數智賦能全過程人民民主基層單元建設的思考

□陳波

習近平總書記在中央人大工作會議上系統闡述了全過程人民民主的重大理念，作出“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”重要論斷，拓展了人民代表大會制度的科學內涵、特征優勢和實踐要求，為發揮好人民代表大會制度在發展全過程人民民主中的重要作用指明了方向。全國各地人大深入學習貫徹習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念和中央人大工作會議精神，積極探索實踐，不斷推陳出新，涌現出全過程人民民主建設的許多好做法好經驗。其中，浙江省人大常委會以習近平總書記關于全面深化改革特別是數字化改革的重要論述為指導，數智賦能代表聯絡站建設，打造踐行全過程人民民主基層單元，為豐富發展我國基層民主實踐提供了新的可行路徑，以“浙江之窗”展示了中國特色社會主義民主政治的蓬勃生機。本文在梳理介紹相關工作基礎上，從五個方面就促進提升基層單元建設水平、持續放大人大制度功效提出對策建議。

一、全過程人民民主基層單元建設的構想與實踐

1.概念的提出：數字化改革+全過程人民民主

2022年6月，中共浙江省第十五次黨代會召開。黨代會報告提出了打造數字變革高地和全過程人民民主實踐高地的目標，強調要“著力發展全過程人民民主”，“打造踐行全過程人民民主基層單元”，這是中共浙江省委首次將“基層單元”寫入正式文件并就有關工作作出部署。此前，浙江省人大常委會深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，學習貫徹習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念和關于數字化改革的重要論述，按照中央人大工作會議部署，立足浙江數字化改革實際，于2022年初創造性地提出打造踐行全過程人民民主基層單元的構想并付諸實踐。

2022年4月，浙江省人大常委會辦公廳印發《省人大常委會2022年數字化改革工作方案》，將全省人大數字化改革體系構架迭代升級為“1512”，其中第二個“1”即打造踐行全過程人民民主基層單元[1]，并初步提出了“積極推進鄉鎮（街道）人大代表聯絡站數字化改革，增量開發人大全過程人民民主基層單元應用場景，建設民意收集處理、民生實事項目監督、參與立法監督、代表主題活動、代表督政議事、運行管理等功能模塊，承接各級人大代表密切聯系群眾和參與立法、監督等人大常委會工作的各項任務”等目標思路。此后，省人大常委會辦公廳下發通知，征集人大踐行全過程人民民主基層單元培育對象，明確杭州市上城區湖濱街道東平巷人大代表聯絡站等112家單位為首批培育對象。在總結試點經驗、廣泛調研、征求意見基礎上，同年6月省人大常委會研究制定了《關于以數字化改革推動代表聯絡站迭代升級培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元的指導意見》，從總體要求、主要舉措、場景建設、組織保障四大方面對基層單元建設作出系統部署，為浙江全面推進此項工作提供了有效指引。但囿于基層單元建設是一項探索中的創制性工作，毫無經驗可言，沒有現成案例可供借鑒，因此指導意見并未對基層單元的概念作出明確界定，這也為各地人大的實踐探索和理論探討留足了空間。

2.實踐的拓展：迭代升級的代表聯絡站+數字化應用場景

民主的本質是一種開放的公共性政治，具有開放性與公共性的特征，需要借助一定的公共空間及相應的載體來表達意見，達成共識。空間載體同樣是發展全過程人民民主的重要基礎與支撐點，打造基層單元契合了這樣的需求。準確理解和全面把握基層單元概念，可以從代表聯絡站和數字化改革兩個維度切入。

一是代表聯絡站。代表聯絡站緣起于浙江基層人大實踐，是人大代表閉會期間履職活動的重要場所，是踐行全過程人民民主的重要平臺[2]。2014年4月浙江省人大常委會出臺《關于加強全省人大代表聯絡站建設的指導意見》，當年底全省鄉鎮街道實現代表聯絡站全覆蓋，8萬多名五級人大代表就地就近編入相應站點。2018年9月栗戰書委員長到浙江調研，在實地考察衢州市柯城區府山街道代表聯絡站時，提出建設代表聯系群眾的好橋梁、代表履行職責的好平臺、代表學習交流的好陣地、國家機關聽取代表意見的好場所的“四好”聯絡站指示要求。貫徹落實栗戰書委員長指示要求，浙江開啟代表聯絡站建設2.0版，于2019年5月下發《關于深化全省人大代表聯絡站工作和建設的指導意見》，就拓展代表聯絡站功能作用、完善代表聯絡站建設、增強代表聯絡站運行成效等提出要求。基層單元建設的指導意見，進一步明確提出要深入貫徹落實栗戰書委員長的“四好”要求，以數字化改革為牽引，深化拓展代表聯絡站“聯、商、督、促、智”功能[3]，建好、用好數字化應用場景，不斷增強代表聯絡站凝聚力、感知力、服務力，實現迭代升級、提質增效，成為人大踐行全過程人民民主基層單元，發揮保障人民當家作主的前哨陣地和一線窗口作用。目前，浙江正全力推進1500多家基層單元建設。

二是數字化改革[4]。浙江是數字經濟先行省、數字化改革起始地。自2021年2月中共浙江省委部署開展數字化改革以來，全省黨政機關、事業單位、國企民企、社會團體、基層組織等積極投身改革浪潮，數字化改革的理念、思路、方法、手段運用到省域治理的全過程各領域。人大數字化改革，是黨建統領整體智治的重要內容，是要統籌運用數字化思維、數字化認知、數字化技術梳理分解人大核心業務，找準切入點和突破口，打造跨部門、跨區域、跨層級的典型應用場景，推動人大的工作機制、組織架構、方式流程、手段工具全方位、系統性重塑，實現數字賦能、整體智治、高效協同。為此，浙江省人大常委會立足核心業務、加強頂層設計，系統謀劃了“1512”的改革框架，并將全過程人民民主基層單元應用場景作為2022年度“牽一發動全身”的重大改革（重大應用）加以推進。目前，基層單元應用場景已形成“一艙二碼六應用”[5]，縱向貫通四級人大和1500多個代表聯絡站，橫向對接“一府一委兩院”相關應用，內部集成人大立法、監督、代表履職綜合應用，覆蓋全省8.7萬名人大代表。自投入使用至2022年9月，該應用場景已收錄或產生代表聯絡站有關數據量16440多條，代表聯絡站有關工作數據8270多條，人大代表相關信息數據113.4萬多條，數據總量達115.8萬多條；現有用戶數92600多人，活躍用戶數27800多人，活躍率為30%左右。作為基層單元建設的重要內容和有機組成，基層單元應用場景以數字化手段賦予基層單元全天候、超時空特性，為人大代表聯系群眾、服務社會、依法履職提供便捷渠道，為各級黨委和國家機關在決策、執行、監督落實各個環節察民情、聽民意、匯民智搭建了高效路徑。

通過上述分析不難看出，全過程人民民主基層單元是浙江人大貫徹落實習近平總書記關于全過程人民民主重大理念和數字化改革重要論述的開創性舉措。基層單元包括但不限于代表聯絡站，是“迭代升級后的代表聯絡站”+“數字化應用場景”，是人大踐行全過程人民民主物理空間和網絡空間的有效疊加。基層單元實質性地拓展了全過程人民民主運行的空間載體，正成為全過程人民民主的一個重要增長極。

二、提升基層單元應用場景功效的方法與路徑

當前，浙江全過程人民民主基層單元建設取得了履職增效、民主增色的階段性成果[6]，進入到縱深推進的關鍵時期。要進一步學深悟透習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念和全面深化改革的重要論述，持續發揮數字化改革對基層單元的牽引撬動作用，加快打造具有浙江辨識度的全過程人民民主實踐品牌。

1.聚焦“用戶怎么進”，做好激活擴面文章

習近平總書記強調，要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行；要打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系，讓百姓少跑腿、數據多跑路。基層單元應用場景的目標用戶，主要為選民群眾、人大代表和人大工作者。要以用戶體驗好、自動化程度高、簡單適用為建設標準，針對不同用戶群體開辟合理的使用端口，努力做到應注盡注、應活盡活，提升應用場景的覆蓋面和活躍度。一是代表履職統一進浙政釘。代表按所屬聯絡站定位，為其開設浙政釘賬戶。生成代表碼向社會公布，選民通過掃碼，可以文字、語音、視頻、圖片等方式向代表直接反映問題。代表收集的意見建議，自動留痕為民情數據進入人大公共數據平臺，按分級分類進行分流處理。編印基層單元應用場景操作指南，作為代表履職培訓重要內容。二是選民群眾多端口參與。鼓勵各地因地制宜、探索創新，方便群眾通過代表碼、聯絡站碼、活動碼等形式，或者通過微信公眾號小程序、浙里辦等端口，鏈接至就近或者屬地所在的基層單元，向身邊代表反映問題、提出意見。如除了在聯絡站等固定場所粘貼二維碼外，浙江省長興縣人大、蒼南縣人大等地，結合代表“亮身份”工作，將代表碼印制在代表身份牌、民政智慧門牌系統上，簡單明了易操作；溫州市龍灣區人大在微信公眾號上開通“e單元”服務端，公布行政區域內所有的代表聯絡站碼、代表聯絡站信息（包括聯絡站的地點、站長信息、接待時間等），方便人民群眾線上線下找代表。三是工作人員電腦端和移動端并用。在完善基層單元應用場景電腦端基礎上，開發建設移動端，打造“掌上基層單元”，滿足工作人員實時查看、信息維護、數據流轉和后端簡易管理等工作所需。

2.聚焦“數據怎么轉”，做好貫通利用文章

習近平總書記強調，要把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發點和落腳點；要運用大數據促進保障和改善民生，推進教育、就業、社保、醫藥衛生、住房、交通等領域大數據普及應用，深度開發各類便民應用，不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平。基層單元應用場景囊括了“參與立法監督”“主題活動”“運行管理”3個省統建模塊和“民情民意”“民生實事”“督政議事”3個各地自建模塊，并預留了N個組件端口，契合了基層單元“聯、商、督、促、智”五大功能定位，產生了大量的民情民意數據，反映了人民群眾對人大工作的信任和期待。這些民情民意能否得到高效有序流轉和及時處理反饋，不僅是技術問題，更是事關人民群眾獲得感、事關人大制度功效的政治問題。一要分級分類流轉處理。加快推進基層單元與基層治理“四平臺”之間的互聯互通、共建共享、資源互補，建立完善分級分類處理流程，群眾反映的一般性問題通過直達政府及相關部門的形式，短平快推動落實解決。如截至2022年9月，浙江全省五級人大代表通過基層單元反映的群眾意見建議，轉交基層治理平臺辦理3萬多條，推動了一大批群眾急難愁盼問題解決。二要分析研判形成領導參閱件。通過數據共享、系統集成、分類管理等方式，自動生成民情熱詞，實現智能研判，為黨委政府決策和人大依法履職提供有效數據支撐和參考。如湖州市人大建設民情“信息池”，編發《聯群參閱》電子刊物專報黨政主要領導，打通民意直達黨委政府的“綠色通道”。三要形成民生實事項目儲備庫。針對群眾反映的高頻民生熱點事項，優先納入民生實事項目預備庫，與政府民生實事項目儲備庫互通共享，作為下一年度政府民生實事項目選題的重要來源。四要轉為代表閉會期間建議。針對群眾反映的普遍性共性問題，作為閉會期間代表建議，推動從政策上法律上予以解決。

3.聚焦“業務怎么沉”，做好履職聯動文章

習近平總書記強調，要強化系統觀念，依法依規促進數據高效共享和有序開發利用，統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務水平。立足人大法定職能，延伸人大工作觸角，提升人大工作質效，是基層單元建設的題中之義。目前，浙江許多地方依托基層單元應用場景，通過問卷調查、網絡直播、云問政、在線議事廳等形式，就人大常委會重點工作（一些地方還就黨委、政府的中心工作，重大民生關切等議題）問計于民、問需于民、問效于民，取得了積極成效。但不可回避的一個事實是，這種公開征詢方式由于面向受眾的隨機性、偶然性，代表和群眾的參與度不夠深、參與面不夠廣，收集上來的意見建議針對性、可行性、操作性不夠強，難免夾雜著一些信訪事項、不合理訴求甚至是情緒宣泄等無效信息、冗余數據。基于此，一方面，要把握時間節點，繼續做好面向社會公眾的廣泛發布，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。如通過基層單元場景應用，向社會公開征集年度立法項目和監督議題，征集民生實事項目選題、對“一府兩院”相關工作的意見建議等。另一方面，要根據年度計劃，下更大力氣組織開展分專業有重點的精準發布，提高意見征集的質量和效率。這也應該成為今后一個時期的努力方向和改革突破口。

在技術支撐上，一要加快推進基層單元應用場景與立法、監督、代表履職等應用場景的有機互嵌、融會貫通，統一技術標準、打通數據節點、實現數據交互，消除協同聯動開展人大工作的技術壁壘。如嘉興海寧市人大將基層單元應用接入“問法于民”場景，建立代表參與立法意見征集專屬通道，每位代表定時接收、學習法規草案，定通道提交意見建議，實現兩大場景的有機貫通。二要逐步實現對代表聯絡站、人大代表的標簽標注，分別按照所屬地域、區位特色，所屬專業、擅長領域等屬性，實現分級分類精細化管理，提高顆粒度，確保立法、監督等核心業務開展時，能迅速準確匹配到合適的目標人群，能征集到更多建設性意見。

在活動組織上，一要圍繞一個時期的中心工作和重點任務，項目化、清單式地組織開展專題調研、征求意見等活動，讓人大代表和選民群眾通過應用場景高質量參與人大工作成為新常態。如寧波市人大常委會印發《寧波市人大各專門委員會核心業務下沉人大代表聯絡站工作辦法》，以清單形式列明征求對年度上下聯動項目、上級人大交辦任務的意見建議，征集對年度工作思路和項目安排等意見建議共8條下沉內容，做到清晰明了、簡便可行。二要積極爭取黨委支持，加強與“一府一委兩院”的聯系溝通，總結推廣“代表·局長面對面”等有效做法，引導和鼓勵國家機關工作人員通過應用場景聽取各方意見、匯聚達成共識成為新常態。2022年2月以來，紹興市柯橋區人大依托基層單元應用場景，開發“全過程民主·智能化議事”平臺，圍繞助力共同富裕等主題，全區16個鎮街累計開展各類智能議事活動45場次，提出意見建議330余個，政府部門采納落實和正在落實的208個，幫助群眾解決問題及化解矛盾288個，得到了人大代表和人民群眾的充分肯定，激發了鎮街人大工作新活力。

4.聚焦“后端怎么管”，做好分類歸集文章

習近平總書記強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平，建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。基層單元應用場景的建成使用，將有效推動人大工作從宏觀到微觀、從定性到定量、從人工錄入到自動生成質的飛躍，助推人大工作從“事”向制度、治理、智慧轉變。其中，如何做好數據的管理和開發，激發數據對人大工作的放大、疊加、倍增效應尤為關鍵。一要注重生成數據。常態化推進重點履職任務線上運行，標準化做好數據采集錄入，避免“人工加載”“突擊加載”“錯誤加載”“重復加載”，真正做到讓“業務沉下去、數據跑上來”，實現以數據流打通決策流、業務流、執行流。二要注重貫穿數據。強化省市縣鄉四級聯動，優化各級人大的數據接口和標準體系，規范暢通基層單元應用場景數據的共享渠道，做好數據的采集、清洗、沉淀、回流、共享等工作。三要注重集成數據。有效匯聚人大各類資源數據，有機聯通黨政機關數據資源，通過打標簽等多種形式，實現分門別類“模塊化”打造人大的民情民意大腦和公共數據平臺。如紹興市人大“智匯民情”系統累計匯集民情數據190多萬條，通過算法模型智能篩選出有價值信息140多萬條，按人大工委設置，歸集分成司法、經濟、教科文衛、農業農村等7大類，為人大立法和監督、決定等工作開展奠定了厚實的民意基礎。四要注重盤活數據。全面梳理已有的數據資源，充分發揮其基礎資源作用和創新引擎作用，為人大工作發展提供數字支撐。

5.聚焦“工作怎么評”，做好亮曬激勵文章

習近平總書記強調，推進改革要堅持加強黨的領導和尊重人民首創精神相結合，堅持頂層設計和摸著石頭過河相協調，堅持試點先行和全面推進相促進；要把激發創新活力同凝聚奮進力量結合起來，強化激勵機制，充分調動各方面推進改革的積極性、主動性、創造性。基層單元建設是改革項目、系統工程、創新舉措，是前景廣闊的“藍海”，離不開各級人大的攻堅突破，離不開廣大代表的踴躍參與，離不開人民群眾的積極響應。一要強化人大責任落實機制。省人大常委會加強頂層設計和業務指導，各設區的市人大常委會牽頭抓總，縣鄉（街道）人大具體負責，切實把各級人大代表注冊激活使用情況作為亮曬工作的重要指標，切實把場景應用作為代表履職培訓的重要內容，推動代表注冊全覆蓋、使用場景履職成為基本功。基層單元功能的拓展和集成，對工作人員的組織、發動、動員能力提出了新的更高要求，要選優配強工作人員，加強隊伍建設，提升工作水平。開發建設基層單元履職動態“五維評價圖”，實時展現代表履職、聯絡站活動、意見建議辦理質效、群眾滿意度等關鍵性指標，形成比學趕超氛圍。適時組織開展“最美基層單元”通報表揚活動。引入第三方評估機制，對改革進展和整體功效開展綜合績效評估。二要強化代表履職約束機制。代表進站活動掃聯絡站碼，數據實時動態顯示至駕駛艙顯著位置，傳送至代表履職電子檔案。代表通過應用場景參與人大立法、監督和代表主題活動情況、提出意見建議數等，定期排名并進行公布，接受選民監督。三要強化群眾回應互動機制。正向的回應反饋有利于激發群眾的參與積極性。如作為浙江省唯一的國家級基層立法聯系點，義烏市人大基層立法聯系點第一時間借助數字化手段將群眾所提交的意見建議與正式出臺的法律條文進行逐一比對，并將采納結果在網上進行公布表彰，以此激發群眾參與立法工作的熱情。可以借鑒引入這一做法，及時向群眾反饋意見采納情況，視情對參與特別活躍或被吸收采納建議特別多的群眾，進行一定形式的鼓勵和表彰，選樹正面典型，帶動形成示范效應。同時，創設多種活動載體，引入互動獎勵機制，提升基層單元應用場景的社會知曉度和工作吸引力，激發人民群眾參與人大工作的熱情。

三、結語：讓人大工作插上數字化翅膀

數字文明時代，變革無處不在，蘊藏無限可能。習近平總書記在中央深改委第二十五次會議上強調，要以數字化改革助力政府職能轉變，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐；在中央人大工作會議上強調，要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制。打造全過程人民民主基層單元，是貫徹落實習近平總書記重要講話要求、契合數字時代發展所需、立足浙江工作實際開展的積極探索。它聚焦發揮代表主體作用和擴大公眾有序參與，以人大工作質效提升為導向，以代表聯絡站為載體，以數字化技術為手段，打破時空限制，豐富完善各級黨委和國家機關密切聯系人民群眾的內容和形式，保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程，為提升新時代人大工作質量和水平注入不竭動力，為發展“最廣泛最真實最管用”的社會主義民主開辟了全新路徑。

注釋：

[1]第一個“1”為平臺＋大腦，“5”指黨建統領整體智治、立法工作、監督工作、代表工作綜合應用和法治保障，“2”指理論和制度體系。

[2]蔣欣如、沈吟：《我省5825個人大代表聯絡站（點）助推治理能力現代化》，載《浙江日報》2021年11月2日，第1版。

[3]“聯”是發揮“代表聯系群眾的好橋梁”作用，突出了解社情民意；“商”是發揮“國家機關聽取代表意見的好場所”作用，突出民主會商定政策；“督”是發揮“代表履行職責的好平臺”作用，突出依法監督惠民生；“促”是發揮“代表學習交流的好陣地”作用，突出提升代表素質能力；“智”是強化民意綜合分析，突出決策的民意基礎。

[4]具體內容可參見袁家軍：《以習近平總書記重要論述為指引 全方位縱深推進數字化改革》，載《學習時報》2022年5月18日，第1版。

[5]“一艙”指基層單元駕駛艙，實現相關工作情況一屏掌控；“二碼”指代表碼和代表聯絡站碼，方便群眾就近找到代表；“六應用”指主題活動、參與立法監督、運行管理、民情民意、民生實事、督政議事六個功能模塊，以數字化賦能人大工作。

[6]陳波、于浩：《百姓盼的，“浙”樣干》，載《中國人大》2022年第16期，第34-36頁。