我國政策性農業保險法律制度研究

馬 慧

一、引言

農業對于促進我國經濟發展、保障人民生產生活都有著不可替代的作用，作為弱勢產業，農業的發展受氣候、環境、市場等多方面因素的影響，存在著很多的不確定性因素。為了能夠保障農業生產者的權益，確保農業經濟的穩定發展，我國在農村經濟改革中大力推廣和發展政策性農業保險，將其作為農業發展的物質保障。政策性農業保險想要穩定發展，必然需要相關法律制度作為保障。然而，目前我國在這一領域的法律制度仍然存在著系統性不足、監管不到位等問題，導致政策性農業保險在推進的過程中面臨諸多阻礙，農民的風險保障權無法得到有效落實。因此，想要真正實現農業保險的政策性目標，就必須構建專門的法律規范，彌補當前法律法規中存在的不足之處，進而確保政策性農業保險能夠發揮出應有的價值。

二、政策性農業保險的概念及特點

(一)政策性農業保險的概念

農業保險的客體是指各主體在農業保險活動中的行為,是各主體之間權利—義務或者權利—責任關系的中介。[1]政策性農業保險制度即政府主導下的農業保險，從宏觀調控到其經營管理、優惠政策、財稅政策等系列政策始終貫穿全程。政策指定的保險公司為政策性農業保險的承保主體，投保的主題一般為農戶，投保范圍原則上涵蓋農業生產的全部領域。

(二)政策性農業保險的特點

政策性農業保險的特點主要包括以下幾個方面：

一是強制性。政策性農業保險最明顯的特點便是具有強制性，這也是其區別于其他類型的商業保險的顯著特征，對于達到條件的保險經營者和投保者，國家會通過政策、法規等方式強制其參與政策性農業保險，以此來降低參與投保的農業經營者的風險，確保農業生產活動的順利開展。[2]

二是高風險性。農業作為弱勢產業，其自身的發展受到很多不確定性因素的影響，尤其是受自然災害的威脅非常大，且農業受災還具有區域廣、危害大、期限長等特點，一旦出現意外，必然會給農業經營者帶來嚴重的影響，這也就意味著政策性農業保險的賠付率較高，承保主體面臨著比較大的賠償風險。

三是公共利益性。政策性農業保險在運行過程中，政府以及各級財政補貼為保險賠付和保險費繳納投入了大量的資金，在賠付金額和各項農業補貼中占有相當大的比重，這充分體現出了政府保護公共利益的職能，同時也賦予了政策性農業保險顯著的公共利益性，其最終目的是為了保障農民的基本權益、實現農業的穩步發展。

(三)政策性農業保險的功能

政策性農業保險的功能可以從防災止損、促進農村金融改革兩個方面進行概括。

一是防災止損。通過實施政策性農業保險，政府以及承保方等會將作為投放方的農戶所面臨的農業風險進行部分乃至全部轉移，減少農民因減產而帶來的損失，確保農戶能夠迅速恢復農業生產，保持農產品供給的穩定性。

二是促進農村金融改革。政策性農業保險則是政府強制力的介入，政府通過一系列補貼、優惠政策，實現了農戶以及承保方經營風險的有效轉移，拓寬了農業金融的融資渠道，提升了農民參保的意愿，有助于實現農村金融改革的目標。

三、我國政策性農業保險法律制度存在的主要問題

(一)法律監管不到位

首先是政策性農業保險法律監管機構的主體地位不夠明確。按照規定，我國政策性農業保險業務涉及財政補貼部門的，其監管權劃歸到財政部門，而事實上，我國關于保險業務的監督是由中國保監會來進行監管的，存在著監督權力分割的問題。另外，由于政策性農業保險的業務十分復雜，我國現行的監管模式也存在著“九龍治水”的多頭監管問題，銀保監會、財政部、農業行政主管部門、地方政策等全部參與到政策性農業保險的監管當中，監管權力沖突、監管存在空白地帶的問題也普遍存在。

其次是監督機構的監管不夠完善。在政策性農業保險法律關系中，政府占據主導地位，一旦政府的支持和約束不到位，承保機構出于逐利的心理，便會放棄高風險、低收入的政策性農業保險業務，避免自己出現虧損，或承擔較高的風險壓力。針對這一問題，我國各地方政府需要出臺相應的規范性文件對承保機構進行有效的監管，然而在實踐過程中，受人員、技術等多方面因素的影響，政府的支持與監管活動往往存在著很多盲區，或是出現“政府失靈”的現象，導致監管不到位。[3]另外，監督機構對農戶的行為監管也存在漏洞，現行法律中對農戶的行為也缺乏有效規制。由于政策性農業保險轉移了農戶的大部分生產風險，很多農戶失去了農業生產的緊張性，隨意經營、盲目生產甚至騙保的行為普遍存在，而我國現行的《農業保險條例》以及其他法律法規卻并沒有將農戶行為納入到重點監管范圍當中，對其行為的約束效用比較弱。

(二)缺乏完善的財稅優惠制度

雖然近年來我國不斷擴大對農業保險的補貼范圍，但是整體上看仍然存在著財政優惠力度不足的問題，具體而言，主要包括補貼形式單一和稅收優惠力度、范圍較小兩個方面：

首先是政策性農業保險的財政補貼形式單一。目前我國政策性農業保險財政補貼的主要形式仍然為保費補貼，對于管理費、再保險基金等方面的補貼仍然比較少，很難滿足不同參保主體差異化的保險需求，這就很容易導致農業生產經營者投保的積極性受到影響，不利于農業經濟的健康發展。

其次是稅收優惠力度和范圍較小。通過研究法國、美國等西方國家的政策性農業保險法律制度可以看出，其在法律法規中對財政比例、扶持范圍等優惠政策進行了明確的規定，優惠政策力度較大、稅惠范圍也比較大，極大地推動了政策性農業保險的發展。與西方國家相比，我國在這一領域的稅收優惠力度仍然有著比較大的提升空間，例如政府為巨災風險提供的基金為稅前企業保費收入的25%，這和西方國家40%-55%的比例存在相當大的差距。另外，在稅收優惠范圍方面，我國的政策性農業保險中，免于征稅的僅有營業稅和印花稅，而目前農業保險推行比較好的國家中，對于農業保險收入基本免于稅收，與之相比，我國政策性農業保險仍然存在著明顯的稅惠力度不足的問題，導致農業生產經營者面臨的壓力仍然比較大，參保意愿不強。

(三)政策性農業保險法律體系不完善

政策性農業保險是國家宏觀產業政策的組成部分，同時也是社會保障體系的重要組成元素，因此，政策性農業保險必須在完善的法律制度下施行，相關立法應保證涵蓋內容的全面性以及法律的權威性。然而從目前來看，國務院是制定《農業保險條例》的主要機關，從這一點來看，《農業保險條例》應屬于行政法規，與基本法相比，行政法規的強制性比較弱，很難實現較強的約束效力。另外，我國各地方主要是根據《農業保險條例》來制定部門規章或地方規范性文件，然而在實施過程中，地方性法規和政策、文獻與《農業保險條例》往往會存在著一定的沖突。例如，我國《農業保險條例》的第三條當中明確規定，任何單位不得利用行政權力強迫或限制農戶參加農業保險，然而廣東省現行的《2018—2020年廣東省政策性農業保險實施方案》第三部分中卻規定農場、企業、養殖戶不得選擇性投保，而是需要全場投保，帶有明顯的強制性色彩，與《農業保險條例》中的規定相沖突，這也說明目前我國的政策性農業保險法律體系不完善，內容缺乏實際操作性，與配套的地方性文件存在沖突性等問題。

(四)再保險制度缺乏法律保障

無論是政策性農業保險還是其他各類保險業務的發展過程中，再保險制度都起著關鍵性的作用。對于政策性農業保險而言，再保險制度即保險機構向另一家機構進行一定比例的再次投保行為，其目的在于分散農業保險風險，降低保險經營機構的業務風險并提升其賠付能力。[4]

目前，我國再保險制度的法律保障問題主要體現在以下兩個方面：首先，政策性農業在保險的相關法律法規仍然有待完善，有關政策性農業再保險業務的配套制度和法律法規尚未出臺；其次，由于缺乏法律保障，我國能夠提供農業再保險業務的公司和機構也十分匱乏，能夠提供專門的農業再保險業務服務的僅有吉林安化集團、上海安信集團等部分企業，其服務輻射的范圍比較狹窄，承保能力也比較有限。

四、我國政策性農業保險法律制度的完善對策

(一)完善政策性農業保險監管制度

針對目前我國政策性農業保險法律監管不到位的問題，應從以下兩個方面著手進行改善：

一是明確監管部門。無論是美國還是法國等政策性農業保險制度發展較好的國家，都設立了專門的機構來負責相關的監管工作。因此，我國也應盡快設置農業風險管理局，并在法律層面來規定其權責，賦予其應有的法律地位，確保其能夠真正發揮出應有的監管效用，進而改變“九龍治水”的監管局面，不斷提升政策性農業保險監管的質量，并做到權責到人，分工明確。

二是加強對政策性農業保險法律關系主體的監管。政策性農業保險在推行的過程中涉及 多個主體，如政府、農業保險機構、農戶等等，這就需要從法律層面對這些關系主體進行有效約束。具體來說，主要包括監督政府行為、監督農業保險機構行為、監督農業生產者行為。其中，對政府行為的監督主要是保證政府能夠按照法律法規來開展各項工作，確保專項資金的流向；對農業保險機構行為的監督主要是確保其能夠履行保險義務，并確定其具備良好的經營狀況和償付能力，禁止將相關資金挪為他用；對農業生產者的監督主要是避免其實施虛假理賠等行為。

(二)完善政策性農業保險財稅優惠制度

首先，應完善財政法律制度。目前我國的財政優惠制度不夠完善，對農業保險的投入不足。對此，一是要通過立法的方式明確政策性農業保險的財政優惠來源，從法律的角度明確財政支持的方式和份額；二是要通過立法明確財政對政策性農業保險的具體支持方式，加大財政支持力度，但應注重將補貼水平控制在一個合理的范圍內，保障農業保險財政的穩健發展。

其次，應完善稅收法律制度。目前，相比于政策性農業保險政策發展較好的國家，我國稅收優惠政策范圍存在著明顯的“有效性”，對此，應從法律的角度明確規定稅收優惠項目，避免各地方出現稅收征收混亂的情況。另外，考慮到農業的公共產品性質，其發展并不僅僅是為了農業生產者個人，也是社會價值的實現，因此，應根據稅收社會政策原則免于征收稅收，進而彌補農業保險市場失靈的問題。

(三)建立完善的政策性農業保險法律體系

首先，應從法律層面明確政策性農業保險具有國家主導原則，提升農業保險相關法律的法律地位。對此，應制定專門的政策性專業保險法律制度，將其上升至基本法的地位，提升其對于各關系主體的約束效力。

其次，在制定相關法律的過程中，既要有領導性的法律制度，又要允許各地方結合實際情況，出臺具體的法律規范，確保法律法規具有針對性、可操作性和較強的地方適用性，避免其成為一紙空文，但必須對各地方出臺的規范性文件進行規制，確保地方性法規與基本法的內容相契合，避免出現沖突，確保各地方法律法規符合領導性法律的基本要求。

(四)完善農業再保險制度

農業再保險制度有助于分散保險人風險，對保障投保人的利益有著直接的影響，對此應從以下兩個方面對農業再保險制度予以完善：

首先，應出臺相關法律保障再保險業務的發展，進而提升保險經營公司的承保能力，確保其業務的持續性和穩定性。另外，通過制定相關法律，也能夠進一步規范再保險業務機構的經營行為，確保運營資本的安全性，發揮其應有的作用。

其次，針對現階段我國能夠提供再保險業務的機構較少的問題，各地方政府可以通過稅收、財政等相關優惠政策，吸引商業保險公司發展再保險業務，進而在全國范圍內形成國家參股型、國家控股型農業再保險經營公司，并通過法律來明確對不同形態的農業再保險經營公司的目標、職能、權限等，同時也應根據公司的性質來提供差異化的優惠政策。

五、結語

農業對于我國社會經濟的發展起著至關重要的作用，我國作為農業大國，發展政策性農業保險是必由之路，對于轉移農業經營者風險、促進農業經濟發展都有著重要的影響。因此，近年來我國大力推行農業政策性保險，并取得了一定的實踐成果，在一定程度上降低了農業生產者的經營風險，提升了其參與農業生產的信心。本文結合目前我國政策性法律制度存在的問題，提出了完善我國政策性農業保險法律制度的對策建議。隨著我國農業事業的發展以及理論研究的不斷成熟，相關法律法規也將得到進一步的完善，這對于促進我國農業發展、保障農業保險生產者權益必將發揮著更大的作用和價值。