多邊貿易體制中非互惠治理困境與制度完善

文/郝荻

問題的緣起

非互惠（non-reciprocity）一詞通常在國際經貿背景下運用，可以形容一國（或締約方）單方面給予另一國的利益或優惠，抑或國家雙方或多方相互給予的不對等的利益或優惠。國際經貿背景下的非互惠以互惠為邏輯基礎。隨著國際經貿規則從規制邊境措施轉向邊境后措施，互惠的主要內涵由對等削減關稅和其他貿易壁壘，過渡到規則或標準的統一適用；因而非互惠也隨之意味著差異化的權利義務配置。

多邊貿易體制中的非互惠既可以形容發展中成員享有額外的優惠，也包含世界貿易組織（WTO）成員間義務承擔差異化的狀態。它不但囊括了現有的特殊與差別待遇條款（S&D）條款，還以新成員加入WTO議定書、諸邊協定、區域貿易協定等體現權利義務差異化的文本為具體表現形式；且不同于S&D的適用主體只局限于發展中國家，多邊貿易體制中的非互惠并沒有適用主體上的局限性。由于實力與需求的差異在WTO成員之間廣泛、客觀存在，多邊貿易體制中的非互惠在理論上能夠嵌入到多邊貿易規則之中，增強規則的發展導向性。

現行多邊貿易體制中體現非互惠理念的規則和條款未能充分、有效地滿足發展中國家的發展需求。對等開放盡管已越發在主要貿易大國之間成為一種趨勢，兼顧規則適用普遍性與成員利益包容性的非互惠制度安排有利于促進漸進式開放，未來將必不可少地體現在多邊貿易機制組成和規則設計當中。本文旨在對多邊貿易體制中的非互惠進行研究，以揭示多邊貿易體制中的非互惠治理困境及其成因，并提出相關完善方案。

多邊貿易體制中非互惠的治理困境

多邊貿易體制中非互惠的治理困境不僅影響著已有的非互惠條款的效力，更阻礙了未來以發展為導向的多邊貿易規則的形成。

（一）S&D條款缺乏充分的法律效力

多邊貿易體制中非互惠治理困境最為直觀的體現，就是S&D條款的效力缺失。許多S&D條款缺乏具體標準和實施依據，因而嚴重缺乏法律約束力。S&D條款的一個顯著特征是將給予優惠的主動權置于給惠方手中，僅僅為發達成員提供了給惠的行動自由，卻未為其設定義務，未能全面考慮和評估發展中國家的執行能力和發展關注。

（二）諸邊協定缺乏對發展問題的關注

諸邊協定雖能推動新規則的生成，卻也會引發有關發展赤字問題的新爭議。諸邊協定允許志同道合的成員先行合作創設規則，從而有利于緩解WTO規則生成危機，但其弊端在于缺乏對非締約方，特別是發展中國家權益的維護。大部分諸邊協定不關注非締約方對于條約義務的執行，也不包含配套的能力建設條款，因而加大了一些發展中國家參與國際貿易新規則的難度。發展中成員難以對諸邊協定規則的形成施加影響力，一旦這些成員在未來想要加入諸邊協定，他們將不得不全盤接受未經自身充分參與制定的規則。諸邊協定對于發展問題的忽視導致其更容易遭受來自發展中國家的阻礙。

（三）WTO加入承諾加重新成員義務

因WTO已有成員與新加入成員之間非對稱的相互依賴，加入談判普遍加重了新加入成員的義務，繳納WTO“入門費”已成為慣例。以我國為代表的一些新加入成員還做出了明顯具有歧視性的承諾。加入WTO議定書和工作組報告相當于新加入成員做出的單方承諾，本應成為個性化處理發展中國家貿易與發展關系問題的最佳機會，卻成為加入工作組成員權力運用的途徑。

（四）區域貿易協定呈現排他性演進趨勢

在WTO面臨規則生成危機之際，區域貿易協定呈現迅猛發展的趨勢。區域貿易協定的發展打破了規則統一適用的局面，在不同WTO成員之間創造了權利義務的差異性，故也可歸為多邊貿易體制中的非互惠表現形式。區域貿易協定為國際經貿規則的創設提供了可行路徑，在一定程度上迎合了共同治理及多元化治理的趨勢。然而區域貿易協定在發展過程中也顯現出一定排他性和碎片化特征。大國間展開的制度競爭,一旦走向排他性多邊主義的極端形態，將會有撕裂世界經貿秩序的風險。

（五）非互惠的治理機制存在顯著滯后性

多邊貿易體制中非互惠治理困境不僅體現在條款層面，也體現在機制層面。非互惠的治理機制不僅不完善，且未能與時俱進，無法實現對權利義務的動態分配。多邊貿易體制需要建立完善的非互惠機制來落實非互惠的理念。WTO成員需要解決的一個關鍵性問題，就是非互惠需要實現到何種程度才能確保正義，且不會制造新的不正義。非互惠標準的不完善不僅僅導致已有的非互惠條款缺乏效力，也體現為規則談判結果的權利義務不平衡，不僅影響已有的貿易規則談判，也關系到未來貿易規則的形成。

非互惠治理困境的結構性成因分析

引發多邊貿易體制非互惠治理困境的根本原因是結構性的。互惠與非互惠之間的張力持續伴隨著非對稱的成員驅動模式和內部治理結構。

（一）WTO體制中的非互惠與互惠的結構性脫嵌

多邊貿易體制中的非互惠并沒有嵌入到多邊規則體系之中，而是與以互惠為基礎的規則相脫嵌。“脫嵌”的結果是，游離于互惠原則之外的非互惠變成了發達成員對發展中成員附帶條件的“恩惠”與“施舍”，發展中國家對非互惠優惠待遇的具體提供過程缺乏參與。多邊貿易體制中互惠與非互惠的脫嵌還體現在互惠與非互惠之間主體與邊緣化的關系上。WTO體現非互惠的條款多以例外、附屬規則的形式呈現，WTO沒能將成員間的政策分歧反映在多邊貿易規則的具體設計上，而是在保留了互惠原則的主導地位的同時，將非互惠特殊化與邊緣化了。

（二）互惠與非互惠背后的非對稱性成員驅動

非互惠的治理困境還緣于WTO成員非對稱的驅動力。發展中成員參與多邊貿易治理的邊緣化地位間接導致了非互惠的制度空間受到擠壓，而非互惠的邊緣化又反向加劇了WTO發展赤字與治理結構的失衡。WTO內部治理具有非對稱性的等級制特征。“主導國利用其權威建立起一種互惠但不平等的秩序”，互惠概念的內在模糊性、多層次性和使用方式的多樣性使之具有了雙重特征：互惠既是多邊貿易體制形成和演進的基石，同時也為主導國控制國際貿易規則走向提供了權力運作空間。而非互惠理念的提出是對WTO結構性不平等的反思，它既從貿易合作權益的分配方面矯正了失衡的分配格局，又在維護國家貿易政策規制權方面給予發展中國家足夠的政策空間；既干擾了規則反哺權力的鏈條，又打破了西方發達國家對規則的壟斷局面。隨著新興經濟體國家的崛起，全球治理結構加速變化，多邊貿易體制中非互惠與互惠之間的矛盾愈發凸顯。

（三）WTO缺乏反映實力變化的差異化治理機制

WTO結構性危機的邏輯歸宿就是國際經貿規則的差異化演進。無論是區域貿易協定或諸邊協定，均是規則差異化演進與制度變遷的具體體現。差異化現象反映了發展中國家強化國際經貿規則話語權的斗爭，也體現了發達國家重新定位國際經貿規則生成的基本路徑。國際經貿規則的差異化承載了國際經貿合作離心力與向心力之間的博弈，因而其影響是雙面的。一方面，差異化是實現有限度一體化的重要途徑，即通過一定程度的靈活性以確保多邊國際合作的完整性與持續性。另一方面，不加節制地利用差異化可能導致主要經濟體間秩序距離的擴大，甚至多邊國際合作的解體。鑒于此，具有成熟治理能力的國際組織應當能夠實現對差異化的動態調整與管控。

多邊貿易體制中非互惠的治理困境既是WTO結構性危機的重要體現，也反映了WTO體制對于規則一致性與差異化的動態調整能力的缺失。在包含較多成員數量的大型貿易協定或國際組織中，非互惠應當成為聯結不同訴求的黏合劑，以實現有差異性的全球一體化安排。而WTO對差異化的動態規制的缺失，不僅未能使非互惠服務于發展中國家的權益，反而擴大了發展鴻溝，使WTO在新一輪國際經貿規則治理的進程中逐漸被邊緣化。

多邊貿易體制中非互惠的制度完善

本文試提出多邊貿易體制中非互惠制度完善的若干路徑，以化解多邊貿易體制結構性危機，增強多邊貿易規則的發展導向性。

（一）在包容性的互惠原則下構建非互惠機制

在包容性互惠原則下構建非互惠機制是多邊貿易體制中非互惠制度完善的一項重要的宏觀思路。與國際環境法中“共同但有差別的責任原則”相吻合，非互惠與互惠原則的相嵌能夠將非互惠權利義務鎖定在多邊貿易體制框架范圍內。

具有包容性的互惠原則在給所有WTO成員施加義務的同時，承認不同經濟體之間相對的實力差距，有助于推動WTO成員的共同治理，并能夠推動具體的非互惠由單邊自主設定向合作談判設定的方向轉變，在多邊貿易規則適用的“普遍性”與對成員利益多元化的“包容性”間取得平衡。

（二）完善多邊貿易體制“嵌入式”非互惠標準

非互惠標準的確定是非互惠制度建設的核心環節。未來的多邊貿易談判可以考慮容納以成員方為單位的差異化權利義務，以附件的形式列舉履行特定條約義務的正面或負面清單。對于可量化的貿易壁壘削減義務，可基于預先設定的客觀標準，依成員經濟實力做出分級減讓或線性減讓承諾。預先設定分級標準的義務差異化方案，能夠將非互惠轉化為有法律約束力的權利義務，有針對性地回應不同發展中國家的發展需求，使得成員做出承諾的水平符合自身的經濟能力。設立普遍差異化的非互惠標準兼顧了談判效率與確定性，在未來談判中具有一定的可適用空間。

未來多邊貿易體制還應重視成員履行義務的過渡期建設。現有的大型區域及諸邊貿易協定對此已有初步的成功經驗。例如《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）在海關程序和貿易便利化章節的附件中，詳細地列舉了各締約方履行承諾的過渡期。采用的形式是以締約方為單位，分別列舉了每個國家履行特定義務所需要的過渡期期限，最終體現為“國家＋具體條款＋過渡期”模式。未來多邊貿易體制中過渡期條款的建設應當進一步加強過渡期期限與發展中成員履行協定能力的關聯性。

（三）強化多邊貿易體制對差異性的動態管控

當多邊貿易體制中成員力量格局發生變化，對差異性的動態管控可以及時調整吸收不穩定元素，是多邊貿易治理不可或缺的組成部分。WTO成員未來可推動諸邊協定作為多邊貿易規則生成的重要路徑，以緩解WTO的規則生成危機。未來應在多邊層面加強對諸邊協定及其談判過程的規制，以強化諸邊規則生成路徑的發展導向性。在談判過程的透明度方面，委員會應保障非締約方的談判參與權，積極為發展中成員爭取過渡性安排。在加入條款的設計方面，應確保非締約方在滿足協定標準時可以自由加入，加速推動諸邊協定的多邊化進程。

多邊貿易體制還應加強對區域貿易協定的監管，以協調區域貿易治理的分化與整合。區域貿易協定的多邊監管既要努力避免不同治理機制之間陷入對抗或分裂的局面，還應保障良性競爭，促進成功的區域治理元素被選擇、擴散或升級，從而實現不同制度間的正向激勵與協同發展。對此，需要進一步加強WTO區域貿易委員會的職能：可以在多邊層面限制“毒丸條款”等對國際經貿秩序有分裂影響的制度設計；在各區域貿易協定中主動尋找利益交換點，將能夠達成共識的元素融入多邊貿易體制，引導區域貿易協定與現有核心多邊制度建立正式的制度間聯系，同時實現多元化制度競爭與合作。

另外，考慮到WTO成員經濟實力與發展需求一直處于動態變化之中，多邊貿易體制中的非互惠可考慮建立常態化運作的非互惠監督機制，審核成員承擔的義務水平是否與其經濟發展水平相適應。非互惠監督機制的設置應成為整個非互惠制度安排中必不可少的組成部分，在增強非互惠條款的法律約束力的同時，防止成員權力濫用。

（四）中國推動非互惠制度完善的基本立場

在國家利益多元化、議題復雜化的今天，多組合、多速度的開放模式是未來貿易自由化的可行方式。中國應注重維護發展中國家對于國際經貿治理的參與權，既爭取對所有成員適用統一的多邊法律框架，又維護承擔義務的非互惠模式。中國可以通過支持非互惠制度建設，推動“真正的多邊主義”，特別注重維持區域貿易協定的開放性，反對具有濃厚的意識形態色彩及排他性的小多邊主義。

中國支持國際貿易體制中的非互惠制度安排，不是以享受非互惠優惠待遇為主要目的，也并非利用非互惠規避改革。中國支持非互惠的初衷在于，打破發達國家對于規則的壟斷，調整現有國際經貿體制的治理結構失衡，使國際經貿合作與改革符合漸進式的客觀規律。中國可利用多邊貿易體制中的非互惠維護自身在對外開放過程中的自主性，為積極參與全球治理體系的變革提供契機。對于中國自身而言，對等開放水平的提升必須是主動且理智的，而不是“混亂、無限制的開放”。中國正處于對外開放的新發展階段，既需要對等開放提供深化改革的動力，也需要非互惠確保充分的發展空間。中國應在努力實現對等削減貿易投資壁壘的同時，注重維護國家經濟安全和補足產業鏈短板等方面的需求，將維護國內改革自主性和參與國際經貿治理二者置于可控而平衡的互動進程之中。中國也可以在區域經貿一體化的進程中，給予其他發展中國家以必要的非互惠優惠，確保實力較弱的發展中國家參與國際經貿合作的積極性，增強國家間經貿合作的凝聚力。