行政處罰決定公開的原則及其限度

楊婉怡

2021年1月22日，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)的修訂草案于十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過。其中，第四十八條規定值得我們關注。首先，第四十八條第一款新增了“具有一定社會影響”這一限縮性規定，“依法”公開也替換了此前較為寬泛的“依據政府信息公開”；其次，第二款則是保留了此前對已公開存在瑕疵后的補救情形。總體來看，一方面與政府信息公開密切關聯，另一方面針對錯誤公開的情形提供相應依據，推動了陽光、透明服務型政府的建設進程，其重要意義不言自明。盡管如此，在高速發展的當代社會，行政處罰決定公開也不可避免地面臨諸多問題，亟待解決和完善。

一、問題的提出

2022年9月11日，一則由北京市公安局朝陽分局官方微博發布的通報引發了社會公眾的廣泛關注，由此展開了關于處罰決定公開范圍和功能的探討。行政機關此類通報行為是否符合《行政處罰法》的有關規定？社會公眾對“依法行政”存在的認知差異由何產生？究其原因，與“具有一定社會影響”這一前提要求規定不明有莫大關聯。

立法層面的模糊，相應地是司法實踐中缺乏統一的判斷標準，也就引發了上述社會公眾的探討，過度的公開不可避免地帶來相對人隱私權的受損，本著“吃瓜”心理的社會公眾對此發表的不當言論很有可能造成網絡暴力。由此觀之，“具有一定社會影響”亟需予以明確界定，以此有效減少行政處罰決定亂公開造成相關當事人權益損害的情況，以求實現行政處罰決定公開應有的作用及功能。

二、行政處罰決定公開的法理依據探析

行政處罰決定公開是行政機關將執法過程中做出的行政處罰信息，通過一定渠道向當事人之外的不特定社會公眾公開的行政活動。該制度的意義自不必多言，然而行政機關對有關案件的公開是否符合行政法要求的合法性、合理性等要求尚存爭議，因而有必要從法理依據角度出發進行探討。

當下，不少學者認為對該處罰決定不應公開，并認為該公開缺乏法律依據。一方面，行政處罰決定公開范圍應該嚴格限定。根據《行政處罰法》第四十八條規定，行政處罰公開必須以“具有一定社會影響”為條件，而“具有一定社會影響”應是對公共秩序和公共利益有一定影響的處罰決定。并且依據《公安機關執法公開規定》第五條規定，應當予以公開的那些信息，只在涉及公共利益、公眾熱切關注以及需為社會知曉方面。而相關道德負面評價案件顯然并沒有直接危及公共利益，并不具有需要公民廣泛知曉的正當性，因而不應公開。另一方面，行政處罰決定公開應遵守行政法的比例原則。行政機關對行為人此種行為作出的“處罰”予以公開后或有可能造成對行為人變相“二次處罰”的后果。[1]

為此，針對上述“@平安北京朝陽”發布的情況通報筆者認為該決定公開合法合理。首先，2019年新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)第二十條對公開信息作出了明確的規定。可見，是否具有一定社會影響的標準應由主管的行政機關進行認定。并且政府信息公開本身目的是加強社會對行政機關執法的監督，對該決定的公開并未違反行政法的相關規定。其次，關于該公開不符合“比例原則”一說也是經不住邏輯質詢的。公眾人物不同于普通公民，其在極大程度上因其自愿曝光在社會公眾下，因而權利相應也受到了一定的限制。最后，《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》第一千零三十二條對隱私進行了說明。因而被拘的公眾人物自是不愿該信息為外人所知，但是其由于行政外部行為的干涉，使該信息具有濃烈的公法屬性，從單純的民事自治領域轉入行政領域，其自然也被歸屬為政府相關信息。若因此而不予公開，這對社會公眾的知情權也是一種侵害。

三、行政處罰決定公開應遵循的原則及限度

《行政處罰法》和《政府信息公開條例》的規定充分保障公眾知情權，使得行政執法公開透明的目的成為現實。但是不可否認沒有明確的行政處罰決定公開標準，行政機關任意公開或怠于公開都將對當事人造成二次處罰。就此而言需要對《行政處罰法》第四十八條當中的“具有一定社會影響”進行限制，給出公開與否的明確限度以及判斷標準。否則，除以上探討問題之外，還將面臨更多的困厄，這就要求我們在把握原則的基礎上加以明確，從而指導日后的行政執法。

(一)行政處罰決定公開應遵循的原則

1.比例原則

比例原則是指主體實施行政行為應兼顧兩方面，即目標的實現和保障相對人權益。首先，行為主體對相對人采取該措施是有法律依據的；其次，該措施的采取是出于正當管理的需要，且是必要的；再次，若為行政目標的實現對行為人可能造成不利影響，此種不利影響也應當被限制在適當的限度內。這就需要行政機關在作出公開與否的決定前著眼法益的均衡。就涉及相對人私德案件，相關部門在依法的前提下可以也應當對信息進行公開，但對其中與社會公眾關系不大的內容，可作適當的模糊處理，無需列明巨細。[2]新修訂的《行政處罰法》正是考慮到不能做簡單的“一刀切”處理，進而對此采取了慎重的處理方式。

2.成本效益原則

行政處罰決定的公開需要成本，制度成本、權益成本以及最終產生的社會成本，泛化的公開繼而會導致針對性效果的減損。不難理解，當過多的資源都傾注在一種信息上，真正值得關注的信息反而被淹沒難以為人所知。[3]因處于探索階段，行政機關工作的開展也相對機械化，這就導致信息公開同質化現象的產生。除此之外，未能搭建便利的檢索渠道以至于社會公眾難以獲取他們想要的信息，也就無法發揮出社會公眾的監督作用。觀之相對人的成本，很有可能因公開附隨而來利益的減損，對其聲譽帶來不良的影響造成所謂的“聲譽罰”。[4]無論出現何種情形，在當今信息時代都是難以修復的。基于此，針對處罰決定的公開須明確公開的目的，對公開范圍也進行限定，須得與公眾利益相關。針對不同類型的案件，采取區分的做法避免“一刀切”，這于降低公開成本以及防止造成“二次傷害”俱有益處。

(二)行政處罰決定公開限度界定及標準

在對行政處罰決定公開的限度進行界定以前，本文采用“手段—目的”合比例性考慮行政處罰決定公開，即通過明確行政處罰決定公開的目的后，結合《行政處罰法》第四十八條當中“具有一定社會影響”這一限縮前綴，進一步界定“社會影響”這一關鍵因素，從而對處罰決定公開的范圍進行確定。

1.行政處罰決定公開規范目的解析

行政處罰決定公開的規范目的決定其公開的限度和標準，因此，有必要探討規范目的，從而為行政處罰決定公開標準提供指引，從而限制“具有一定社會影響”這一寬泛規定。其一，政府信息公開必須以保障社會公共利益為目的。根據《政府信息公開條例》第一條規定可知政府信息公開制度并非處于行政管理的需要，更多地是強調其具有服務公眾的屬性。其二，必須明確處罰決定公開具備的雙重效果。處罰決定的公開并非滿足公眾的窺視欲望或單純地懲戒行政相對人。相反，行政處罰決定公開是為了保障公民的知情權，從而對政府有效監督。通過行政處罰這一否定性評價產生警示和預防效果，從而實現規制社會風險目的。[5]可見，行政處罰等政府信息公開規范目的無不圍繞監管、規制、社會公眾等關鍵詞，由此推導出，其本質都離不開保護公共利益這一最終目標。這也正是新修訂的《行政處罰法》第四十八條中增添“具有一定社會影響”這一限縮性規定的原因。

2.行政處罰決定公開限定具體標準

筆者認為《行政處罰法》第四十八條規定的“具有一定社會影響”應當作為行政處罰決定公開的指引。即行政處罰決定公開與否以“具有一定社會影響”為限，行政機關需要對案件進行分析是否具有一定社會影響。而社會影響絕不是光憑社會關注度就能決定的，社會關注度可以作為理解社會影響的一個重要因素。因此，理解處罰決定的“社會影響”是判斷行政處罰決定是否公開的關鍵所在。

應當如何理解“社會影響”？承前所述，結合“手段—目的”合比例分析，關鍵要看該行政處罰所涉及的違法行為與公眾利益的關聯強度如何，是否涉及公共監管需要和風險溝通管理。[6]行政處罰決定公開，探其本質是行政機關將獲取的信息通過公開的方式進行披露，從而引導市場和社會主體做出選擇，也為此后監管減少不必要的麻煩。對“社會影響”的把握應依靠違法行為與行政監管和風險管理之間的關聯程度來理解，進而對行政處罰決定能否公開作出判斷。值得注意的是，社會關注度只能作為一個輔助性要素理解。[7]因為社會關注度高并不一定意味著與公共利益息息相關，也有可能是社會公眾出于好奇心和隨波逐流心理將事件熱度炒高。

對此，關于行政處罰決定公開的限度判斷標準還應當為是否涉及公共利益，盡管公共利益尚無統一的界定，但對行政處罰決定公開來說這種界定是必要的。為此，應從以下方面對公共利益做出判斷：第一，目的正當性，即公開只能出于維護公共利益的目的；第二，利益均衡性，即在維護的利益與造成損害的利益之間作出權衡；第三，必要性原則(最小損害原則)，這里所謂的“必要”，就是指非采取此種方式不可，除此之外，再也難以找到又實現社會公眾利益對公民權利傷害又最小的方式了。[8]對行政處罰決定公開具體案件上，筆者認為可從公開信息的性質進行判斷。

其一，行政處罰信息是否與公共領域密切相關或是社會公眾普遍急需了解。為此可從違法類型著手，將違法信息大致分為監管類違法信息(包括食品、產品、環境、稅收違法信息等)、社會管理類違法信息(包括交通違章、治安管理處罰信息等)和失信信息三大類。這三類違法信息之間存在明顯區別。但只有第一類是真真切切與社會公眾密不可分并值得關注的，他們的了解在一定程度上會影響其市場活動。而社會管理類，主要針對自然人個人，其社會性程度并不算太高，因而應排除在外；至于失信類主要屬于社會信用體系建設的內容，本身自成一體，也不應將其認定為行政處罰決定公開范圍。在實踐中，多數地方行政機關對這三類行政違法信息未進行區分，造成不應公開的信息公開，應公開信息而不公開的困境，這并不利于保障公眾知情權和監督權。

其二，對特殊主體的行政處罰決定公開問題。不可否認，特殊主體因其身份不可避免地會帶來公開的差異性，換言之，較普通大眾而言因其身份的特殊性在享有一些利益的同時當一定范圍內的隱私受到侵害也要負有比常人更大的容忍義務。[9]但這并不意味著在行政處罰決定公開問題上就一刀切，對其處罰決定全部予以公開。此外，作為與社會公眾存有差異的特殊主體，其行為可能是很多社會公眾行為的參照和標準，對整個社會的價值取向和風氣具有重大影響，涉及公共利益，對其所從事的具有社會公共影響力的事件加以公開，有助于社會大眾重新做出選擇。

綜上所述，行政處罰決定的公開值得進行更細致的探討，新修訂的《行政處罰法》對處罰決定公開的規定仍然不夠明確，一定程度上行政機關具有比較大的自由裁量權。因此，如何避免該權力的濫用，同樣是實踐中必須注意的問題。故而，在《行政處罰法》實施中，對“具有一定社會影響”這一限縮性規定進行具體化、類型化十分有必要。同時，對處罰決定公開權的濫用，應明確相應的救濟途徑、法律后果及追責機制。