍建設(shè)不完善，招聘和留住人才困難，并且工作觀念比較傳統(tǒng)，缺乏主動的服務(wù)意識，繁重的任務(wù)和巨大的壓力，容易造成人才流失[3]。

其六，基層執(zhí)法隊伍亟待加強。基層林業(yè)執(zhí)法隊伍人員匱乏，執(zhí)法面廣，特別是各縣區(qū)執(zhí)法規(guī)口管理后，林業(yè)只存在森林公安一只執(zhí)法隊伍，人力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致案件查處進(jìn)度跟不上，案件積壓較多，造成違法行為不能得到及時處理;二是基層專業(yè)技術(shù)力量亟待充實。森林督查作為目前保護(hù)生態(tài)安全的重要手段，需要強大的技術(shù)支撐，而我市各級地方財政非常緊張，對林業(yè)投入較少，無力安排專門資金請技術(shù)單位開展對可疑圖班的核查和比對工作，單靠林業(yè)人力物力進(jìn)度不快。

其七，林業(yè)科研經(jīng)費與人員投入缺乏。政府補助資金投入不足，市場主導(dǎo)企業(yè)與民間資本能與度不高，主要原因是林業(yè)產(chǎn)業(yè)周期長見效慢。目前林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在科研上存在以下問題：一是林業(yè)科研基礎(chǔ)條件薄弱，使得科技人員開展研究的方向偏窄，影響科技成果的產(chǎn)出，并制約科技人員的創(chuàng)造力。導(dǎo)致基層林業(yè)科研單位難以有大作為，林業(yè)基層科研單位一直處于弱勢，某種程度上影響科技人員工作的積極性。二是林業(yè)科研單位由于地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，工作和生活條件相對艱苦，導(dǎo)致高層次科研人才招錄困難，單位的整體人才層次偏低[1]。

其八，部門協(xié)作未形成合力。按照“分工明確、責(zé)任落實、各司其職、協(xié)同作戰(zhàn)”的要求，市、縣（區(qū)）林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)揮職能作用，共同推動專項行動各項工作深入推進(jìn)扎實開展。同時主動加強與自然資源局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村局等部門聯(lián)系，在摸底排查、聯(lián)合執(zhí)法、普法宣傳等方面加強溝通協(xié)作，健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力。

三、解決推行林長制問題的措施

為了確保2021年底前林長制全面實施，需要以“長”字為己任，探索和創(chuàng)新“制”字，形成獨具特色的改革促進(jìn)和保障體系，同時構(gòu)建新的發(fā)展格局，制定全面實施林權(quán)制度的實施方案，明確各級林權(quán)人的責(zé)任，深入了解林業(yè)、牧草發(fā)展的階段性新特征和新任務(wù)，進(jìn)而加快林業(yè)、牧草、國家公園“三位一體”綜合發(fā)展，推進(jìn)山河、森林、田野、湖泊、草沙的系統(tǒng)管理，準(zhǔn)確把握“森林”二字。只有認(rèn)真踐行生態(tài)文明理念和新發(fā)展理念，牢固樹立綠水青山就是金山銀山、山、河、林、田、湖、草、沙系統(tǒng)的理念，才能全面落實林長制，以此促進(jìn)林業(yè)、牧草高質(zhì)量發(fā)展[4]。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善制度保障

黨委政府牽頭，林業(yè)部門統(tǒng)籌推進(jìn)，成員單位分工合作，各級由林長負(fù)責(zé)，日常工作由林總所負(fù)責(zé)，完善森林負(fù)責(zé)人會議、部門合作、信息披露、工作監(jiān)督、考核評價、問責(zé)制等各項制度，明確森林負(fù)責(zé)人全面負(fù)責(zé)的運行機(jī)制，改善制度體系，進(jìn)而促使全社會參與的工作機(jī)制。為了給各級林長履職盡責(zé)提供服務(wù)保障，徹底落實責(zé)任、政策以及監(jiān)督考核，需要協(xié)調(diào)各方力量，強化工作力量，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化工作安排，明確職責(zé)分工，強化工作措施，形成一級抓一級、上下抓落實的工作格局，這樣可以有效的體現(xiàn)各級黨委、政府是林長制實施的主體。因此在實施林長制的過程中，需要樹立林長制是“法治”而不是“人治”的觀念，注意從制度層面加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確職責(zé)分工，細(xì)化工作安排，密切關(guān)注責(zé)任落實情況，形成逐級執(zhí)行、各級落實的林草資源保護(hù)格局[5]。

（二）加強督查考核，構(gòu)建責(zé)任體系

全面制定林長制運行的評價內(nèi)容和指標(biāo)，建立評價體系，加強對省級森林行政主管人員職責(zé)履行情況的監(jiān)督考核，將林地保有權(quán)、森林覆蓋率、森林存量、自然保護(hù)區(qū)管理、野生動物保護(hù)等重要指標(biāo)納入評價體系，將地方各級森林行政主管人員考核結(jié)果作為對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。所以需要加強監(jiān)督考核，落實責(zé)任制，對未能履行追究責(zé)任，防止形式主義[6]。同時需要對造成森林資源嚴(yán)重破壞的，如人為造成重大森林火災(zāi)、人員傷亡慘重、松材線蟲病等重大林業(yè)病蟲害蔓延或者因工作不力造成其他嚴(yán)重社會影響的，需要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定依法追究有關(guān)林業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時實行生態(tài)環(huán)境破壞黨政領(lǐng)導(dǎo)干部終身問責(zé)制，對于在林長制工作優(yōu)秀的給予相應(yīng)的表彰。

（三）加強部門協(xié)作，強化服務(wù)保障

為了構(gòu)建林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，實施網(wǎng)格化、精細(xì)化資源管理，需要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立一林、一檔、一林、一策、一林、一技、一林、一警、一林的“五一”服務(wù)平臺，加強和完善林草資源“一覽表”，探索建立“五配套”機(jī)制（會議安排機(jī)制、投資保障機(jī)制、工作監(jiān)督機(jī)制），編制森林經(jīng)營規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃，使各地方、各部門各司其職，相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大林草科技推廣技術(shù)服務(wù)隊伍，形成林草資源管理和保護(hù)長效機(jī)制[7]。此外，建立工作督查制度，制定林長制度運行細(xì)則，建立信息公開制度，定期開展督查督辦，報告森林資源保護(hù)、開發(fā)和安全情況，以此實行林長會議制度。

（四）持續(xù)深化改革，激發(fā)發(fā)展活力

為了培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，加快林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，可以將林長制與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)服務(wù)推廣網(wǎng)絡(luò)，鞏固扶貧攻堅成果，依托優(yōu)質(zhì)林草資源，認(rèn)識和發(fā)展森林經(jīng)驗、森林健康等“森林+”新業(yè)態(tài)，加快發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、木本油料林、林下經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代高效林業(yè)，進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，開發(fā)和拓展新的林業(yè)經(jīng)營主體，振興林業(yè)資源，進(jìn)而充分發(fā)揮林業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織的主導(dǎo)作用，這樣就可以有效解決林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)融資等制約林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各種困難，為生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展注入新的活力[8]。同時，推進(jìn)數(shù)字林草建設(shè)，構(gòu)建“天空地人”一體化的動態(tài)監(jiān)測體系，對林草資源加強監(jiān)控，增強智慧化管理總體水平，有效提高森林草原保護(hù)支撐保障力度。

（五）統(tǒng)籌整合資源，加強要素保障

只有嚴(yán)厲打擊破壞森林、草原、濕地、自然保護(hù)區(qū)、野生動物資源等違法行為，穩(wěn)定基層林站，充實和擴(kuò)大專業(yè)技術(shù)人員和護(hù)林員隊伍，進(jìn)而加強林業(yè)工作機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強行政執(zhí)法，才能有效的落實林長制。所以需要建立穩(wěn)定的投資保障機(jī)制，不斷完善財政支持林業(yè)的政策措施，加大公共財政對森林質(zhì)量改善、森林保護(hù)隊伍建設(shè)、林草資源監(jiān)測等方面的支持力度，充分發(fā)揮各級森林領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用，鼓勵金融機(jī)構(gòu)、民間資本和龍頭企業(yè)積極投資保護(hù)和開發(fā)林草資源，以此充分保證林長制所需資金[9]。此外，需有效強化林草資源生態(tài)保護(hù)工作，開展林草資源生態(tài)修復(fù)，實施退耕還林及退牧還林，做好草原生態(tài)修復(fù)及治理。

（六）加強宣傳引導(dǎo)，抓好培訓(xùn)交流

為了大力弘揚八步沙精神，提高公眾生態(tài)保護(hù)意識，營造全社會熱愛、保護(hù)、綠化的濃厚氛圍，需要建立森林負(fù)責(zé)人制度信息公開制度，加強生態(tài)文明宣傳教育和政策解讀，組織培訓(xùn)森林管理人員履行職責(zé)的能力[10]，加強各級森林負(fù)責(zé)人檔案的動態(tài)管理，積極在各地推廣良好的經(jīng)驗和做法，并且為了接受社會監(jiān)督，可以通過主要媒體向社會公布森林負(fù)責(zé)人名單，在各責(zé)任區(qū)突出位置設(shè)立森林負(fù)責(zé)人宣傳板，公布監(jiān)督電話號碼。同時需要加強生態(tài)文明及相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，積極探索開展林主制度實施情況的第三方評估，進(jìn)而為保護(hù)和開發(fā)森林資源營造良好氛圍，同時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，宣傳典型，繼而加強社會監(jiān)督。而且，應(yīng)強化預(yù)警監(jiān)測，做好巡山護(hù)林工作，對野外火源給予嚴(yán)格控制等，對林草資源做好維護(hù)[11]。

（七）加大科研資金投入，招引留住科研人才

林草事業(yè)要發(fā)展，科學(xué)技術(shù)必先行。在現(xiàn)有林草科技人員的工資基礎(chǔ)上，切實提高經(jīng)濟(jì)待遇;持續(xù)開展形式多樣的娛樂活動，提高技術(shù)人員的歸屬感與幸福感。不斷完善科研的基礎(chǔ)條件，保證其有成長和晉升的空間。制定各種優(yōu)惠政策吸收高層次科研人才，切實加強基層專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)。在技術(shù)人員取得相關(guān)方面的成果后，給予一定的物質(zhì)或精神獎勵，并將其納入年度績效考核和評優(yōu)的加分項，激發(fā)科技人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

結(jié)束語：

簡而言之，在林長制政策的指導(dǎo)下，相關(guān)的林草資源保護(hù)工作已基本落實，林長制的實施既能實現(xiàn)森林生態(tài)的全面恢復(fù)，又能實現(xiàn)林草資源災(zāi)害的防治，對林草資源的保護(hù)起著十分積極的作用。其他相關(guān)地區(qū)的林草資源保護(hù)也可以根據(jù)自身的實際情況適當(dāng)調(diào)整林長制的具體實施內(nèi)容，森林主管部門應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化林草資源保護(hù)體系，開展林長制對林草資源保護(hù)影響的后續(xù)研究，并將其應(yīng)用到更多的林草資源保護(hù)項目中，提高林業(yè)資產(chǎn)總值，從而實現(xiàn)林草資源的可持續(xù)發(fā)展。但是目前，林長制僅在部分地區(qū)得到應(yīng)用，其實際利用價值尚未得到充分發(fā)揮。

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