全過程人民民主下設區的市地方立法聽證研究

□ 程楊梅 陳太勇

2022年3月，“全過程人民民主”作為法律概念，寫入《地方組織法》。在新時代的中國法治建設中，“全過程人民民主”已成為一個重要的法政概念，本法的重要原則之一。全過程人民民主“把選舉民主與協商民主結合起來”[1]。

一、問題的提出

協商民主是中國民主獨特的、獨有的、獨到的民主形式[2]，也是全過程人民民主的重要注釋。立法聽證制度屬于立法程序性規范，是立法中協商民主的一種重要形式，是全過程人民民主的重要表現。在全過程人民民主下討論立法聽證程序，是以協商民主和地方治理的視野討論設區的市地方立法完善立法程序。

自2000年我國《立法法》頒布后的一段時間，立法聽證曾經引起研究者的熱切關注，后來研究熱度急劇降低。2015年修法以后，也無專門研究設區的市地方立法聽證制度的。從最初理論的推演精彩到之后理論研究與實踐的雙重冷遇，歸根結底主要有以下幾項原因：

第一，《立法法》中列舉的立法協商包括“座談會、論證會、聽證會”等形式，并未明確三種形式選擇上的區別，也正因為有替代，立法機關在實踐中寧可選擇座談會、論證會也不選擇立法聽證會。

第二，有立法聽證規定卻無立法聽證規則。設區的市地方立法權獲得伊始，權力機關即制定了各地的地方立法條例，以明確立法程序。其中規定了立法聽證程序啟動條件，卻未明確具體聽證規則，使得地方性法規草案的起草者無從入手，故在起草過程中盡量避免使用立法聽證。

第三，缺乏利益對立方。聽證的本質是簡化的司法程序，是利益沖突的對立方通過語言直接發表意見，居中裁判者根據雙方意見和證據作出裁判。為了實現立法聽證中的對席辯論，必然離不開利益沖突方積極地參與。參與者的積極性取決于立法決策之于參與者的利益，以及參與者自身專業的聽證表達能力。缺乏對立方的立法聽證必然會失去聽證的價值。

盡管立法聽證在立法實踐中缺乏應用經驗，但設區的市地方立法制度現階段面臨特有的發展壓力，完善設區的市地方立法的聽證程序可以成為解決現階段設區市地方立法面臨種種矛盾的突破口，具有獨特的價值。

二、立法聽證對于設區的市地方立法的特殊價值

協商民主各項制度的完善是設區的市地方立法應當重視的創新發展領域，立法聽證則是協商民主在立法中的表達方式之一，卻是立法程序制度的薄弱環節，應給予相當重視。

（一）增強設區的市地方立法的民主性、科學性

立法聽證制度照顧多元利益主體的需求，提供表達意見的平臺，并對所表達意見足夠重視，符合民主立法的原則。相比較其他層次的立法而言，設區的市地方立法基層化明顯，適用范圍不大，受立法影響的利益主體范圍小，那么更容易產生立法聽證中需要的利益對立方。由利益方充分發表意見后，經立法草案表決方充分考慮，使得地方立法活動更科學，防止產生脫離實際的空想立法。

（二）融合實現直接民主與間接民主

隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，基于對社會更精細治理的期待，人民群眾對加強和改進立法工作、直接參與立法活動有許多新期盼，特別是對與自身利益息息相關的立法活動參與積極性更高。立法聽證制度為立法機關吸取聽證參加人意見設定規則，人民群眾以直接民主形式參與立法活動，克服了間接民主的弊端。

（三）填補顯而易見的制度空白

設區的市立法機關以高質量的地方立法回應人民群眾的立法期待，但現階段擁有立法權的設區市缺乏聽證規則，是顯而易見的程序不完善。實踐中，未制定聽證辦法的市將聽證與座談會、專家論證會、開展社會穩定風險評估等混同，急需立法明確聽證規則。

（四）解決“小切口”立法暴露利益沖突問題

立法研究界提出設區的市立法應聚焦“小切口”，獲得實務部門的認可。“小切口”要求確定立法議案涉及利益范圍相對更小更單純，避免立法文本體量大而內容虛，得不到有效實施的尷尬。但“小切口”立法更容易暴露利益主體之間的利益沖突，立法聽證制度為“小切口”立法暴露出來的利益沖突問題提供協商民主的解決方案。

（五）完善立法聽證規則，突出立法的地方特色

“地方特色”的抽象性、量化的模糊性、評價的形式化與地方立法的地方特色價值追求之間存在矛盾。立法領域普遍認為立法的“與眾不同”“人無我有”是彰顯地方特色的必要形式。既要符合法制的統一性，又要追求立法的地方特色，不妨從完善立法聽證制度入手。缺乏實踐檢驗的立法聽證具體規則并沒有被上位法細化，從反面證明了立法聽證規則在設區的市的地方立法層面有發展成熟的空間。設區的市地方立法結合地方實際，落實全過程人民民主原則要求，完善立法聽證規則，彌補上位法的空白，能很大程度上突出地方立法的地方特色。

（六）培養廣泛的人民民主精神

實踐表明，設區的市從立法規劃的制定到公開征集立法草案意見，民眾參與立法的積極性不足，其中很大原因與普通群眾缺乏民主精神有關。立法聽證的對抗性源于立法是分配利益的手段，立法聽證的法治性源于人民群眾對利益分配手段正當性的認同，二者均需要人民群眾具有民主精神。立法聽證既需要人民民主精神，也培養了人民民主精神。

三、立法聽證遵循的原則與規則

（一）立法聽證遵循的原則

1.全過程人民民主原則。全過程人民民主原則是地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府活動的總原則之一，而設區市地方立法是設區的市地方立法機關和人民政府根據《立法法》賦予的立法權限，依法定程序進行的立法活動，是對地方社會資源、社會利益進行第一次分配的活動，也是對個人行為自由與行為限制的界定，立法聽證本質上是立法民主的重要表現，也是民意表達的途徑和民主協商的場所，因此，設區的市地方立法聽證應該符合全過程人民民主原則。

2.正當程序原則。正當程序原則是指在公權力主體對公民作出任何不利處分和裁決時，必須嚴格遵循程序正義理念，充分保障相對方和參與者的各種程序權利，防止公權濫用，促進形式公正，維護人格尊嚴。聽證制度作為正當法律原則的一部分，開始只適用于司法審判領域，后來隨著民主觀念的逐漸深入，被先后引入立法領域和行政領域。它要求賦予有關主體發表意見的權利，并給予聽證足夠程度的重視——“聽證情況應當向常務委員會報告”，有效防止立法權力的濫用。

3.“不抵觸”原則。“不抵觸”原則要求地方立法不能與上位法相沖突，不能違反上位法的禁止性規定。各省、自治區、直轄市以及設區的市的立法條例或者制定的地方性法規條例，與《立法法》第三十六條第三款的模式無異。設區的市地方立法完善立法聽證規則，也應當遵循“不抵觸”原則，不得脫離上位法制定立法聽證規則。

4.“可操作”原則。“可操作”原則是立法符合科學原則的具體要求，要求制定的地方性法規具備真正得以實施的條件。立法聽證雖然在《立法法》制定之初便是立法機關聽取意見的方式之一，但立法聽證的實踐并不豐富，除了缺乏詳細的制度規范外，還由于聽證制度本身的對席辯論規則，聽證陳述人的確定規則實踐中或多或少存在“可操作性”方面的難度。因此，立法聽證制度的完善必須考慮程序規范的“可操作性”。

5.禁止權力濫用原則。權力膨脹定律不僅對個人適用，對組織也是同樣。表現為設區的市地方立法中設置對公民自由權利的超越實際需要的無必要的限制。設置毫無必要的限制公民自由的行為即是濫用立法權。立法聽證中，確定是否采取聽證會的形式聽取意見、聽證的內容、聽證陳述人甚至參加對席辯論的主體均容易受到法規案起草者的主觀因素影響。因此，設區的市立法聽證制度還應當包括禁止權力濫用原則。

（二）立法聽證遵循的規則

1.聽證準備規則

（1）啟動立法聽證的主體。通常如果設區的市地方性法規主要由部門執法的，一般由市人民政府及其部門起草或者組織起草，也有由市人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構組織起草的。地方性法規起草主體多元，但市政府及其部門起草或者組織起草的草案送交到人大常委會，仍然會組織人大專門委員會、常委會工作機構進一步完善。因此，本文不支持市政府及其部門起草法規草案的過程中，自主決定啟動立法聽證程序，否則不同階段的聽證報告產生的效用價值不同，會損害人民群眾對聽證制度的認可。

（2）啟動立法聽證的程序。立法聽證程序的啟動可以分為應當啟動和可以啟動兩種情形。地方性法規的制定機關在起草過程中掌握是否應當啟動立法聽證程序的事實，是否符合法定的聽證條件，依法決定啟動立法聽證程序。如北京市規定立法聽證的舉行，由主任會議決定。此外，應當保障重大意見分歧的意見方或者涉及利益關系重大調整的利益方申請啟動立法聽證的權利。為了提高啟動聽證的效率，還應當規定一定數量以上的專門委員會、常委會組成人員聯名，以及常委會工作機構可以就法規草案中的相關事項提出立法聽證建議。

（3）確定聽證內容。合理確定聽證內容有利于提高聽證效率，有利于解決聽證爭議問題。從必要性和效率出發，僅對爭議較大的條文進行聽證更具有可行性和現實意義。作為立法聽證的組織者，在聽證前確定聽證參加人時，應當梳理爭議焦點，明確異議各方的主要觀點，明確聽證內容，引導持有不同意見的聽證陳述人圍繞爭議焦點進行陳述。

（4）確定主持人。有些研究者認為立法聽證主持人的確認規則應當和執法聽證主持人的確認規則一致，避免起草者擔任立法聽證的主持人。本文不贊同這種觀點。原因在于立法聽證是協商民主的平臺，而行政執法聽證是按照類司法程序保障行政相對人發表意見的權利，二者有本質的區別。執法者的主觀意志與案件法律后果高度一致；而立法的過程本身的協商性和民主性要求起草者應當對占多數的聽證意見足夠重視，對草案作相應修改。

（5）立法主體成員參加聽證。為提高立法聽證的實際效果，在立法聽證規則中明確每次立法聽證會都必須有一定數量的人大代表或常委會委員、專門委員會委員、法律委員會委員參加，從而保證立法聽證能夠在主觀上對其產生一定的影響[3]。

2.立法聽證舉行的規則——對席辯論

舉行聽證會的核心前提是存在明顯的利益對立，正反觀點的劇烈沖突。實踐中可行的做法是立法機關面向社會發布立法聽證會通知，在收集公眾參加聽證會申請的同時收集公眾意見，從中篩選出適宜的聽證陳述人，以達到聽證會期間辯論的效果。對于沒有被選為正式陳述人的報名者，應當盡力創造條件，讓其旁聽聽證會。如遇到報名者不足的情況，也可以采取邀請的形式產生聽證陳述人。

3.立法聽證會后的規則——聽證筆錄、聽證報告的適用

研究者普遍認為，聽證筆錄、聽證報告并不是立法的唯一依據，但應當充分發揮聽證筆錄在立法中的作用，包括公開、歸檔、在立法草案中說明理由等。

四、立法聽證應防患的問題

執行立法聽證還應謹防“三化”。第一，防止聽證程序虛化。立法聽證是協商民主的一種重要形式，立法機關不能為聽證程序而聽證，不汲取聽證中反映的人民群眾的意見，而使聽證流于形式。聽證后對人民群眾的“呼聲”必有“回響”，謹防參與聽證的人員失去積極性和主動性。第二，防止聽證情緒化。立法聽證主要是聽取利益攸關方的立場、觀點、方法和問題解決的路徑等，其實質是將矛盾提前暴露，提前發現問題。我們要防止立法聽證成為吵架、口水戰的陣地。第三，防止聽證隨意化。立法聽證是實現協商民主、全過程民主的重要形式，是立法的一個重要環節，因此，立法機關和聽證參加人應嚴肅認真對待立法聽證，不能隨意化。聽證前準備要充分，主持方應具備較強的組織能力和駕馭能力，對可能出現的問題要有分析研判和應對策略，不能聽之任之。

結語

設區的市立法機關在履行作為良好民意表達綜合機制的法定職責時，應當有意識地擴大立法民主，從完善協商民主法律制度、增強地方治理決策科學性的角度出發完善立法聽證。

注釋：

[1][2]《中國的民主》白皮書，載《人民日報》2021年12月5日，第6版。

[3]馬懷德、陶楊：《我國地方立法聽證效力的表現方式》，載《蘇州大學學報》2007年第3期。