我國低碳農業發展目標·轉型困境·路徑選擇

張江彥

(中國政法大學政治與公共管理學院，北京 100088)

我國農業支撐著14億人口的生計，在國民經濟中占有極高的戰略地位，生態安全、糧食安全、食品安全是國家安全的重要內容。在推進農業現代化時，世界各國紛紛按照工業現代化思維，使得農業成為繼工業之后的溫室氣體第二大來源，高碳農業的發展模式是高能耗、高排放、高污染、低效率(簡稱“三高一低”)的傳統模式，受制于資源日趨緊缺，高碳農業終將不可持續。相對于“三高一低”的高碳農業而言，低碳農業是通過構建循環農業、生態農業、綠色農業、有機農業的發展模式來實現農業全產業鏈的節能減排，實現碳排放與農業產量增長的“脫鉤”[1]。低碳化的農業生產方式減少自身的溫室氣體排放，還可以吸收其他行業的碳排放，從而推動“碳中和、碳達峰”目標的早日實現。因此發展低碳農業是實現農業節能減排的重要手段，也是構建綠色低碳循環體系的重要部分。

1 低碳農業發展目標

1.1 三位一體：糧食、食品、生物安全近些年來，新冠肺炎疫情持續蔓延，世界形勢復雜嚴峻，世界各國在糧食安全上都面臨著不同程度的危機。基于18億畝耕地紅線和15.6億畝高標準農田，盡管我國目前在糧食進口方面仍然存在局限性，但依然能夠滿足人民的糧食需求，然而，當前我國加快發展低碳農業是有必要性、緊迫性的。一是保障糧食安全，低碳農業既能增強糧食生產能力，在低投入、低污染、低排放中提高糧食產量，而且能夠維護糧食安全。過去依賴加大化肥農藥投入來換取產量增加的方式必須要得到遏制，農業化學投入品增加—糧食產量增加—污染嚴重—土地肥力下降—加大農業化學投入，這種惡性循環發展模式造成了土壤和水的持續污染，制約著農業的可持續發展，直接威脅著人類健康。發展低碳農業經濟可以跳出這種惡性循環，減少農業污染。二是維護食品安全。高碳農業需要廣泛使用化肥農藥，而這些農獸藥殘留會通過生物鏈直接傳遞給人類。發展低碳農業有利于維護食品安全，根據2018年美國哈佛大學的研究報告顯示，CO2排放量的增加導致糧食中可供吸收蛋白質含量減少，從而導致青少年營養不良、發育緩慢以及老年人提前死亡[2]。三是生物安全。發展低碳農業是為聆聽生物多樣性和生態系統的平衡。由于高碳農業是工業革命的思維產物，導致農田的過度開墾、大規模經營和集中連片種植，擠占了動植物的生存空間，引起了物種數量的減少和結構的改變，甚至是打破了生態系統的平衡。由于農藥和化肥的濫用，不僅造成土地的荒漠化、毒化，肥力下降，極大地增加了農產品的不安全性隱患，而且破壞了物種的多樣性，導致生物多樣性的驟減。

1.2 農業可持續發展：增收益、減壓力作為環境友好型、資源節約型的現代農業，低碳農業以“三低一高”為特征，經歷過機械化、化學化、綠色化之后，低碳農業成為引領農業未來發展方向的必然選擇，也是實現農業可持續發展的題中應有之義。一是，有利于增加收益。低碳農業相較于高碳農業來說是一種知識密集型、資本密集型行業，農業由高碳向低碳轉型可以提高農產品的附加值，提高經濟效益的同時維護社會健康發展。低碳農業相對于傳統的高碳農業來說具有顯著優勢，有利于為社會經濟的內涵式發展提供動力，能夠成為經濟增長的新引擎，激發高質量發展的活力和生命力。二是，可以緩解農業發展的環境壓力。過去的幾十年里，我國用僅占世界7%的耕地，養活了占世界22%的人口，這是我國為全球作出的重大貢獻之一。但隨著農藥化肥的大量使用，高碳農業弊端逐漸凸顯，一方面直接污染了土壤、水和空氣，另一方面通過食物鏈輸入到動植物體內。由于農藥化肥濫用導致耕地數量和質量下降、水資源短缺和生態環境惡化，已經成為我國農業發展面臨的三大頑疾[3]，嚴重威脅到農業的可持續發展。因此，發展低碳農業成為當務之急。

1.3 變局中開新局：減緩和適應氣候變化減緩和適應氣候變化是中國農業綠色發展的前提，而且也是它的長期目標。氣候變化已成為全球共同面對的挑戰，世界各國采取積極舉措，發達國家率先做出表率，并且幫助發展中國家和島嶼國家以減緩氣候變化。農業生產兼顧自然生產和社會再生產的雙重作用，農業兼顧減少碳匯和提供碳源的兩大好處，在減緩和適應氣候變化中作用重大。由于全球范圍溫室氣體排放→冰川消融、海平面上升、極端天氣增多→颶風、淡水短缺、區域性高溫干旱、冰凍暴雨洪災→洪澇和干旱災害→糧食減產絕收，一方面是盡可能減少其負面影響，另一方面需要提高應對氣候變化的綜合能力，常態化適應氣候變化。總之，氣候變化已經直接和間接威脅到了農業生產，改變了全球農業生產格局。

2 中國低碳農業轉型困境

2.1 效率低下：高碳農業資源約束日益趨緊

2.1.1化肥利用率低。我國是世界最大的化肥消費國，但化肥有效利用率較低。農業農村部年度報告數據顯示，2017年中國化肥有效利用率為38.8%，遠低于歐美發達國家55%～65%的水平，氮、磷、鉀的利用率均未超過40%，同樣遠低于國際標準。每年多消耗超過1 000萬t的化肥，按照3 000元/t價格計算，造成的直接經濟損失高達300億元。

2.1.2農業用水利用率低。我國農業灌溉用水在4 000億t以上，占總用水量的70%以上，農業用水量大且利用效率低成為制約我國農業發展的關鍵因素。據水利部農水司測算，目前我國灌溉水利用系數約為0.50，我國的農田灌溉水利用系數和水分生產率僅相當于世界先進水平的60%。灌溉后農田水的利用效率也很低，每噸水生產的糧食約1 kg，而英、美、澳大利亞等發達國家每噸水生產的糧食產量大概在 2 kg，中國僅是它們的一半。

2.1.3農藥利用率低。我國農藥施放量仍以傳統的作業人員的經驗為判斷依據，施放效率和農藥利用率都很低。根據國務院發展研究中心的數據顯示，中國農業生產中的農藥年使用量約180萬t，位居世界首位，單位面積耕地農藥施用量是世界平均水平的2.5倍[4]。農業農村部公布2020年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物的農藥利用率達到40.6%，而美國、日本等發達國家的農藥利用率已達到70%以上，碳排量位居高位，農業由高碳向低碳轉型困難重重。

2.1.4農副產品的利用率低。農業在生產過程中會產生大量的溫室氣體，除此之外，農業本身產生的秸稈和禽畜養殖生成的糞便以及發酵排放的氣體，都是產生溫室氣體的重要來源。這些農副產品的利用率低下，會增加溫室氣體的排放量，不利于節能減排。以秸稈為例，秸稈可以用作肥料、飼料、燃料和原料，由于草產品的區域分布不均衡、季節性特征明顯、飼草資源的開發力度不夠、技術有待創新，導致了秸稈利用率低的問題依舊存在。我國禽畜糞便還田的比例較低，作為有機肥的還田率僅為50%左右[5]，禽畜糞便利用率低導致其排放總量持續增長。

2.2 代價太高：農業生產污染嚴重

2.2.1農業污染居高不下。近年來，我國農業污染問題日趨嚴重。據生態環境部公布的數據，農業污染量已占到全國總污染量的33%左右。根據《第二次全國污染源普查公報》數據顯示，農業水污染已占到總體的49.77%(以化學需氧量為例)，農業污染已成為水體的重要來源，對食品安全、人體健康和農業農村現代化的威脅較大。在化肥污染上，我國化肥流失率約為61.2%，化肥流失率的居高不下，不僅直接造成了水體污染，而且造成了土壤板結農藥殘留和土壤污染問題，化肥通過農田的毛細血管間接造成了地表水體污染問題，甚至是地下水污染和空氣污染問題。在農藥污染上，我國67%的農藥未被農作物直接吸收，對于糧食安全、食品安全、健康安全的威脅進一步加大。在地膜污染上，近年來我國地膜的年使用量達到245萬t的峰值后迅速回落，但仍居全球第一，經濟與技術的雙重約束依舊導致了地膜年殘留量和殘留率居高不下。大量殘留地膜造成了“白色污染”，已經影響農業環境質量，造成農作物的邊際產量和邊際收益遞減。

2.2.2食品危害事件頻發。新時代下我國在食品安全制度體系建設中取得了諸多成就，但就多種多樣的農產品市場和食品市場環境而言，食品安全問題依然嚴重，食品安全事故率仍然可以大幅度下降。根據市場監管總局食品抽檢司數據，2020年全國重點食品安全檢測抽檢合格率為97.69%，微生物污染超標、超范圍超限量使用食品添加劑和農獸藥殘留超標是影響食品安全的三大隱患，這些食品抽檢不合格率分別為2.83%、1.79%和0.98%，相應地分別占不合格樣品總量的23.0%、35.3%和16.2%。同年全國處置不合格食品案件13.60萬件次，約3 600 t不合格食品被依法處理，罰沒金額高達10.93億元，這些數據的背后是食品安全責任依然嚴峻。

2.2.3農副產品污染。以禽畜糞便為例，它是造成點源污染的罪魁禍首，我國禽畜糞便年產量超過70億t，并以10%的增長率遞增[6]，其未經科學處理后直接排除，對空氣、水源、水體造成嚴重污染。農副產品的資源化、無害化和循環再利用，減少環境污染的同時提高經濟效益。禽畜糞便的處理通常有兩種方式，一種是加工成有機肥，另一種是變成沼氣可供發電，對于減少農業面源污染、提高農產品的品質、減少農藥化肥的使用量和防止病蟲害，都具有良好效果。又如，秸稈還田是一種傳統的精耕細作方式，這種有機肥既能增加土壤的有機物質的含量，又能提高土壤活力。而中國秸稈還田率約為15%，美國秸稈還田率近90%[7]。

2.3 收益太低：低碳農業生產成本高、效益低一般而言，單純就農業生產所獲得的回報是遠遠低于工業和服務業的回報，而且“干農沒出息”的傳統觀念和“農業真苦農業真累”的現實情況，讓農業對勞動者的吸引力存在天然不足。加之，農業主要集中在農村，在農村地區獲得的較高收益的機會也遠遠少于城市，農村地區生活的單調乏味，導致了越來越多的人不愿意留在農村，更不愿意留在農業從事農事活動。農地“非糧化”、農民“非農化”的現象凸顯，農民的主要收入來源不在農業，農村的主要生活不依賴農業。在此背景下，盡管低碳農業是有助于農業發展的和增強農民收益的農業形式之一，但農民不愿意從事低碳農業。更何況低碳農業需要的專業知識程度較高、實施難度大、資金投入多、回報周期長、風險高等特點，農民不愿意以低碳農業發展模式作為增收的主要形式。

2.4 配套不全：相關制度及配套設施有待健全

2.4.1資源、環境產權制度不健全。產權既可以使自己受益或受損，也可以讓他人受益或受損[8]。產權與收益緊密掛鉤，一般而言，“產權界定越明確，財富被無償占有的可能性就越小”[9]。產權越明晰，其價值就越大，產權越模糊，其成本就越高，產權的模糊程度導致經濟主體獲得資源收益的大小，并且使得他人承擔相應的交易費用。由于農村資源的集體性使得產權在一定程度上的虛化和弱化，再加上環境的公共性使得產權難以有效界定，而環境資源的使用主體與所有主體發生了分離，作為使用主體的承包人是理性的經濟人，為了在短期內收回成本，獲得更多利益，對資源采取掠奪式開發、壓榨式消耗、無償式使用，最終必然導致農業資源濫用、農村環境惡化、生態危機重現。

2.4.2農業環境治理制度不完善。環境資源是屬于典型的公共品，而環境污染行為又具有負的外部性，則是典型的市場失靈。負外部性不僅破壞了市場價格機制、進入退出機制、競爭機制實現的前提條件，而且使得資源配置偏低，加劇了環境污染和資源浪費，存在巨大的帕累托改進空間[10]。這集中表現在兩個方面：一是，農業環境法律法規不健全。與發達國家相比，我國的農業環境污染防治法律體系還不夠完善，已有的部門規章和規范性文件實用性、可操作性和有效性有待進一步提高。例如，《環境保護法》是各部門構建環境保護規章的參考依據，而它僅對農業環境保護的指導框架還未形成，未能將農業資源、生態和環境的保護有機結合起來。盡管《農業法》最為詳細地規定了農業環境保護，但這些規定并未將環境保護與農業發展緊密掛鉤，環境保護在法律層面并未植入或嵌入農業發展中，而且即使是有所規定，但可操作性不強。二是，農業環境監管體系不健全。從環境法規來看，由于農業生態環境保護法的指導思想稍顯落后、法律之間交錯疊加、法律主體未能覆蓋行為主體等原因，治理農業面源污染難度很大、形式嚴峻[11]。我國大多數鄉鎮級基層未成立環保機構，環保機構、環保人員、監測部門、監測人員嚴重供應不足，導致的污染事故也時有發生。另外，環境統計和檢測體系不健全，環境監察和監測工作處在起步階段，發展緩慢。

2.4.3碳市場交易制度嚴重缺乏。一般而言，包括低碳農業在內的農業發展離不開完善的市場環境和制度環境，同樣的，低碳農業的發展離不開完善的碳交易市場環境和制度環境，而我國目前的碳交易市場和制度環境亟待建立。《京都議定書》(COP3)中規定的清潔發展機制(CDM)是一種督促締約方減排的有效承諾，國際上的碳交易制度往往是以此為基礎形成的，全球碳交易市場正在不斷完善和發展。盡管我國碳交易市場潛力巨大，但由于起步過晚、前提條件極不成熟，與歐美國家相比，我國碳金融產品單一、數量較少、結構不優、效益不高，兩者差距較大。我國現有的碳交易市場主要是基于CDM，農業領域的碳交易市場也是基于此機制，因此，體制機制創新空間很大，選擇很多。但目前涉農類的碳交易市場普遍缺乏碳金融衍生品，金融產品創新力度非常小，而且啟動碳交易市場試點工作也被擱置，科學合理的利益補償機制和金融定價議價權利嚴重缺乏，更沒有固定的碳交易場所和碳期貨、碳現貨的交易平臺[12]。與低碳農業相適應的碳金融市場體系、碳金融組織體系、碳金融產品體系和政策體系也不夠完善[13]，尤其是低碳農業碳金融模式需要構建以合作社為主導、第三方機構廣泛參與、外部金融主體為關鍵支撐的碳金融組織體系[14]。這些體系的缺失嚴重制約著我國低碳農業的發展壯大。

2.4.4低碳農業基礎設施有待完善。低碳農業基礎設施是發展低碳農業的基礎，提高低碳農業的發展水平必不可少的是完善低碳農業基礎設施[15]。低碳農業基礎設施建設對低碳減排技術的采納有顯著的正向影響[16]。從我國低碳農業基礎設施的現狀來看，主要表現在幾個問題：一是，低碳基礎設施水平低，基礎設施水平提高有利于減少農用柴油的消耗、農產品貯藏時間和進入市場時間，從而減少碳排放。二是，低碳農業基礎設施建設區域不平衡。提升機械化水平是實現低碳農業的一種措施，較早應用大型農業機械設備，這些地區農業機械化、自動化、智能化水平較高，有利于提高農業生產積極性，而不適合農業規模經營的地區往往缺乏大型農業機械設備或者難以利用，這些地區的農業生產往往是人工收割、人工種植等方式，導致該地區的農業生產效率較低。三是，節水灌溉設施水平低。我國是水資源短缺的國家，而農業又是用水大戶，通過健全節水灌溉設施大大降低了農業用水量，發展高效節水灌溉設施可以做到水資源的存量優化和增量優化并舉，做到“取之于農、用之于農”，甚至是破解水資源供需失衡的難題。以色列同樣是缺水國家，但其通過大力發展節水基礎設施從而徹底擺脫了“任水擺布”的國家級難題。

2.4.5低碳農業技術的水平有待提高。低碳農業技術發展水平構成了低碳農業發展的內生動力，低碳農業技術發展水平也決定了人力資本的寬度和深度。目前，我國低碳農業技術整體水平保持在低位運行，主要表現在以下幾個方面：低碳農業技術投資回報率偏低，低碳農業技術自主研發水平低，低碳農業技術“不接地氣”，配套技術政策支持十分匱乏等。技術開發者難以通過低碳技術獲得合理的收益，而技術采納者和中介對技術的運用興趣不高，使得低碳農業難以持續發展。

3 低碳農業轉型升級的路徑選擇

3.1 頂層設計：加強政府主導、激勵優先的制度設計，推動農業轉型升級農業資源的效率低和農業環境污染是市場失靈造成的，必須依靠政府來加以規范。低碳農業致力于經濟效益、環境效益和社會效益的統一，而政府通過環境保護的立法、司法、執法工作為低碳農業發展提供一個穩定、可預期的政策環境，引導低碳農業的健康發展[18]具體來說主要包括2種制度：一是農業資源產權制度創新。加快對農業資源產權的界定與保護，使得私有產權與公有產權的權利主體更加明確，推動所有權與經營權實現分類別的合并和分離，對于排他性、競爭性強的這類農業資源積極推動兩者的分離，對于公益性和外部性強的這類農業資源積極推動兩者的結合。二是農業碳交易制度創新。首先，完善碳源碳匯的計量體系，計量精準可靠是形成合理的交易價格的前提條件，只有計量體系的建立健全，才能保證定價議價中的公平正義。其次，完善各種交易機構的組織功能。充分利用環境權益交易所、碳排放交易平臺、期貨交易所、產權交易所、資源能源交易所的專業服務能力、基礎設施、交易結算等優勢，為碳交易提供制度保障。最后，建立農業環境影響評價制度。對農業生產政策、流通政策、消費政策進行環境成本收益分析，實質上是將農業政策與環境政策緊密掛鉤，環境收益較好的政策才能通過和實施，有理有據地推進低碳農業建設工作。

3.2 搶占先機：調整結構，全鏈整合

3.2.1鼓勵和引導“資本下鄉”。發揮市場在資源配置中決定性作用，城市工商企業投資發展適合產業化經營的低碳農產品的加工和營銷，形成產學研金中介一體化的低碳產業鏈。低碳農業產業化龍頭企業的做大做優做強是具有示范效應的，低碳龍頭農企的發展壯大是市場加速低碳農業發展的必然結果，但由于低碳農業的外部性和公共屬性，行業本身并不會自在自為地進行，而是需要一定的前提條件。目前低碳經濟和低碳發展是引領全球發展的基本途徑之一，普遍對低碳農業的發展趨勢一致看漲，面對人類的生態危機資本低碳化是題中應有之義，現有資本是站在低碳農業發展軌道上的“哨兵”，政府創造出有利于低碳農業發展的營商環境和制度環境，毫不動搖地堅持鼓勵和引導資本的低碳化，推動涉農企業的低碳化，并以此為突破口，推動低碳農業產業化龍頭企業做大做優做強，最終實現農業的高質量發展。

3.2.2以農民專業合作社為“抓手”。《農民專業合作社法》中指出農民合作組織是農民自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，在我國農業中占舉足輕重的地位，并且在聯結小農戶與大市場中起到了無法替代的重要作用。低碳農業產業鏈整合離不開農民合作組織模式，農戶按照自愿結合、平等互助原則成立的農業合作組織，如低碳供銷合作社、低碳信貸合作社和低碳農產品加工服務的專業合作社等，既能為農戶提供與低碳農業相關的產前、產中、產后服務，又能為低碳農產品加工、銷售企業提供低碳農產品，降低交易環節中的物流成本和交易費用。合作組織還可以發展低碳農產品的加工和銷售，創新流通方式，推動低碳農業與數字經濟融合發展，利用好、維護好和鞏固好農產品電商交易平臺，提高農產品附加值，推動農產品向高附加值環節延伸產業鏈，進而提高低碳農產品的生產經營收益，通過農業專業合作社把經營活動延伸到低碳農產品的產前服務環節，以及交換流通、售后服務等產后環節，低碳產業鏈的延長能夠提高農民在低碳產業鏈中的既得利益，具體是以組織內部分紅的方式來享受該利潤的，一定程度上扭轉了小農戶在市場競爭中的劣勢地位，保障低碳農業產業化和農業產業低碳化過程中農戶的應得利益，有利于推進鄉村振興和實現共同富裕。

3.3 彎道超車：通過體制機制創新，推動農業要素低碳化

3.3.1建立有利于低碳農業發展的激勵約束機制。一是利用財政激勵和稅收減免等優惠，發放環境補貼等，推進和引導其低碳轉型[19]。政府加大農田、水利等公共的基礎設施建設，鼓勵發展農民專業合作社、信用合作社、家庭農場等新型農業經營主體從事低碳農業，對高碳農業征收生態補償費用、資源環境稅，限制新增農業經營主體從事高碳農業生產經營工作，“一增一減”從而有效地推動低碳農業快速發展。二是政府設立低碳技術專項資金投資，推動低碳技術的基礎研究和降低研發階段的風險，整合農業科學院、高等院系、涉農企業等低碳技術創新主體，構建利益共享機制，同時采取多種措施提高低碳技術研發、推廣、擴散的收益，通過推廣龍頭農業企業的低碳發展模式，推動低碳技術成果的商業化應用。這種增加經濟利益的方式，更有利于引導各農業生產經營主體自覺走上低碳發展之路。三是利用政府的行政管理職能，農業環境規劃和項目審批中，優先考慮低碳農業項目等，為低碳農業提供政策傾斜，為低碳農業的發展提供綠色通道。

3.3.2健全低碳農業轉型組織協調機制。農業農村部統籌協調低碳農業轉型相關戰略、發展規劃、行動方案和政策體系等。建立跨部門、跨區域、跨流域的生態安全、糧食安全與低碳農業發展協調機制，協調開展跨流域的低碳農業基礎設施建設，加強低碳農業領域規劃、重大工程與農村空間設計之間專項規劃銜接，推動低碳農業根植于農村空間協調發展。按年度建立低碳農業轉型的重大政策實施、重大工程建設臺賬，完善督導協調機制。

3.3.3建立健全低碳消費促進機制。推進統一的低碳產品認證與標識體系建設，建立低碳消費認證機制，鼓勵全社會優先使用低碳產品及服務，政府、事業單位、國企等公共機構應當作出表率。各地區應結合本地實際，大力宣傳節能減排及低碳消費理念，深入開展低碳生活創建行動。鼓勵有條件的地方開展高水平低碳消費示范建設，在全社會倡導節能減排行動。

3.3.4建立低碳農業轉型監測評價機制。重點監測評價各地區化肥農藥地膜消費總量、農業消費碳排放系數等指標，評估低碳農業轉型相關機制、政策的執行情況和實際效果。強化低碳農業發展考核機制，按照國民經濟和社會發展規劃綱要、年度計劃及能源規劃等確定的低碳農業約束性指標，強化相關考核。

3.4 保駕護航：強化低碳農業技術支撐體系低碳技術是低碳農業最重要的支撐，要想發展低碳農業，就必須牢牢抓住科技創新這個“牛鼻子”，完善我國農業低碳技術體系，需要從以下4個方面著手解決：①自然資源高效利用的關鍵技術創新。推廣緩控釋肥技術，加強無公害農藥技術的研究，推廣資源節約型農業技術，包括節水灌溉技術、蓄水保水技術、測土配方施肥技術、水肥平衡技術等，大力推廣滴灌、微灌和智能化間歇灌溉噴灌等節水農業技術，利用豐富的光熱資源發展農田套種循環模式。②農業固碳技術創新。采用生態系統管理技術保持農業系統的長期固碳能力，采納節能、節水、節肥、省工技術來間接固碳，實施限定性耕作技術來擴大碳庫，以此增加農業系統的長期固碳能力。③農業可再生資源的循環利用技術創新。發展農業廢棄物堆肥還田、直接還田等技術，農業廢棄物就地循環再利用技術以及延長農業產業鏈、增加附加值的相關技術。④農田生物多樣性配置技術創新。改變長期單一的作物結構，大力發展農田復合生態系統發展技術，加大作物育種創新力度，尤其是在種業層面，甚至是在基因層面，研發出產量高、品質優的抗逆品種，提高復種系數，維護糧食安全和生態安全、適應氣候變化和推動農業可持續發展。