環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度研究

張 康

《民法典》第1232條首次規定將懲罰性賠償適用于環境侵權領域，最高人民法院在此基礎上頒布了《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》(簡稱《環境侵權解釋》)，旨在為該制度的準確適用提供具體規定，這是我國環境侵權領域的一大制度創新，使懲罰性賠償制度的適用范圍得到進一步拓展。就保護生態環境而言，該制度加大了惡意損害者的侵權責任，既回應了社會需要，也能充分救濟被侵權人的合法權益，對保護我國生態環境、建設良好的生態文明具有重要意義。

一、相關學說概述

《民法典》作為一部私法，其所規定的懲罰性賠償適用規則也通常被用在與私主體之間環境侵權糾紛相關的案件當中。而學理上關于能否在環境民事公益訴訟中適用該制度的看法各有千秋，總的來看主要有“可適用說”“不可適用說”和“限制適用說”三種觀點。

持“可適用說”觀點的學者認為，環境民事公益訴訟是通過運用私法上的程序達到保護環境公益的目的，而通過懲治侵權者以保護環境也是懲罰性賠償的目的，二者本質上并無不同，適用懲罰性賠償是為了讓環境民事公益訴訟成為有效維護社會公共利益的手段。并且懲罰性賠償責任淵源于英美法系，其發展歷史表明懲罰性賠償責任已由私法責任逐漸演化為一種促進公共政策實現、保護公共利益的特殊法律責任，因而懲罰性賠償制度在環境公益訴訟中使用具有充分的價值基礎[1]。而持“不可適用說”觀點的學者則認為，被侵權人在收取懲罰性賠償金后即對其享有處分權，可自由進行處分，但一般很少會用于環境公益事項，如果適用懲罰性賠償制度，勝訴后得到的賠償金很可能構成被侵權人的“不當得利”，這違反了公益的本質，難以真正實現社會公平正義，也無法更好地保護環境公共利益。

持“限制適用說”觀點的學者在對上述兩種學說進行批判之后得出一個結論，即環境民事公益訴訟可引入懲罰性賠償制度，但應制定相關的限制性規定。筆者贊同“限制適用說”的觀點。“可適用說”觀點過于強調懲罰性功能，有學者認為在某些環境污染事件中，無論是讓侵權人承擔刑事責任還是承擔行政責任，都無法起到實際有效的懲治效果，因此，應當讓其再承擔懲罰性賠償責任。這在一定程度上加重了侵權者的責任負擔，不利于人權保障。據此可以看出“不可適用說”觀點已經不適應實踐的需要，隨著社會的發展，該觀點也終將被拋棄。

二、適用懲罰性賠償制度必要性分析

(一)補償性賠償無法起到威懾作用

通過檢索相關案例可以發現，各級法院在審理環境損害類案件時，通常是判決侵權人以賠償相關修復費用的方式承擔環境修復責任。比如在某環保聯合會與某公司大氣環境污染糾紛案中，法院按虛擬治理成本的四倍認定該公司應當承擔的大氣環境質量修復費用；而在某基金會訴某公司大氣污染責任民事公益訴訟案中，法院則是按虛擬治理成本的三倍認定侵權人的環境修復費用。可見，我國司法實踐中對惡意破壞生態環境行為大多采用補償性賠償的懲治方式，雖然不同的法院對虛擬治理成本的認定不一，但相關的賠償金僅是用于修復環境，而不考慮環境被破壞之后的潛在影響，既無法達到完全救濟的目的，也不能對侵權者起到較大的威懾作用。相較于補償性賠償，懲罰性賠償是為了懲罰侵權人的惡劣行為并遏制其日后再次實施相關行為或社會上其他人效仿其行為，具有預防損害環境的功能。

(二)公共利益的特殊性

公共利益具有開放性和內涵的不確定性等特殊特征，由社會大眾共同享有，而不僅限于為某一個體而保留，體現的是社會上不特定多數人的共同利益。我國對公共利益的保護具有優先性，保護力度較其他權利更大，這是由我國的社會主義本質決定的。而環境民事公益訴訟就是與環境公共利益相關的訴訟，由于公共利益的受益對象較為固化，一旦被侵害，利用現有的法律框架難以對其進行有效保護。因而，為維護不特定多數人的利益，適用懲罰性賠償是非常必要的。此外，根據《民法典》的規定，環境私益訴訟作為私主體維護私人權益的訴訟程序可以適用懲罰性賠償，那么環境公益訴訟作為維護不特定多數人利益的訴訟程序，更應當適用懲罰性賠償制度，這是“舉輕以明重”的原則體現，再加上懲罰性賠償自身具有懲罰和遏制侵權行為等優勢，通過國家權力機關或法律規定的組織適用該制度，能夠在最大限度使社會公共利益得到保護。

(三)生態環境風險的特殊性

生態環境風險作為風險社會中人們無法感知的潛在風險之一，具有不確定性、復雜性、隱蔽性和分散性等特征，僅通過舉證責任認定環境風險事實可能導致法官無法作出正確的裁判。由于生態環境風險隱蔽性較強，使得行為人實施的侵害環境活動與生態環境損害后果被發現之間間隔較長時間。比如在泰州市人民檢察院支持起訴某企業環境污染公益訴訟案中，侵權人自2012年開始實施侵權行為，而檢察機關支持起訴是在2014年，即使期間有媒體對其進行相關報道，侵權人的行為也已持續了將近一年的時間。從該案可以看出，正是因為生態環境風險涉及某些較為復雜和隱蔽的因素，一般人難以發現，導致無法對其進行精準預測和有效識別。加大對環境侵權行為的懲罰強度，也有利于促使公民或企業積極履行保護環境的責任和義務，更大程度上減少破環環境現象的發生。總之，適用懲罰性賠償，加大對環境侵權行為的懲罰力度，是防范生態環境風險的迫切需要。

三、環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的困境分析

(一)未將“重大過失”規定為適用要件

根據《民法典》和《解釋》規定可知，侵權人只對其“故意”損害環境行為承擔懲罰性賠償責任，也就是說，只要侵權人的行為被認定為“重大過失”，則只需承擔一般侵權責任。而就民法體系而言，重大過失往往與間接故意很相似，其心理態度都是放任損害后果的發生，通常表現為“肆意妄為”、不顧他人利益等，主觀惡性不亞于故意。學者張輝也認為成立懲罰性賠償責任必須要求行為人主觀過錯較為嚴重，主觀過錯較為嚴重包括故意、惡意或者具有惡劣的動機毫不關心和不尊重他人的權利具有重大過失[2]。而立法上卻嚴格限定只有故意行為才可以主張懲罰性賠償，這無疑是提高了該制度的適用門檻，很可能造成被侵權人舉證不能。比如在張某與某公司環境污染責任糾紛案中，該公司則是以“沒有主觀故意、行為屬于不可抗力”的理由進行抗辯的，可見侵權人在實施損害環境的行為后并不認為行為具有不正當性，即使發生了損害后果，也都歸結于環境本身。此外，就社會公平而言，讓一般過失者與重大過失者承擔一樣的法律責任，對一般過失者來講是不公平的，為避免審判失衡，造成社會治理混亂，有必要對重大過失者施以更重的懲罰。

(二)責任承擔方式不合理

司法實踐中，法院審理環境侵權案件一般以《民法典》第1232條為審理依據，而《消費者權益保護法》等法律的“三倍賠償”規定則是認定懲罰性賠償金數額的主要參照。比如在上文所述的某公司環境污染案中，法院審理后認為“公共環境與消費者權益、食品安全、產品責任等均關系到社會公共利益，三倍賠償不會超出當事人的合理預期”，據以環境功能性損失費用的三倍認定該公司的懲罰性賠償責任。試想一下，如果按照該法院的認定方式，那么在某藝術鑒賞中心生態破壞案中，被侵權人的懲罰性賠償將是“天價”的，但該案的審理法官在對該中心的行為及其償付能力進行綜合考量后，予以酌情裁判，并且同意侵權人以勞務代為履行部分懲罰性賠償責任，極大地發揮了自由裁量權。就該案而言，法院的做法是合理的，但如果法律未明確規定懲罰性賠償金的適用幅度，就可能出現法官濫用自由裁量權的現象，不利于該制度的統一適用，更無法實現同案同判，有違司法公正。

(三)未明確規定“專家組”的鑒定主體資格

要讓侵權者承擔環境侵權責任，前提是需要確定環境損害造成的損失數額，而環境案件的鑒定過程是極其復雜的，對損失數額的確定往往需要由專業性較強的鑒定機構才能準確認定。但由于我國在環境損害方面的司法鑒定機構較少，且環境損害鑒定難度較大、費用較高，導致司法實踐中難以準確鑒定損失數額。鑒于此，在司法實踐中存在某些環境侵權案件是由學者代表組成的專家組對環境損失數額進行鑒定評估的，這在一定程度上緩解了法院鑒定的壓力，但這種由學者組成的專家組鑒定資格應如何認定，立法上并沒有明確的規定。雖然司法實踐中法院通常對該意見予以采納，但當事人對以這種方式獲得的鑒定結果往往不予認可。比如在張某某等生態破壞民事公益訴訟上訴案中，上訴人張某某認為只有合法的鑒定機構和鑒定人才有資格出具鑒定報告，而法律上并沒有規定專家組可以對損害后果進行評估鑒定，由沒有專業資質的專家組作出的評估報告結論是不正確的，評估結果不能采信。由此可見，目前我國司法實踐中專家組作出的評估鑒定報告無法真正讓當事人信服，這在一定程度上影響審判活動的公信力。

四、環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的完善路徑

(一)將“重大過失”行為規定為適用要件之一

根據《民法典》第1229條的規定，在一般的環境侵權案件中，只要行為人實施的損害環境行為造成損害后果，無論其主觀心態如何，均需承擔侵權責任。而根據《解釋》第4條規定，懲罰性賠償是只有侵權人故意實施損害環境的行為時才需要承擔的責任，這表明，侵權人的重大過失行為只需承擔一般侵權責任。羅克辛認為，重大過失是一種“有意識的過失”[3]重大過失行為人作為應盡但未盡義務者，主觀不作為同樣是惡性行為。懲罰性賠償所要懲罰的重點則是明知不可而為之，明知應為而不為的主觀惡性行為。

現實生活中，造成環境污染的侵權人往往是大型企業，對具有重大過失行為的企業來講承擔一般環境侵權責任并不會對企業發展造成多大影響，并且承擔一般侵權責任與侵權人的主觀惡意往往是不對等的。因而這樣的責任方式并不能對以企業為主的侵權人起到警示作用。針對這種情形，筆者認為《解釋》第4條第二項應當包含“重大過失”要件，即應修改為“侵權人具有污染環境、破壞生態的故意或重大過失”。一方面，將重大過失侵權者與無過錯侵權者的行為評價加以區分，能夠更好地實現社會公平。另一方面，面對日益嚴峻的生態環境問題，讓實施重大過失行為的侵權人承擔懲罰性賠償，能夠在社會上形成一種“不敢污染、不會污染、不再污染”的氛圍，真正做到保護環境、愛護自然。

(二)明確規定“勞務代償”的責任承擔方式

由于民事私益訴訟涉及的是私主體之間的糾紛，可由雙方當事人自行協商民事責任的承擔方式，即雙方可自行約定勞務代償。而環境民事公益訴訟涉及社會公共利益，能否讓侵權人以勞務代為履行環境侵權責任，立法上并未明確規定。在實現制度懲罰功能的同時，應結合侵權人財產狀況、經濟條件，參照比例原則的基本原理進行個案衡量[4]。縱觀相關案件，可以發現法院判決的懲罰性賠償金額普遍較高。比如雷某放火罪、非法狩獵罪一案，法院判處雷某懲罰性賠償費89732元；如此高的賠償金額雖然能對侵權人起到懲戒作用，但是對執行機關而言，可能會因侵權人的經濟能力較弱而面臨在一定程度上不能執行。

司法實踐中就有法院在綜合考量責任人的償付能力后作出“以勞務代為履行”的判決，比如上述的某藝術鑒賞中心生態破壞一案，該案審理法官最終判處侵權人通過環境公益勞動的方式承擔部分懲罰性賠償責任。該案是我國將以勞務代為履行懲罰性賠償責任的方式運用于環境民事公益訴訟領域的第一案，在社會上影響很大。

(三)“專家組”鑒定主體資格正當化

由于立法上未明確規定專家組的鑒定主體資格，使得司法實踐中由專家組出具的評估鑒定報告因無相關法律依據支撐而無法得到當事人認可。但在目前我國關于環境損害的鑒定機構和專業鑒定人員數量較少的情況下，當涉及專業性較強的鑒定問題時往往無法及時有效解決，導致環境案件審判遇到難題。因此，為有效解決環境侵權案件審判中的鑒定難題，順利開展環境損害評估鑒定工作，有必要將專家組引入環境損害評估鑒定領域，從立法上明確規定專家組的鑒定主體資格，使其正當化。同時要制定關于專家組鑒定適用條件、適用范圍、收費標準、監管機制等方面的具體規則，充分發揮專家組在環境損害鑒定評估中的積極作用。

五、結語

環境民事公益訴訟旨在通過懲治損害環境行為維護我們賴以生存的生態環境，適用懲罰性賠償是為了用最嚴格的法律手段懲治惡意的環境損害行為，讓破壞生態者得到慘痛的教訓，形成“保護環境不僅是一種美德，更是一種義務、一種責任”的社會觀念，真正做到人與自然和諧共生。《民法典》規定將懲罰性賠償制度運用于環境侵權領域是立法上的一大進步，最高院在此基礎上出臺相關司法解釋，為懲罰性賠償制度的準確適用提供了法律依據，對保護生態環境具有非常重要的意義