關于央企投資決策授權體系構建的思考

□ 北京 謝敏旭

2019年6月，國務院國資委印發了《關于印發<國務院國資委授權放權清單（2019年版）>的通知》，進一步加大了對中央企業規劃投資、產權管理、企業財務等方面的授權放權力度。各中央企業根據通知精神，均明確或調整了企業管控模式，制定或完善了總部權責事項清單、重大事項決策清單和總部授權放權事項清單。經過兩年多的實施，中央企業的授權放權取得了不小的成果，被授權單位的活力得到了進一步激發。而投資決策的授權放權，使被授權單位有了更大的投資自主決策權限，激發了他們干事創業的主觀能動性，以及主動擔當作為、勇闖市場的精神，企業規模和效益增長顯著。但是，目前仍有一些中央企業及成員單位存在投資管理意識比較淡薄、投資決策機制不完善、投資授權不合理、投資管理不到位等問題，并且隨著授權層級的增加，投資決策中存在的問題越趨嚴重。因此，筆者針對中央企業構建完善的投資決策授權體系提出了一些建議，期望為中央企業的投資管理提供有意義的借鑒。

一、中央企業在投資決策授權管理中存在的主要問題

1.市場調研不充分。在投資前期沒有對市場的供需、價格、競爭力等情況進行充分調研，沒有收集足夠的信息和數據，或者對收集的信息和數據沒有進行系統科學地分析和推斷，導致產業設計和制造與市場需求不相符，出現供需不匹配的現象。

2.項目論證不科學、不充分。對項目產品方案、生產工藝、設備選型、工程方案和建設條件的可行性沒有充分地分析論證，論證方法不科學，論證過程不全面，有關假設和預測不準確，導致結論不準確。沒有構建合理的投資項目財務評價模型，增加了投資決策的隨意性；在財務評價時隨意調整評價參數提高項目收益、降低項目成本，使項目變得可行。

3.投資風險意識淡薄。一些企業急功近利，片面追求短期經濟效益，特別是在目前傳統市場萎縮、新的市場開拓進展緩慢、新的發展格局尚在構建的情況下，仍熱衷于依靠要素投入和規模擴張等實現粗放式增長。對風險以及風險管理的認識不足，未建立完善的投資風險管理體系；對投資項目存在的風險評估不夠科學，過于強調項目的機會，弱化項目的風險，為項目后續建設運營留下隱患。

4.投資決策機制不完善。一些企業的法人治理結構還不健全，“一把手”意識突出，外部董事監督乏力、缺乏有效抓手，內部監管無法到位，使集體決策把關流于形式，失去了應有的作用。另外，決策時缺乏對投資項目本身的全面了解，只注重程序上的合法合規而忽視項目本身的論證。

5.投資授權不合理、管理不到位。未對被授權單位的投資管理體系進行科學評估，導致投資決策授權偏高或偏低。授權偏高意味著超出被授權單位能力，容易發生投資決策問題；授權偏低則不易充分發揮被授權單位的主觀能動性，不利于被授權單位的發展。另外，投資授權后對被授權單位未進行有效監督檢查，對投資失去控制，對企業造成不利影響。

二、中央企業投資決策授權體系構建

為解決中央企業及成員單位在投資決策中存在的問題，建設一套科學、完善的投資決策授權體系是非常必要的。中央企業投資決策授權層級較多，對于授權單位，需要做好投資決策的授權放權和監督管理；對于被授權單位，則需要加強行權能力的建設、加強投資項目的科學決策和管理。中央企業某一層級單位可以是授權單位，也可以是被授權單位，下面分別從授權單位和被授權單位研究投資決策授權體系的構建。

1.授權單位。①明確投資方向和投資回報指標。根據企業的發展戰略和規劃，確定被授權單位的主業和新興產業，建立投資項目負面清單，設定禁止類和特別監管類投資項目，并實行分類監管。對列入負面清單禁止類的投資項目，被授權單位一律不得投資；對列入負面清單特別監管類的投資項目，被授權單位需上報授權單位決策；對負面清單之外的投資項目，由被授權單位按照企業發展戰略和規劃自主決策。通過主業和新興產業的確定以及對投資項目的分類監管，引導企業將資源和能力投向企業戰略領域，投向增強主業優勢、提高核心競爭力的投資項目。以市場為導向，根據項目的性質、特點等，對投資項目進行分類，研究確定每類投資項目的投資回報指標。對于競爭性投資項目，根據市場情況確定投資回報指標；對于戰略性投資項目，則兼顧戰略目標和經濟效益來確定投資回報指標。

②建立投資決策授權評估機制、開展分類授權。在投資決策授權前，對擬授權單位的投資管理組織機構和職責、投資管理制度、投資決策流程、投資過程管理、投資風險管理、投資項目后評價管理等進行綜合評估，形成投資授權評估報告。存在投資決策方面重大問題的，堅決不予授權；待擬授權單位完成整改后，再進行投資決策授權，使投資授權“放得下”、“接得住”、“行得穩”。在投資決策授權時，根據被授權單位情況，如戰略地位、行業環境、經營管理能力、公司治理水平等多個維度，設計分類授權模式，按照“一企一策”的原則，進行投資決策授權。

③建立監督檢查和考核激勵機制。對被授權單位實施中的投資項目進行例行監督檢查和臨時專項監督檢查。例行監督檢查是對投資活動全過程的綜合性檢查，臨時監督檢查是針對重大、突發事件臨時開展的專項監督檢查。監督檢查的重點是投資項目決策、執行和效果等情況，及時發現投資風險，減少投資損失。堅持業績導向，按照客觀公正、科學規范、注重實效、獎懲并舉的原則，以投資決策時的指標以及行業優秀指標為依據，組織開展投資項目自評價和后評價，并對投資項目進行考核，激勵被授權單位不斷改進投資決策工作，努力創造工作佳績。

2.被授權單位。①完善投資管理組織架構。完善企業法人治理結構，全面加強董事會建設，有效發揮董事會“定戰略、防風險、做決策”的作用。強化黨組織“把方向、管大局、保落實”作用，明確黨組織在投資決策中的權責和工作方式，把黨的領導融入公司治理各環節。在董事會下設置戰略與投資委員會，作為專業委員會對重大投資事項進行研究，并決定是否提交董事會審議。明確投資管理部門、財務部門、法律事務和風險管控部門以及業務部門在投資項目論證、審查中的職責。

②規范投資決策程序。制定投資決策程序，明確投資決策流程，重視程序在權力行使過程中的作用，堅持依法合規、科學決策，確保投資決策所有工作有章可循、有章能循、有章必循，防止權力濫用、避免決策過程的隨意性。明確投資決策的主要內容，避免投資決策變成程序性審查。投資決策主要內容包括是否符合國家產業政策和公司發展戰略、規劃，投資項目的技術、市場、經濟性是否可行，材料分析、數據測算是否有說服力，投融資方案是否科學合理，投資回報是否達到要求，投資風險分析是否全面、風險是否可控、是否制定有效的防范措施，投資法律風險評估是否到位、是否存在違法違規問題。

③建立項目論證評估機制。堅持嚴密論證，認真做好投資項目的可行性分析與論證，對市場的供需、價格、競爭力等情況進行充分調研，并對收集的信息和數據沒有進行系統性、科學性地分析和推斷。對項目產品方案、生產工藝、設備選型、工程方案和建設條件的可行性進行充分地分析論證。堅持運用技術經濟分析方法，優化技術方案，控制項目投資，提升項目經濟性。不經過充分論證的項目不隨意決策，經濟效益不佳的項目需要慎重決策。堅持“先評估后決策”的原則，建立科學、合理的投資項目評價體系。以項目的財務評價為核心，對投資項目的建設必要性、生產建設條件和技術方案等各個方面展開全面、系統地評論和審查。針對不同類別投資項目，建立相應的財務評價模型，合理確定參數指標，使財務評價更符合項目實際情況。同時，為確保評估結果的公正性和科學性，對于評估結論易引起爭論的項目的評估，要交由非利益相關的咨詢公司進行評估，盡可能避免單位利益或部門利益對評估結論的公正性和科學性的影響。

④加強工程項目投資實施管理。首先加強初步設計管理。初步設計必須滿足國家制定的設計標準和各類規范，不能為了減少成本而降低設計標準，帶來安全和質量上的隱患；也不能盲目提高標準，帶來投資的增加。要充分進行工程方案優化比選論證，運用價值工程等方法選擇最優的方案。要充分發揮初步設計評審的作用，有效提升初步設計質量，科學確定技術方案和合理的投資概算，提升投資項目的經濟效益。

其次加強采購和合同管理。采購活動必須堅持質量、經濟和效率結合的原則；要加大采購活動的市場調研，拓寬信息渠道，以便擴大招標的范圍，使競爭更加公平；盡可能地采用競爭性招標。合同文件應技術要求明確、現場條件完整、合同條款周密和符合有關政策及程序，防止因合同文件的疏漏而導致合同風險，減少或避免合同執行過程中合同變更的發生；嚴格按照合同進行管理，對違約的承包商進行索賠；嚴格控制變更和索賠，建立嚴格的設計和技術變更授權審批制度；防止重復支付，避免提前支付；合同履行后進行全面評估和總結，改進合同管理工作。

再其次加強投資統計和分析。投資統計實行定期報告和不定期報告相結合的報告制度，報告應真實、及時和準確，能反映局部或總體投資情況。建立概算監控系統，對存在的超概風險進行分析，積極制定有效的措施確保投資受控。

⑤建立投資風險管理體系。建立投資全過程風險管理體系，將投資風險作為企業全面風險管理的一項重要內容。在投資項目立項階段，將風險分析作為項目立項文件的必要組成部分，對項目存在的風險進行全面評估，合理確定風險級別，制定有效的風險應對預案，重大投資項目編制專項風險評估報告。項目評估時，對風險內容作為重要內容進行同步評估，使風險分析更具科學性。項目決策時，將風險作為投資決策的要點，避免出現重大決策失誤。

三、總結

由于中央企業管理的層級多，投資決策授權的層級也多，通過投資決策授權體系的構建和完善，明確授權單位和被授權單位的職責，提高被授權單位投資決策的積極性、靈活性和自律性，更好地適應市場變化的要求，同時確保投資決策授權而不失控，不斷提高企業的投資回報水平，實現國有資產的保值增值。