東亞金融合作的進展與深化

歐明剛

2021年12月7日，作為東亞金融合作的重要成果，東盟及中日韓（10+3）宏觀經濟研究辦公室（AMRO）舉行了成立十周年的慶典活動，并發布了首份官方回顧報告。2022年1月31日，AMRO正式運作10周年。因亞洲金融危機而生并經歷了全球金融危機考驗的東亞金融合作，正在接受反復無常的新冠肺炎疫情的考驗。新冠肺炎疫情的挑戰、供應鏈的重構、氣候問題的緊迫以及數字經濟的發展都對東亞金融合作的內容、深度與廣度以及方式提出了新的要求。2021年1月1日，以“10+3”成員為主要參與方的“區域全面經濟合作伙伴關系”（RCEP）正式生效，這為促進區域貿易與投資一體化以及經濟長期增長提供新動力的同時，也為東亞區域金融合作提供了新的機遇。

東亞金融合作的主要進展

“10+3”金融合作起源于1997～1998年的東亞金融危機。1999年的“10+3”財長會議開啟了經濟評估與政策對話機制（ERPD）統領的“10+3”金融合作進程。經濟評估與對話機制主要體現在一年一度的“10+3”財長與央行行長會議（2011年前只是財長會議）、一年兩次的“10+3”財長與央行行長副手會議以及一年四次的工作組會議。這構成了“10+3”金融合作的治理機制。這一機制的主要任務是分析本區域經濟面臨的形勢、協調重大政策以及提出并批準重大合作事項。到2021年底，合作的內容主要體現在如下四個方面。

“清邁倡議多邊化”。為了應對外部沖擊，出于對國際貨幣基金組織救助機制的不滿，“10+3”財長會議在2000年5月通過了“清邁倡議”（Chiang Mai Initiative，CMI），倡議建立區域內的雙邊貨幣互換網絡。三年之后，中國政府就提出了多邊化的方向，開始推動清邁倡議多邊化。全球金融危機的爆發促成了“清邁倡議多邊化”，2010年3月，總規模為1200億美元的自我管理“區域儲備庫”——“清邁倡議多邊化”（Chiang Mai Initiative Multilateralization ，CMIM）協議正式生效。2012年5月的財長與央行行長會議宣布：儲備庫規模增加一倍，即由原來 的1200億美元增加到2400億美元;與IMF的脫鉤比例在2012年由原來的20%提高到30%;延長融資期限;創設了具有危機防范功能的危機預防安排——區域儲備庫預防安排（CMIM—PL），原來的危機救助安排被稱為區域儲備庫金融穩定設施（CMIM-SF）。2014年7月，“清邁倡議多邊化”（即“區域儲備庫”）協議修正案由于得到所有參與方國內確認而正式生效。2021年3月31日，以用本幣出資和將與IMF貸款脫鉤比例增加到40%為主要內容的修正案正式生效。目前，本幣出資正進入到技術討論階段。

“10+3”宏觀經濟研究辦公室。2010年5月2日，“10+3”財長們就“區域儲備庫”中的監督機制達成了重要共識，即將負責區域監督的機構命名為“‘10+3’宏觀經濟研究辦公室”（the ASEAN+3 Macroeconomic Research Office， AMRO），并將這一辦公室設在新加坡。AMRO于2011年4月成立，2012年1月31日正式運作。AMRO的主要任務是監測和分析區域經濟、加強風險的早期跟蹤、救援行動的迅速實施和“區域儲備庫”的有效決策。2013年的“10+3”財長與央行行長會議同意，將宏觀經濟辦公室變成一個國際組織，2016年2月，AMRO正式升級為國際組織。AMRO先后創立了兩大旗艦報告——年度咨詢報告和地區經濟展望，并有專題論文和工作論文推出。目前，AMRO的主任由中日兩國的官員輪流擔任。

“亞洲債券市場倡議”。“亞洲債券市場倡議”（Asian Bond Markets Initiative，ABMI）于2003年8月正式啟動，旨在發展本地區債券市場，促進亞洲儲蓄投資于本地區，緩解貨幣錯配和期限錯配問題。“亞洲債券在線”（Asian Bonds Online）于2004年5月正式運作并發布亞洲債券市場監測報告。2008年5月第十一屆“10+3”財長會議通過了“ABMI新路線圖”，將原來的六個工作組整合為四個新的工作組（Task Force）。2010年5月，第十三屆“10+3”財長會議宣告初始基金為7億美元的CGIF正式成立。為了促進與跨境債券交易相關的監管規則的協調性以及市場慣例的標準化，2010年9月，在“10+3”框架下，成立了“亞洲債券市場論壇”（Asian Bond Market Forum， ABMF）。2013年4月，“信用擔保和投資設施”（CGIF）正式啟用，并同意將杠桿倍數增加到2.5倍，使擔保能力增加到17.5億美元。2017年“10+3”財長與央行行長會議同意增資到12億美元，使擔保能力增加到30億美元，按照計劃在2023年底以前完成。目前，正在落實“亞洲債券市場倡議”的“中期路線圖（2019～2022）”。根據《亞洲債券監測》，到2021年9月底，九個新興經濟體（中國、中國香港、韓國、東盟“老五國”及越南）的本幣債券市場余額達到21.74萬億美元，其中政府債為13.57億美元，公司債為8.17萬億美元（見圖1），與GDP的比分別為97.1%、60.7%和36.5%，債券規模是2003年1.27萬億美元的17倍。

“10+3”金融進程的戰略方向。“10+3”成員及財長、央行行長等治理層一直在思考未來的合作方向與重點領域，目前組成了四個工作組，即基礎設施融資、宏觀結構性工具、加強應對災害風險的金融韌性、提升技術進步的政策協調等四個工作組。

從“10+3”金融合作的進程來看，主要存在如下問題。

CMIM的靈活性受限。從成立以來，CMIM還沒有被啟用過，在面臨新冠肺炎疫情所帶來的恐慌時，有關成員首先想到的是加入與美國的互換安排而不是啟用CMIM。同時，面對新冠肺炎疫情這樣的公共衛生危機及其帶來的經濟影響時，世行、IMF、歐洲穩定機制、亞投行、亞開行紛紛行動，以應對傳統金融沖擊為宗旨的CMIM無法回應相應的關切或展示出因時而變的靈活特征。此外，本區域內也形成了覆蓋面較廣的雙邊互換安排，降低了CMIM的吸引力。長此以往，如果CMIM不表現出其他金融合作機制的優越性，就很可能讓成員失去對它的信任而越來越被邊緣化。

AMRO的職能比較單一。AMRO的功能主要是本區域的宏觀經濟監測，但即使這樣，由于人員太少，成立時間短，作為宏觀經濟研究監測數據庫以及本區域經濟專家的功能還沒有發揮得太好，發布報告的頻次少，研究的范圍窄，還沒有充分體現出AMRO在本區域經濟研究中的獨到優勢和能力。同時，基于研究機構或監督機構的職能定位，AMRO本身沒有足夠的抓手，從而制約了其影響力的發揮。即使面對新冠肺炎疫情這樣的大事，AMRO除了跟蹤各國政策之外，也難以有所作為。

債券市場發展不平衡。雖然在ABMI的推動下，亞洲債券市場得到了巨大的發展，但仍然存在發展不平衡、債券市場對基礎設施融資支持不夠、區域內跨境債券發展緩慢以及債券種類少等問題。

金融合作的領域受限。除了應對危機的金融合作外，目前的合作領域主要停留在債券市場上，而在銀行業、保險業等方面的合作進展不大，即使像巨災保險這樣的合作也一直沒有得到有效推進。

東亞金融合作面臨的新形勢

今天的世界與20多年前大不一樣，今天的東亞形勢特別是“10+3”的形勢也發生了巨大的變化。出于應對危機的考慮，大部分“10+3”成員的外匯儲備仍然較為充分，國際收支形勢比較樂觀， 金融體系保持穩健，危機的跡象并不明顯。然而，本區域仍然面臨諸多共同的問題和挑戰，也面臨著合作走向深入的新機遇。

新冠肺炎疫情反復的挑戰。疫情的反反復復對本區域的經濟帶來了嚴峻挑戰。且不說像印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國等國的累計感染人數超過200萬人，一直沒有得到有效控制，就是連越南這樣早期的防疫模范也最終未能受住考驗。2021年12月16日，越南新增34000例，現有確診病例達39.9萬例，累計達149萬例。不時暴發的新冠肺炎疫情使隔離措施一再啟用，不僅拖累了經濟增長，延緩邊境口岸的重啟以及經濟一體化的進程，更為重要的是疫情增加了各國的財政壓力。亞洲開發銀行《亞洲發展展望》的預測一再下調，2021年12月份的《亞洲發展展望》調低了2021和2022的預測值，東南亞（東盟10國+東蒂汶）2021年和2022年的經濟增長率為3.0%和5.0%，均低于2021年6月份預測的4.4%和5.1%，也低于9月份的預測值3.1%。其中，越南6月份預測值為6.7%，而9月份預測值調低到3.8%，12月份的預測值則進一步下降到2%（見表1）。

RCEP帶來的新機遇。RCEP于2021年1月1日起生效，文萊、柬埔寨、老撾、新加坡、泰國、越南等6個東盟成員國和中國、日本、新西蘭、澳大利亞等4個非東盟成員國將按照協議履行承諾。根據協定，目前這10個國家90%的關稅將立即或在10年內降到零，而且在金融、電信、交通、旅游、教育等服務貿易方面的標準均高于各個“10+1”雙邊標準。RCEP的生效，意味著區域內經濟一體化的加速，區域內貿易投資活動將面臨更多的市場機會，同樣會對金融一體化產生更多的需求，也為金融合作帶來了新機會。

低碳經濟與數字經濟帶來的新內容。第26屆聯合國氣候變化大會就應對氣候問題提出了新的緊迫要求，各國包括“10+3”區域內大部分國家都作出了解決氣候問題的承諾。本區域也面臨應對氣候變化和經濟發展的雙重壓力，在氣候問題上會有很多合作機會。綠色金融在解決氣候問題上已經而且將繼續扮演非常重要的角色，然而綠色金融面臨如技術標準、信息披露、產品與市場等多個技術問題，這意味著區域內成員在綠色金融的合作上潛力巨大。同時，數字經濟的發展正在改變金融的運營模式，金融科技方興未艾，但也暴露了許多共同問題，區域內成員在金融業態、金融監管等諸多方面需要達成更多共識，尋求共同的解決方案。

亞太包括東盟成為中美博弈的前沿。美國選擇將中國作為戰略對手將是長期政策，其中重要的抓手就是推行印太戰略，形成對中國的包圍圈，使亞太成為中美博弈的前沿。在這種情況下加強“10+3”金融合作就可以加強本區域的合作，在一定程度上對沖美國的印太戰略。

國際金融治理改革的新要求。國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）這兩大“布雷頓森林機構”在新冠肺炎疫情防控和防止經濟衰退中提供了大量支持，但是份額與治理改革的前景不容樂觀。2021年9月，世界銀行宣布暫停營商環境報告發布，并指控前世界銀行首席執行官現國際貨幣基金組織總裁，從這一事件來看，美國對IMF與世行兩大機構的干預越來越明顯和直接，這兩家機構的治理改革特別是IMF份額和治理改革可能會更加困難。這勢必會影響包括“10+3”多個新興成員的利益。因此，東亞國家需要團結起來爭取在國際金融治理體系中自己的利益。

深化東亞金融合作的思考

鑒于上述新形勢，深化“10+3”金融合作應當站在戰略高度而不是純粹的技術角度來謀劃，應站在長期利益而不是短期利益來考慮，為此需要厘清四大關系。

動力系統：危機驅動還是發展驅動？國際合作往往是危機驅動的，特別是在國家之間經濟發展程度差異較大、歷史與現實矛盾交織和域外國家常常干涉的地區開展金融合作更是如此。但當危機因素不那么緊迫之時，合作就可能會走走停停。如果合作能夠關注區域發展的共同關切，面向經濟一體化、面向區域經濟共同繁榮與發展，就可能不斷克服不利因素而繼續前進。東亞金融合作也應當順勢而變、面向長期目標，這樣的合作內容不斷廣泛、合作形式才會不斷創新，合作之花才能結出區域和平、經濟繁榮之果。金融合作不單可以應對金融危機，還可以應對其他共同問題，如當前面臨的氣候問題、數字經濟發展所帶來的安全問題。因此，合作既要面向處理當前的危機，也要面向未來的發展。

合作內容：貨幣合作還是金融合作？東亞金融合作從內容上來看，嚴格地說是貨幣與金融合作，貨幣合作主要指提供流動性的金融穩定機制與宏觀經濟政策協調以及跨境貨幣的使用等;金融合作主要是金融部門的合作，涉及金融監管、金融基礎設施、金融機構與金融市場等內容。從這個意義上說，“清邁倡議多邊化”就是貨幣合作，“亞洲債券市場倡議”就是金融合作。但從金融領域的合作來看，目前還只有“亞洲債券市場倡議”這一項富有實際內容的合作機制。

合作主體：政府主導還是市場推動？金融合作一般指的是政府間合作，但任何金融合作都需要利用市場的力量，動員私人部門的廣泛參與，激發市場主體的活力，跨區域的金融合作更是如此。市場廣泛參與的活動才不會輕易因非經濟因素而搖擺。

與其他合作機制的關系： 金融先行還是協調推進？由于是危機推動的合作，東亞金融合作與歐洲金融一體化的進程不一樣的是，東亞金融合作走在貿易投資合作的前面，沒有形成有助于貿易投資一體化的良性協調。隨著RCEP的推進，金融合作有了更多的市場基礎和合作需求。金融合作與貿易投資合作可以相互協調相互促進。

如果上述關系厘清了，那么“10+3 ”金融合作的原則就是既要關注共同的短期利益，也要關注長期的發展利益;既要關注貨幣層面和宏觀經濟層面，也要關注金融運行層面;既要發揮政府間的協調作用，也應當激活市場主體的力量，還要與其他合作機制一起整體推進。為此，需要考慮以下幾點。

區域儲備安排的集中化和開放化。分散管理的儲備庫既難以達到節省儲備的作用，也不利于危機真正來臨時的快速啟動，因此，長期來看“清邁倡議多邊化”的最終目標是走向集中管理的儲備安排，成立類似于國際貨幣基金的“亞洲貨幣基金”或類似于歐洲穩定機制的“亞洲穩定基金”，或者范圍更廣的“亞洲金融合作基金”。在中期來看，可以集中部分資金，并以此為基礎發行債券或向成員借款，擴大貸款能力。從近期來看，部分成員以自愿認購的方式向“清邁倡議多邊化”的監督機構提供資金，組成一個基金，授權AMRO去為面臨緊急困難的成員提供緊急援助，不致于出現像新冠肺炎疫情暴發時出現的尷尬局面。

AMRO功能的多元化。從短期來看，AMRO首先要加強能力建設，提升研究的影響力。AMRO的研究要精，發布報告的頻率要高，研究的內容要細，為此要建立起一個開放合作的研究平臺讓更多的研究者參與。同時，AMRO承擔前述部分成員主動認繳的特別基金的管理職能。為此，近期最需要做的就是增加人手，提升對各項職能的支持能力。從中長期來看，AMRO成為東亞金融合作的總平臺和日常協調機構。為此可能需要將AMRO更名為“‘10+3’金融合作委員會”或者“‘10+3’金融合作秘書處”，也可與“清邁倡議多邊化”融為一體，直接稱為“亞洲金融合作基金”。此外，AMRO應當成為與IMF直接對話的平臺，應當代表整個“10+3”成員發出聲音，推進國際金融治理改革。

合作內容的綜合化。金融合作應當超越現有合作領域向銀行、股票市場、保險等多個金融領域延伸。一是將債券市場合作延伸到整個證券市場合作。股票市場是證券市場的重要內容，然而，東亞股票市場也普遍存在著投機性大、波動大、市場不太規范等諸多新興經濟體存在的問題，東亞經濟體有必要通過加強股票市場的合作，促進經驗交流，加強能力建設。同時，東亞地區股票市場也呈現一定的相關性，一體化程度正在提升，為了控制風險，有必要加強合作。基金市場、期貨市場等金融市場都可以開展相應的合作。從合作的角度來看，最重要的是需要相關監管部門一起參與，提出證券業和證券市場合作的需求，并會同相關部門盡可能地統一監管標準、消除跨境交易的障礙。二是加強保險方面的合作，特別是巨災保險的合作。亞洲是災害頻發的地區，火山、海嘯、洪水、泥石流以及地震等自然災害對本地區的社會經濟生活造成了巨大的損害。由于2011年3月日本發生的地震和海嘯，巨災保險在隨后的第十四次“10+3”財長會議上被提出來，財長們要求著手研究區域災難保險的問題。然而，十年過去了，這一機制雖然在東盟層面取得了進展，但仍需在“10+3”框架下努力推進。一方面，各國應進一步相互開放保險市場，通過促進保險業的一體化來促進有關國家獲得相應的保險服務;另一方面，應合作成立區域性巨災再保險基金或機構，以分散某些國家保險機構承保巨災保險所帶來的風險。這種巨災再保險基金或機構可以以各國官方資金為基礎，引導各經濟體的保險機構參與成立。三是加強綠色金融的合作和金融科技的合作，為此，需要成立相應的合作機制或平臺。四是加強金融基礎設施合作與金融能力建設技術援助。五是加強銀行業之間的監管合作，在監管標準、市場準入和普惠金融方面加強協調。

合作機制的聯通化。目前“清邁倡議多邊化”與AMRO聯系較為緊密，而“亞洲債券市場倡議”則在亞開行的技術支持下開展工作，“信用擔保與投資設施”也是由亞開行作為其基金在管理，“亞洲債券市場在線”等也是在亞開行的支持下成立與運營。為此，可能需要將現有的合作機制統一在“10+3”的框架下，將債券市場發展與外匯儲備庫建設結合起來。在當前分散管理的儲備階段，可以采取部分認購和部分現金交款相結合的出資模式，集中起來的資金可資用于其他金融合作。比如，將集中管理的資金的一定比例，投資于本地區有關經濟體的主權債和準主權本幣債券，既增加本地債的需求，也減少對區域外金融市場的依賴和匯率風險。

合作機制的開放化。當前的“10+3”金融合作機制應當是開放的，條件成熟時應當接受新的成員加入。既要考慮與“一帶一路”事實上包含了東南亞、南亞和亞北亞、中亞甚至中東一直等大亞洲直至歐洲的大戰略。但總體來說，還是以亞洲為主。與這一戰略相適應，作為本區域內唯一的金融穩定安排，“清邁倡議多邊化”應當做好擴容的準備。由于全球經濟的不穩定、地緣政治的影響、大宗商品價格的波動、新冠肺炎疫情的沖擊，有更多亞洲國家難以經受巨大的外部沖擊，都會有加入多邊互換安排的需求。因此，我們應當做好擴容的準備，最好能與亞投行的成員一致，以便兩家機構未來更好地對接和協調行動。

（作者單位：外交學院國際金融研究中心）

責任編輯：楊生恒