從高校之制到高校之治：高校治理新進展

李立國

（中國人民大學教育學院，教授）

高等學校治理改革是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分，是高等教育改革創新的重要方面，是實現高等教育高質量發展的重要保障。黨的十八大以來，我國高校治理改革采取了一系列新舉措，高校治理體系和制度建設不斷完善，高等教育治理現代化成效顯著。

加強制度供給，完善高校內部治理結構。高校制度體系分為根本制度、基本制度和具體制度三個層面和維度。根本制度是高校發展最基礎、最根本的制度安排，是高校之所以成為高校和治理有序進行最重要的制度體現，其制度供給和特征體現為根本性和永久性；基本制度是關于高校治理的規則與程序的制度性安排，主要涉及治理主體、規則與機制動態協調的制度安排，其制度供給與特征體現為穩定性和適應性；具體制度是指高校治理具體行為與政策設計的制度規范，其制度供給與特征體現為有效性與實踐性。這些制度供給與安排涉及和覆蓋了高校領導體制、學術治理、院系治理、教育教學、教師評價、服務保障、民主監督、社會服務、國際合作與交流、黨建與思想政治工作等領域。2012 年，教育部發布 《高等學校章程制定暫行辦法》，對各高校制定和修訂章程進行指導和監督。在制度建設中，章程居于核心地位，高校章程既是高校依法自主辦學和管理的依據，也是明確高校內外部權利義務、促進高校治理現代化的重要載體。各高校重視和加強大學章程建設，推動章程從 “字面” 落到“地面”。高校把章程作為學校辦學治校的 “憲法”，通過章程進一步厘清學校與政府之間的權責關系，依據大學章程健全內部治理結構和治理體系及組織運行制度，并建立以章程為基礎的學校規章制度體系。各高校系統構建了以章程為核心、以專門制度為輔助、以實施細則為支撐，結構相對完備的三級現代大學制度體系。

堅定正確辦學方向，堅持和加強黨對高校的全面領導。堅持和完善高校黨委領導下的校長負責制這一高校治理的根本制度。高校的書記是黨委一把手；校長不僅是行政一把手，還是高校法人代表。黨委領導下的校長負責制這一領導體制中，書記和校長是關鍵角色。有的高校設計了黨委常委會、校長辦公會、重要議題黨政主要負責人事先溝通制度，黨委常委會、校長辦公會召開之前，黨委書記、校長互相溝通聽取對方意見，重大事項提前與領導班子成員充分討論。這對完善黨委領導下的校長負責制的有效執行提供了思路。民辦高校建立健全了黨組織參與決策和監督機制，黨委在民辦高校中切實履行了把握政治方向和辦學方向并進行監督的職能。民辦高校也一直探索如何發揮黨組織在治理中地位和作用的有效途徑，如有的民辦高校黨委書記受聘擔任學校董事會常務董事，直接參與董事會決策過程。高校積極推進基層黨組織建設，優化基層黨組織設置，強化基層黨組織功能，充分發揮院系黨組織基礎性作用；建立教師黨支部書記 “雙帶頭人” 制度，完善學科團隊黨支部建設，積極做好高層次人才黨員發展工作和 “雙帶頭人” 培養工作；抓實黨建責任、抓好黨建隊伍、抓牢黨建基礎設施，把黨的領導貫穿辦學治校、教書育人全過程，確保高校始終成為堅持黨的領導的堅強陣地、培養社會主義事業建設者和接班人的堅強陣地。

建立健全科學的學術治理體系，提高學術治理能力。高校作為教學科研組織，學術治理是高校的重要內容。學術治理不同于行政治理，要充分發揮學者的作用，建立學術委員會系統，促進學術決策和學術評價科學化、規范化。《中華人民共和國高等教育法》 中明確規定了學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。很多大學章程也對學術委員會的設立及其作用作了詳細規定，明確學術委員會為校內最高學術機構，強化學術委員會在高校治理體系中的地位和作用，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。由于高校涉及眾多學科，各學科研究范式和評價標準存在較大差異，為了尊重不同學科發展規律，促進學科科學評價和有效決策，各高校在完善學校學術委員會建設的同時，也在加強學院學術委員會的建設；充分發揮學院學術委員會在學術治理中的基礎性作用完善學校與學院兩級學術委員會的組織原則、制度規范與運行機制，充分發揮校院兩級學術委員會在學術決策、專業設置、教師評價、學術評價與改革、學科建設等學術事務中的重要作用。為使學校學術委員會更好發揮作用，高校在學術委員會下設立若干專門委員會。這些專門委員會在學術委員會的領導下，專門聚焦在學術發展、學術規范、教師發展、科研評價、教學評價等具體學術事務中的作用。

深化校院兩級改革，實施管理重心下移。學院是高校教學科研和人才培養的基本單位，在高校治理中處于承上啟下的環節。我國高校原來比較強調大一統的管理模式，優點是改革舉措步驟一致，學校各部門便于管理，缺點是忽視了二級學院發展的差異性，容易導致 “一刀切”。在高校治理改革中，堅持管理重心下移和以院系發展為中心進行管理權限再配置與優化資源配置，實施了以組織結構扁平化和治理去層級化為特點的改革，推動 “校辦院” 向“院辦校” 轉變，按照高校組織特性和治理規則確立校院兩級權責利關系，推動院系成為具有一定自主權限的教學科研實體。為激發院系辦學活力，在治理實踐中，部分高校逐步分類向二級學院下放副教授及以下專業技術職務晉升評聘和評價的權限。分類推進人才培養、學術管理、學院管理的考核與獎懲評價制度改革等，由學校制定總體績效工資分配原則與管理規則，由學院負責制定教職工績效考核標準，賦予學院績效獎懲與自主分配權。在學術團隊建設上，實行團隊與項目的首席專家制，賦予首席專家團隊成員組織遴選與考核使用權和更大的人財物使用權、研究取向與技術路線決策權。調整學校職能部門的組織構架、權限與職責范疇，明確各個部門的崗位要求、職責范疇與服務對象，完善以目標責任為基準、以權力規范運行為基礎、以服務對象為主體的崗位考核評價體系，完善學校行政人員的工作成效評價、獎懲與晉升制度，提高執行落實和辦事效率，轉變工作作風和提升服務意識。學校與學院行政管理的內容與目標有較為明確的分工，校級職能部門側重于發展戰略與目標規劃、資源整合與配置、各項工作的進展監督檢查、工作任務完成情況的評估評價、特殊工作的指導服務等；院系主要履行人才培養、學術研究、學科與專業建設、教師管理、學生管理等職責。通過行政改革和落實學院在資源配置、經費預算與管理方面的主體地位，明確校院兩級管理職責，落實學院辦學自主權，充分發揮校院兩種優勢、兩個積極性。

以教師評價為突破，建設高質量教師隊伍。黨的十八大以來，高校系統抓好 《深化新時代教育評價改革總體方案》 落實落地，加速破除唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，把學術評價改革與教師考核晉升改革作為治理改革的重要內容，破除束縛教師發展與學術創新的體制機制障礙，不斷激發教師教書育人、科學研究和創新創業的動力、活力與創造力。師德為先，師風為要，高校通過制度建設加強師德師風。將師德考核放在教師考核評價的首位，加強與完善師德師風學風考核辦法，健全師德建設長效機制，在教師年度考核、崗位晉升與聘任、職稱晉升、評優評獎等工作中實行師德師風 “一票否決” 制。高校的中心工作是人才培養，教師評價必須突出教書育人實績。健全課堂教學與平時指導相結合的教學工作量評價維度與標準和教學質量評價制度，各高校把教授為本科生上課作為基本制度，將教學與人才培養綜合評價結果作為教師職稱評定和崗位考核的前置條件與重要依據。完善學術評價導向與科研標準，扭轉唯論文數量輕質量的傾向，堅持服務國家和經濟社會需求、注重實際貢獻的評價導向，推行代表性成果評價制，建立健全以學術水平、學術貢獻、學術影響為尺度的學術評價標準和體系，取消長期造成學術浮躁的唯論文數量、科研項目數量等量化標準，同時建立專業和專家評審標準和制度設計，促使量化評價讓位于定性評價、行政性評價讓位于同行學者評價。根據不同高校學科的特點、專業領域、崗位職責，設置科學合理、原則性與靈活性相結合、各有側重的評價標準和評價重點。人文社會科學領域側重理論創新、文化傳承與創新、政策研究等方面的能力貢獻；自然科學領域側重提出和解決重大科學問題的原始創新能力、成果的科學價值、學術貢獻和影響力等；從事應用研究和技術開發的申請人側重取得的自主知識產權和重大技術突破、技術創新與成果轉化及其對產業發展的實際貢獻等。以學術與教師評價改革促進和引領教師專業發展。合理運用考核評價結果，充分發揮考核評價的鑒定、指導、激勵、教育等綜合功能，將考核評價與教師職業生涯發展相結合，引導教師專業發展。

探索多元參與，構建高校協同治理新機制。高校作為多元治理主體組織，既有內部的教師、行政教輔人員、學生參與學校治理，保障自身權益的制度建設，也有校外相關利益群體參與學校治理的探索。從校內看，主要是教師和學生通過教職工代表大會、工會、共青團學生會等形式參與學校治理。高校提出加強校院兩級教代會、工會、共青團和學生組織建設。有的高校探索積極穩妥推進校務公開，制定教職工代表大會實施細則和黨委會會議旁聽規則、校長辦公會議旁聽規則，形成務實有效的校務公開監督反饋機制。這些都取得了較好成效，使教職工和學生了解了辦學治校的過程和政策出臺的背景，認識到了學校改革發展的重點和難點，也形成了教職工和學生建議的表達機制，是集中群眾智慧辦大事的具體體現，有效提高了治理水平。從外部看，主要是建立以校董會及校務委員會為平臺的外部治理結構。校務委員會體現舉辦者對學校的監督和指導，重在對學校辦學質量的考核評價；校董會作為咨詢機構，重在產學合作以及整合辦學資源。

近十年來的高校治理改革具有以下幾個特征。一是加強黨對高校工作的全面領導，既加強和完善了黨委領導下的校長負責制這一領導體制，也強調加強各級黨組織建設，實施黨支部書記 “雙帶頭人” 制度，把黨對高校的領導貫穿于辦學治校全過程，貫穿于教師育人全過程，貫穿于教育教學全過程，從制度建設和治理體系上保證了黨對高校全面領導的貫徹落實。二是加強制度建設和制度供給。大學制度是高校組織的各利益主體經過不斷探索和博弈而形成的，是在特定歷史條件下基于基本共識而構建出來的一套能夠自洽的規則、價值與信念，是關于各類治理主體之間責權利關系的一套制度安排。大學制度建設具有根本性、全局性、長遠性和穩定性。改革開放以來，尤其是近十年來，制度供給加強，系統構建以大學章程為龍頭的中國特色現代大學制度體系，科學推進依法自主辦學和全面深化改革進程。三是重點突出，成效顯著。近年來，圍繞高校的校院管理權限、教師評價、學術治理等高校組織發展的核心問題和熱點問題進行治理改革，遵循了教育規律和高校辦學治校的特點，有力促進了高等教育的高質量發展。

面向未來，高校治理改革亟待深入開展，主要有以下幾點。一是從制度建設、治理體系建設走向治理能力建設。制度是治理的基礎與遵循依據，治理是大學制度和大學治理體系的實施與實踐展開。兩者既不是彼此替代的關系，也不是對立的關系，而是一種遞進的關系。制度建設與供給是前提和基礎。如果沒有科學完善的制度，治理就缺乏依據，所以說大學制度是大學治理的前提和依據，同時大學治理是大學制度的展開和實現。制度建設很關鍵，但治理體系如何達到治理效果，還需要在實踐中實施與運行，把好的制度供給落地，促使好的治理體系開花結果。在強調高校之制的基礎上，更要強調高校之治。

二是在實踐中評價和完善制度供給。制度設計和供給是否有效、是否可行、是否符合高校實際，需要在辦學治校實踐中檢驗。評價對制度供給具有檢驗、評價、導引、規范、監督與推動的功能，對治理的運行具有追蹤和矯正的作用。要通過治理成效的評價，看到制度設計和供給的長處和不足，“補短板” “強弱項”，使制度供給更符合高校實際，使制度真正轉化為治理效能。

三是加強治理能力建設。所謂的制度供給和治理體系都是由人在實踐中逐步建立的，也是由人來施行和執行的，制度與人之間有著十分密切的互動關系。制度再好，如果沒有執行和徹底的實施，那么制度就像一張白紙。但是，如果制度設計很好，而人的素質差，就會把良好的制度變為 “惡治”。一些高校目前仍然存在一定程度的官僚主義和形式主義問題，如高校領導拍腦袋決策造成重大失誤和損失；高校的行政權力與學術權力相互強化交織；行政權力成為 “雙肩挑” 人員搞學術依附和學術霸權的工具；部分 “雙肩挑” 教師精力分散而無暇開展行政管理工作導致效率低下，并且以實現個人利益最大化為目標，這些在校園中具有很強的不良示范效應。學校在機構設置方面存在部門間職能交叉、組織內部結構不合理、部門數量過多、機構臃腫、疊床架屋，人浮于事、因人設崗，濫設副職、虛職和閑職等現象。[1]上述諸問題在高校不同程度地存在，需要通過監督檢查，特別是提高治理能力來解決，還高校一片凈土，實現高校的善治。