關于加快衢州市農民轉移集聚的工作思考

□衢州市自然資源和規劃局 李韌

黨的二十大報告對中國式現代化作出了全面部署，并指出中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，強調要“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”。今年5 月，中共中央印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出到2025 年農民到縣城就業安家規模不斷擴大的工作目標。衢州市第八次市黨代會上將“促進人口集聚”作為全面推動衢州跨越式高質量發展的重要實施路徑之一。因此，在滿足農村村民依法自愿有償退出宅基地的前提下，加快農民轉移集聚，成為衢州市推進新型城鎮化建設，加快四省邊際中心城市建設的重要工作任務之一。

一、加快農村人口轉移集聚背景和現實需要

（一）從宏觀發展背景看

當前資源要素緊約束條件已經成為中國快速城市化發展階段的共同特征。在高質量發展背景下，城鄉建設正從增量主導的外延式發展向增存并重的內涵式發展轉變。在本輪國土空間規劃編制中，城鄉規劃建設用地規模將落實總量管控，指標傳導，要做強做大中心城市和縣城，必然要做好農村建設用地減量和城鎮建設用地增量相掛鉤的文章。

（二）從衢州市發展現實需要看

衢州市2021 年城鎮化水平為58.1%，比全省平均水平72.7%低14.6 個百分點，衢州市要高質量發展建設四省邊際共同富裕示范區，就必須在促進人口集聚上下功夫，集聚本地居民、吸引外來人口，加快城鎮化建設上追趕跨越。同時，從土地利用水平上看，衢州市人均城鄉建設用地水平高于全省平均水平，城鄉建設用地使用較為粗放，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，迫切需要加快城市（鎮）人口集聚水平，提高土地節約集約，提升城市能級。

二、衢州市農民搬遷集聚工作回顧

（一）市級層面高度重視

歷年來，衢州市委市政府高度重視農民建房管控引導，以提升城鄉風貌，打造大花園核心區為目標。衢州市政府先后出臺了《關于優化布局建設美麗鄉村推進農民集聚建房的意見》《關于重構衢州市區城市規劃控制區外農民建房管控體系促進農民轉移集聚的若干意見》和《衢州市關于完善農民建房服務管理體系提升農村特色風貌的實施意見》，并在此基礎上推動農房立法化進程。2021 年1 月，出臺了《衢州市農村居民住房建設管理條例》。目前正在研究《關于加快推進農民集聚提升新型城鎮化水平的意見》。

（二）形成較為完善的鄉村規劃體系

2018 年，創新提出了衢州市“縣（市）域鄉村建設規劃”+“村莊布點規劃、村莊規劃、村莊設計、農房設計”+“農村特色風貌規劃”的“1+4+1”鄉村規劃體系，明確全市適建村、限建村、禁建村名單和三年農民集聚點建設計劃（適建村914個、限建村4553 個、禁建村2791 個，農民集聚點87 個），基本構建對農村建房分類管控引導體系。

（三）市縣實施階段成效初步顯現

2016 年以來，全市累計項目轉移集聚1.28 萬戶4.83 萬人，占同期全市新增城鎮常住人口16.70 萬人的29%。其中，重大項目征遷3.12 萬人、扶貧異地搬遷9829 人、地質災害搬遷3382 人、水庫移民搬遷3877 人、占比分別為65%、20%、7%和8%。特別是近兩年，龍游縣、江山市分別出臺了“小縣大城，共同富?！薄ⅰ按蟀釅K聚，興城共富”農民異地搬遷集聚政策，龍游縣以土地綜合整治為抓手，實施了“美麗鄉村大花園士元實驗區”項目建設，目前該項目已實現1500 余戶農戶轉移集聚。

三、農民轉移集聚工作中存在的問題

農民轉移集聚受到各級政府高度重視，但實施至今整體工作推進存在成效不大，農村人口集聚成效不明顯的情況。

一是未能形成疏堵結合閉環管理。2018 年全市確定了2791 個禁建自然村，計劃實施87 個集聚點。從實施成效看，全市普遍存在集聚點建設滯后，沒有明確分年度禁建村搬遷實施計劃，導致禁建村農民建房禁建管控壓力大，村莊環境也難以實施有效改善。二是農民搬遷意愿不強。近二十年來，社會主義新農村建設成效顯著，城鄉人居環境差距不斷縮小，交通條件便利，城鎮集聚吸引力逐步減弱。同時由于缺乏強有力的搬遷政策吸引力，經濟條件好的農戶或非農戶不愿意退出宅基地；經濟條件差的農戶或以農業生產為主的農戶存在搬不起、住不下等擔憂。三是未能形成政策合力。從實施層面，涉及農民轉移集聚的主要包括重大項目征遷、庫區移民、地質災害避險搬遷、危房改造及土地綜合整治等項目，但在縣（市）級層面尚未實現相關政策的有效整合。

四、農民轉移集聚工作思考

加快農民轉移集聚是衢州市推進以縣城為載體新型城鎮化建設的重要任務之一，是加快共同富裕示范區建設的應有之意。圍繞下一步工作，著力從以下幾方面加快推進。

（一）強化頂層設計，落實傳導機制

從市級層面出臺加快農民轉移集聚的指導意見，進一步統一思想、明確目標任務，提出搬遷重點、安置方式、分類補助、工作措施等指導意見。以縣（市、區）為主體，制定五年實施方案，明確分年度搬遷自然村個數、人數以及安置點建設時序，落實對鄉鎮傳導；運用好國土空間規劃實施監督信息系統，實現縣鄉鎮總規、村莊規劃上圖入庫，開展農民建房審批管理合規性審查，傳導落實村莊分類管控。實時掌握山區農民轉移集聚進展和空間分布，在“一張圖”上優化土地資源配置和公共服務空間，同時制定實施細化政策促進集聚。

（二）強化規劃統領，優化空間布局

結合“三級三類”國土空間規劃編制契機，優化國土空間格局，從村莊分類引導、城鎮體系構建、空間資源配置等方面為農民搬遷集聚提供規劃支撐。一是明確搬遷撤并村莊。以山區庫區地質災害易發區、生態保護和水源敏感脆弱區域、重大項目實施搬遷、村莊規模小、農房布局分散等類型為主，按照落實城鄉建設用地增減掛鉤流量要求，明確搬遷撤并村莊名單和時序。在此過程中，要提前對生態稟賦和歷史文化價值高的特色保護類村莊進行篩選保護。二是明確農民集聚主平臺。以中心城市、縣城和中心鎮作為農民集聚主平臺，在未來規劃發展空間上予以重點保障，強化特色生態產業平臺發展扶持以及公共服務設施優化配置，提升其對農民集聚吸引力和吸納力。

（三）強化政策配套，增加集聚推動力

積極對接省扶貧（共富）異地搬遷政策，爭取農民異地搬遷補助。加強土地綜合整治、地質災害避險搬遷、危舊房整治、庫區移民以及農村宅基地復墾等項目整合，積極籌措資金。同時要圍繞農民轉移集聚，對就業、社會保障、涉農體制、金融體系、公共服務等配套政策進行系統性研究制定，真正實現農戶愿意搬、搬得起、留得下。

（四）強化以公寓式為主，提高土地節約集約利用

從建設用地使用效率上比較，自建式安置一般為“2～3 戶/畝”，公寓式安置可達到“8 戶/畝”，從空間利用效率上公寓式安置要遠高于自建式安置。因此在農民搬遷集聚安置上，不僅空間上要向中心城市、縣城和重點鎮引導，在安置方式上應堅持以公寓式為主導，中心城市和縣城更應積極探索房票安置方式。此外農民搬遷集聚中要細化孤寡老人、低保五保等特困人群的兜底安置，考慮整合養老等集中托管安置方式。

（五）強化公共設施優化配置，提升吸引力和帶動力

強化對教育、醫療、文體等公共設施在中心城市、縣城和重點鎮的配置布局，發揮優質公共設施資源對人口集聚的吸引力和帶動力。同時在鄉村振興戰略實施中，要統籌考慮村莊分類引導因素，精準資源配置，對已確定為搬遷撤并村原則以保障農民基本生產生活，進行一般性的農村治理，避免建設資金普惠投放。