新增耕地節余指標異地交易的耕地利用風險及其防范化解的政策路徑

李愛剛，鄭林子

(華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074)

2012年，國土資源部在對口幫扶烏蒙山區集中連片特困地區時，首次引入新增耕地結余指標異地交易來支持該地區的扶貧攻堅工作。此后，通過跨區域交易新增耕地結余指標籌集資金助力扶貧攻堅如雨后春筍般在全國各地開展起來，土地扶貧與保護耕地、保障國家糧食安全、實現建設用地節約集約利用和統籌城鄉發展一并成為交易政策的核心價值訴求，交易范圍隨著扶貧攻堅的深入而不斷擴大，從市縣項目區到省內跨區域交易，再到跨省域交易，交易政策也似乎像當初設想的一樣，在短期內解決耕地后備資源匱乏的需方(購方)用地指標緊缺的突出問題，強力助推需方區域經濟社會發展的同時，也有力地緩解了包括深度貧困地區在內的供方(補充耕地方)增收壓力和資金短缺困難，極大地改善了指標供給方生產和發展條件，加速了供方新型城鎮化、農業現代化水平的提高和區域社會經濟的協同發展。

然而，新增耕地結余指標具有不可移動性、稀缺性、資金性、供需矛盾性、資源性(政策性資源)、機遇性、不完全市場性，隨著交易政策籌措資金支持扶貧攻堅的導向越加突出，交易范圍也在不斷擴展，對耕地資源利用所產生的風險也在陡增。從空間角度來講，異地(跨省域)交易使得補充耕地愈加往人口分布較少、農村勞動力輸出較多、耕地后備資源總量多但稟賦相對較差的中西部省(區、市)份、不利于耕作的山區和經濟落后的深度貧困地區騰挪和空間位移；從政策可持續性來看，耕地資源總量不會因為鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興戰略所需資金的增加而增加；從耕地適宜性來看，補充耕地質量土壤成分雖能夠培育如初，但影響耕地生產能力的光、溫、降水等氣候條件因耕地空間騰挪和位移而被改變，原來的耕作制度也因為耕地空間的騰挪和位移而不得不進行調整。此外，補充耕地不論南北，不分東、中、西部，不分經濟發達地區、欠發達地區，在政策設計上，缺乏對不同區域耕地質量差異性和農作物適宜性的考量，存在較大的耕地利用風險。因此，需要對新增耕地結余指標異地交易這一創新性耕地利用與管理政策進行審視，分析和認識其耕地利用風險并及時加以防范和化解。

1 新增耕地節余指標異地交易政策審視

1.1 新增耕地節余指標異地交易政策是耕地占補平衡法定制度下城鄉建設用地增減掛鉤政策的衍生和拓展新增耕地節余指標異地交易主要是運用城鄉建設用地增減掛鉤政策[1]，通過對農村宅基地、廢棄地、荒坡地等進行整治、復墾和開發，在實現土地集約節約利用過程中，補足項目區拆舊建新項目用地或滿足補充耕地一方用地需求后節余下來的新增耕地指標，與指標緊缺(建設用地指標)的用地方進行交易，補充耕地的一方提供新增耕地結余指標，急需用地的一方則提供財政資金后獲得相應的建設用地指標開發權利，從而實現供需雙方調劑余缺的一種有償交易[2]。交易以有償的方式進行，借助指標載體，實現了類似于土地發展權性質的土地權利與補充耕地責任、資金與指標、耕地與建設用地空間的騰挪和轉移。指標交易起初實行封閉運行，指標交易起初僅限于在市、縣項目區內進行，隨著脫貧攻堅的深入，交易范圍也隨之不斷擴展，到后來作為一項扶貧政策被許可在省域范圍內跨區域交易。2018年3月，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，突破了新增耕地結余指標異地交易只能在省域內進行的限制，指標被有條件(跨省購入新增耕地結余指標一方被嚴格限定為耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市和資源環境條件嚴重約束、耕地補充空間嚴重不足的省，以及對口幫扶省份)地允許跨省域進行交易，從實質上形成了一個范圍覆蓋全國的新增耕地節余指標交易市場。從政策演變邏輯和內容來看，新增耕地節余指標異地交易政策是城鄉建設增減掛鉤政策的衍生和拓展，而城鄉建設用地增減掛鉤政策又源于耕地占補平衡制度。應當說，若沒有耕地占補平衡制度和城鄉建設用地增減掛鉤政策，則沒有新增耕地結余指標異地交易政策。

1.2 交易具有很強的機遇性，交易范圍的擴展與政策支持扶貧攻堅緊密相關2012年，國土資源部對口聯系烏蒙山集中連片深度貧困地區時，向貴州、云南和四川3省分別分解、下達6 400 hm2城鄉建設用地增減掛鉤指標，允許土地指標在市域范圍使用；到2014年9月，為支持巴中特困地區脫貧，城鄉建設用地增減掛鉤實施范圍進一步擴展，首次在省內跨縣實施；同年10月，該政策向四川省秦巴山區和烏蒙山片區28個縣區擴展、延伸[3]。2015年11月《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，在確定新階段脫貧攻堅的各項政策舉措時，把完善扶貧開發用地政策作為專門章節放在健全脫貧攻堅支撐體系中，即“優先保障新增建設用地計劃指標扶貧開發用地需要，專項安排國家扶貧開發工作重點縣年度新增建設用地計劃指標，在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內使用[4]”；2016年2月，國土資源部出臺《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，明確了在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內使用[5]；2017年4月，國土資源部印發《國土資源部關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》，在進一步重申和明確省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用的同時，要求“適當減少節余指標流入地區新增建設用地安排，經營性建設用地盡量要求使用增減掛鉤指標，以提高增減掛鉤節余指標收益，進一步加大對脫貧攻堅工作的支持力度[6]”；2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，規定深度貧困地區開展城鄉建設用地增減掛鉤可不受指標規模限制[7]，并提出“探索‘三區三州’及深度貧困縣增減掛鉤節余指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內開展交易[8]”；2017年11月，國土資源部在印發《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》后，城鄉建設用地增減掛鉤政策適用范圍再進一步拓展，省級扶貧開發工作重點縣可將增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用的適用范圍，由原來的832個貧困縣擴展到后來的1 250個貧困縣[8]；2018年3月，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，在之前探索的基礎上，明確“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用，以試點的方式有條件地允許跨省域進行交易，從而正式形成了跨省域新增耕地結余指標異地交易政策體系；到2018年10月，全國增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉覆蓋了26個省的1 250多個貧困縣，17個省累計流轉1.87萬hm2以上，收益約800億元[9]。

可見，新增耕地節余指標異地交易政策實施范圍的擴展與該政策支持國家脫貧攻堅工作的深入緊密相關，指標異地交易具有很強的機遇性。從最初的保護耕地、保障國家糧食安全、實現建設用地集約利用和統籌城鄉發展[10]，到后來保護耕地、保障國家糧食安全、實現建設用地集約利用、統籌城鄉發展與籌集資金助力脫貧攻堅并重，交易范圍從最初的市縣項目區擴展到省域，再到指標跨省域交易和補充耕地國家統籌，均與土地扶貧攻堅這一機遇緊密相關，倘若沒有這一機遇，指標交易就不會形成范圍覆蓋全國的交易市場。

1.3 本質是國家借助土地指標實現地方政府財政資源的再分配新增耕地節余指標異地交易價格本質上是國家借助土地指標對地方政府財政資源的再分配，而不是土地市場機制自發配置形成的交易價格[11]。交易指標之所以能賣出高價格，跟國家的用地政策導向緊密相關，而不是單純的建設用資源供不應求，它是政府控制建設用地指標配額，通過對建設用地指標實施從嚴從緊的分配和調控，以此來保護耕地資源和協調城市建設用地需求，在實現土地資源集約節約利用的同時，為扶貧攻堅籌集資金，而并非城鄉建設用地資源不足，城鄉建設用地不足更多的是個別省份總量有限和區域性供需結構不匹配，而不是宏觀層面上可開發利用的建設用地資源總量不足，如果國家取消對建設用地指標的配額管控，全面放開指標交易限制，新增耕地節余指標將不會有供不應求的供需市場和理想的交易價格。

2 新增耕地節余指標異地交易政策的耕地利用風險及其原因分析

2.1 指標交易范圍擴大導致耕地空間位移和騰挪跨省域指標交易購入方和補充方均被嚴格限定，購入方主要是東部經濟發達、人口分布多、耕地后備資源稟賦較好但總量相對匱乏的省份和對口幫扶省份，而耕地補充方(供方)多為人口分布較少、農村勞動力輸出較多、耕地資源總量多但稟賦相對較差的中西部省份、不利于耕作的山區和經濟相對落后的集中連片深度貧困地區，指標跨省域交易導致補充的耕地越來越向集中連片深度貧困地區、資源總量相對豐富但稟賦較差的中西部省份騰挪和空間位移，類似于土地發展權性質的指標則向經濟發達但耕地后備資源日趨枯竭的東部經濟發達省份、對口幫扶省份和大城市轉移，結合我國城鄉二元土地制度，在兩個截然不同的土地供需市場條件下，指標落地后通常與資本等要素結合，從而發揮其生產和再生產功能，而補充的耕地卻只能生產糧食，在可供開發利用的土地資源總量不斷減少、土地供需關系越發緊張、土地價格只漲不跌的情況下，指標購入方通過一次性交易得到類似于土地發展權性質的指標，意味著獲得了未來一定時期內開發指標獲取增值收益的權利，補充耕地一方只是在短時期內獲得交易時點價格水平的一次性交易資金和只能耕種糧食的耕地(補充的耕地)，以及依附于補充耕地的相應管護責任。補充耕地的不可位移性，東中西部資源稟賦的顯著差異性，以及類似于土地發展權性質的指標的單向轉移，決定了新增耕地結余指標異地交易政策存在著較大的耕地利用風險，實施這一政策在導致耕地空間位移和騰挪的同時，存在著剝奪耕地補充方獲取未來土地增值收益的權利，損害其長遠發展利益，導致區域和代際不公、城鄉失衡，造成優質耕地資源流失，進而產生不可逆轉的政策失靈的風險。

2.2 補充耕地“質量倒掛”問題突出交易過程中出現補充耕地“質量倒掛”問題，是多種因素合力的結果，在監督機制上，目前的指標交易缺乏一套完整有效的監督機制來保障交易實施；在耕地質量認定標準上，不同部門間的耕地質量評價標準體系不統一給補充耕地“質量倒掛”問題的發生留下了標準漏洞；在自然條件上，由于優質耕地資源有限，限制了耕地“占優補優”的落實。

2.2.1交易缺乏有效監管機制導致補充耕地發生“質量倒掛”問題。作為一項探索性和創新性的政策，新增耕地結余指標異地交易政策從一開始就缺乏一套完整的監督機制來保障實施，雖然頒布的相關交易規范文件(如《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》等)先后對指標異地交易的總體要求、基本原則、交易監管等方面做了原則性的規定，但缺乏具體的實施框架、操作步驟、方式和模式，以及相應的風險防范機制、監督考核機制、懲罰機制來保障交易政策的高效執行[12]，試點省份的地方政府雖然在自然資源部出臺指標交易管理辦法后，各自對指標的交易原則、程序、監督辦法、資金管理等方面做了相應規定和補[13]，但相關的規定和補充在使指標交易更具體、更具操作性的同時，也給了地方政府較大的政策操作空間，弱化了地方政府自身的交易監管職能[14]，對補充耕地的質量監管不夠重視，在缺乏健全的交易監管機制和風險防范機制的情況下，容易產生中央與地方政府之間的博弈和地方各級官員的利益共謀，從而發生補充耕地“質量倒掛”、擅自擴大交易范圍、損害農戶利益等現象。而且，補充耕地是一項技術性強、成本高的復雜工程，在土地開發、土地復墾和土地整理3種主要耕地補充方式中，土地開發成本低、周期短、新增耕地率高，故而在以往的耕地補充過程中多被運用，隨著補充耕地的深入，能通過土地開發方式補充耕地的后備資源總量越加稀少，補充耕地愈加需要通過土地復墾和土地整理的方式來落實和完成。與土地開發相比，土地復墾和土地整理的成本更高、難度更大、周期更長、新增耕地率更低，補充耕地的成本總體呈上升趨勢，補充同等質量的耕地成本往往更高，這對于更加強調指標籌集資金功能的新增耕地結余指標異地交易政策來講是不經濟的，使得地方政府在指標交易過程中普遍性地存在“重交易、輕補充”現象，經常發生“質量倒掛”問題。

2.2.2耕地質量評價標準不統一導致補充耕地發生“質量倒掛”問題。自然資源部在監督耕地占補平衡制度的落實情況，負責土地開發、復墾、整理，牽頭落實新增耕地結余指標異地交易政策時所依據的耕地質量等級認定標準是《農用地質量分等規程》，而農業農村部在開展耕地及永久基本農田質量保護和農田基礎設施建設時所依據的耕地質量等級認定標準是《耕地質量等級》，兩部門在進行耕地質量等級評價和認定時所依據的標準存在偏差，《農用地質量分等規程》更強調耕地的生產能力，但其農用地分等體系不能很好地反映土地整治對耕地質量等別的影響，《耕地質量等級》則更加強調耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施構成滿足農產品持續產出和質量安全的能力[1]。在耕地質量分級標準和評價指標選取上，《農用地質量分等規程》將耕地質量等級分為15個等級，而《耕地質量等級》則將耕地質量分為10個等級，二者均以一等耕地質量最優，均涵蓋了19個耕地質量評價指標，但指標評價側重點不同，等級層次不完全對應[15]。在根據自然資源部所依據的耕地質量評定標準落實耕地占補平衡制度的實踐中，部分地區難以落實“占優補優”的要求，且高標準農田建設、補充耕地后耕地質量等別提升不明顯，在對相同耕地進行質量評價、認定和驗收時會產生不一樣的結果[16]。而且，在以省域為單元，依據自然資源部或農業農村部所依據的耕地質量標準進行耕地質量評價和認定的實踐中，雖然兩部門的耕地質量等級認定標準均做了區域劃分來盡可能地消除區域差異性，但全國各地區耕地資源稟賦差異明顯，各級地方政府在補充耕地時，其參照的耕地質量標準又基本都是按照本省域、本區域所補充耕地周邊先前已經開發利用的耕地質量等級(補充耕地周邊先前已經開發利用耕地的質量等級主要依據農業農村部的耕地質量標準來確定)來對比認定的，兩個部門不同耕地質量評價標準最終無形而又自然地聯系在一起，從而給耕地“質量倒掛”問題的發生留下了標準漏洞。

2.2.3自然條件限制導致補充耕地發生“質量倒掛”問題。由于耕地質量的差異性、區位的固定性和不可位移性，耕地資源稟賦好、區位條件優越的耕地在開發利用過程中，在時間先后順序上往往率先被開發利用(或早已被開發利用完畢)，后面補充的耕地較已開發利用的耕地質量相對較差，跨省域交易指標導致耕地愈加往耕地資源總量多但稟賦較差的中西部省份、不利于耕作的偏遠山區和經濟落后的集中連片深度貧困地區騰挪和空間位移，補充的耕地質量較指標購入區的耕地質量和補充耕地周邊先前已開發利用的耕地的質量也存在差異，部分地區實現補充耕地質量平衡的自然條件有限，補充耕地不得不通過劣地、坡地、區位條件差的土地和生地轉化而來，導致補充耕地地力差、耕作難度大。即便耕地補充方有意愿復墾相同質量的耕地，但優質的耕地后備資源總量有限，區位條件好的耕地往往早已被開發利用，補充耕地的質量和區位條件往往較指標購入區的耕地和補充耕地周邊先前已經開發利用的耕地差，在優質耕地后備資源有限的情況下，地方政府在補充耕地時經常以占優補劣的手段來應付賬面平衡，如通過占水田補旱地、占用優質連片且區位條件好的耕地而補充細碎零散、資源稟賦差的耕地的辦法來歸還指標，從而發生耕地“質量倒掛”問題。

2.3 補充耕地后期缺乏有效管護，導致棄耕撂荒和“農地非糧化”現象頻發補充耕地的后期管護階段由于缺乏相關政策跟進，管護資金少、來源不明確、管護責任落實不到位、監督管理得不到保證等問題突出[1]。一些地方政府在補充耕地時存在著單純地為了交易指標而補充耕地的現象，只注重數量平衡，補充耕地質量往往較差，通常在經過驗收后，后期管護階段的資金供給就失去了保障，補充耕地的后期利用管護和監督管理存在嚴重缺位。在種糧比較收益普遍偏低，農村青壯年勞動力大量析出，農業生產勞動力不足的困境下[17]，留守勞動力耕種意愿低，使得補充耕地粗放利用和用途轉變現象突出，存在著補充耕地“非糧化”“非農化”、一邊補充耕地一邊棄耕撂荒等亂象。

2.4 補充耕地可通過花錢購買，削弱了供需雙方改變土地粗放利用方式、轉變經濟增長方式的內在動力從指標供給方來看，新增耕地節余指標異地交易政策導致一些地方政府過度依賴土地財政收益分配[18]。以新增耕地結余指標異地交易支持扶貧攻堅為例，其本質是在中央政府主導下，以指標為載體，引導發達地區向特定貧困地區轉移土地財政收益的一種再分配[19]，通過新增耕地結余指標換取扶貧資金的方式，對于地方政府和指標購入方來講具有很強的謀利性與創收動力，使得一些地方政府盲目地陷入謀取土地財政收益的利益陷進之中，嵌套在不確定的指標交易市場之中，地方政府從原先聚焦于本地經濟發展紛紛轉變為聚焦于土地指標交易，致使其內生的發展動力減弱、甚至喪失，出于對土地財政收益的謀利沖動，新增耕地節余指標異地交易政策在實踐中，逐漸演變為一些地方政府和官員謀利的工具，而不考慮所補充耕地的實際利用情況和用途，從而陷入政策要求運用新增耕地結余指標異地交易來獲取指標購入方轉移的土地財政收益分配，而交易實施結果卻是補充出來的大多數耕地被棄耕撂荒的政策悖論。

從指標購入方來看，新增耕地結余指標異地交易助長了指標購入方因可以通過花錢購買用地指標而粗放利用土地的行為。若以人口密度和經濟密度衡量城市土地集約利用情況，我國大部分城市人口密度、經濟密度均低于發達國家和地區[20]，城市土地集約利用的提升空間巨大，這也印證了一直以來我國城市土地利用效率低、粗放利用現象比較突出的事實，通過審視大城市以新區開發來拓展城鎮化用地這重要方式就不難發現，除幾個國家級新區人口規模較大外，其余人口規模均偏小，建設普遍超前，基礎設施浪費嚴重，功能與主城區功能趨同，設施建設重復，部分新區圈而不建，造成土地資源被浪費，與土地利用總體規劃不協調[21]。在此種情況下，再通過指標交易來實現跨區域調劑建設用地指標，不利于倒逼指標購入方通過提升城市經濟密度、人口密度、土地開發強度，以及通過合理規劃城市、城市存量更新來實現城鎮建設用地集約化利用和城市空間合理布局，從而轉變以往粗放、低效的土地利用方式和經濟增長方式。

3 防范化解新增耕地節余指標異地交易耕地利用風險的政策路徑

3.1 完善耕地質量分等定級與耕地資源功能分區并舉改進和完善耕地質量分等定級，在全國范圍內建立起一套能夠滿足耕地“管控性”與“建設性”保護的質量評價體系。以自然資源部依據的《農用地質量分等規程》和農業農村部依據的《耕地質量等級》為主體，整合農業農村部的《耕地地力調查與質量評價技術規程》、自然資源部的《農用地定級規程》《土地質量地球化學評價規范》，以及生態環境部的《土壤環境質量標準》，更新生產潛力指數，在補充田塊規則、田面平整度和道路通達度等較易發生變化的定級指標的同時，整合農業部門、環保部門和自然資源部的耕地地力、土壤指標體系和耕地生產能力指標體系，吸收、融合農業部門關于土壤理化性質改良和耕地地力調查的優勢[22]，從而在全國范圍內建立起一套系統綜合、科學高效、能夠滿足不同部門實施耕地“管控性”與“建設性”保護的質量評價體系，使之在考核耕地占補平衡時，能夠進一步從耕地地塊尺度上完善耕地分等結果與糧食生產能力的對應關系和評價方法；在耕地資源綜合生產能力評價上，既能夠支撐耕地占補平衡制度的高效落實，又能夠充分反映土地整治、高標準農田建設等耕地質量建設的成效，更加注重土地整治工程易變指標和生態安全及可持續性指標，進一步突出土地整治和反映區域特點的易變因素[23]。同時，以此耕地質量評價體系為基礎，及時、全面更新耕地質量分等定級成果，形成涵蓋國家、省、市、縣、鄉5級的耕地數據庫，從而有效支撐起我國耕地產能、質量、數量、生態“四位一體”保護監管體系。

與此同時，對全國范圍內的耕地資源進行功能分區，因地制宜設定不同功能區內的指標交易要求和標準，根據補充耕地與占用耕地是否為同一流域、同一耕地質量評定等級、同一農作物耕種制度(熟制)和耕地資源功能相同與否劃分為禁止交易區、允許交易區、適宜交易區。其中，補充耕地與占用耕地均處于同一流域，且耕地質量等級、農作物耕種制度與耕地功能相同的為適宜交易區；補充耕地與占用耕地不在同一流域，但根據國家統一的耕地質量評定等級和耕作制度，補充耕地與占用耕地質量等級差異在2個等級以內(含2個)、農作物耕種制度僅相差1個等級，耕地資源功能相同，且耕地質量等級和農作物耕種制度差異能通過增加補充耕地面積來彌補的為允許交易區；補充耕地與占用耕地不在同一流域，耕地質量評定等級差異超過2個(不含)等級，農作物耕種制度差異超過1個等級，且耕地資源功能不相同的為禁止交易區。允許指標在適宜交易區、允許交易區內依法自由交易，禁止在禁止交易區內交易，從制度設計上更加凸顯交易指標在不同分區之間的差異性、不平衡性，為指標交易提供更加科學合理的依據。

3.2 加強對交易行為的全過程監管和補充耕地的督察加強對指標異地交易行為的全過程監管，創新實施補充耕地后期管護交易供需雙方長期(設定一個具體期限，如10～15年)雙責制，即跨區域實施新增耕地結余指標異地交易時，在從國家層面建立起省、市、縣的耕地總量、永久基本農田及儲備數量、建設用地規模、耕地質量等別、耕地后備資源等變化情況的耕地保護監管信息臺賬的基礎上，待供需雙方確定相應交易指標進入執行階段時，嚴格落實“先后占補”，在補充耕地經過驗收，實現質量與數量平衡后購買方方可占用土地，確保補充耕地充分得到利用和管護，實現質量不下降、規模不減少、產能不降低。同時，加強國家對補充耕地的督察，以補充耕地的質量、數量和產能為核心督察指標，定期、常態化開展耕地保護督察，建立新增耕地節余指標異地交易建賬立檔制度，對所有異地交易指標實施建賬立檔管理，以指標交易區域的省長、市長、縣長為交易第一責任人，實施異地交易項目年審和交易公示制度，在要求、督促相關部門和責任人定期報送指標交易與指標歸還執行情況的材料的同時，輔之以社會“第三方”力量進行監督。

此外，要進一步改革和調整新增耕地結余指標異地交易政策，在全國脫貧攻堅取得全面勝利的情況下，建議立即調整、收緊新增耕地結余指標異地交易用于扶貧攻堅這一特殊政策，提高指標異地交易門檻，對耕地后備資源趨近枯竭、省級行政轄區內自身無法做到占用耕地與補充耕地數量平衡的，在許可其繼續通過跨區域購買補充耕地指標的同時，積極探索開展耕地“以質抵量”“異地保質”試點，改變以往單純的以“土地換資金”的方式，嘗試通過限定購買方以補充對等耕地數量、質量來換取指標，而非以資金購買指標。具體來講，一方面，由購買方對照全國31個省(區、市)份耕地后備資源總量分布、耕地資源功能分區和耕地質量分等定級情況，按質量和數量要求購買方補充足質、足量的耕地，并明確補充耕地的后期管護責任后交割指標；另一方面，在符合國家農業種植結構要求的前提下，將永久基本農田以外的耕地進行提質改造，并允許將改造后提高的耕地產能折算成補充的耕地數量(或面積)，通過補充渠道的擴展來拓寬補充耕地的來源。

3.3 建立并完善耕地管護激勵機制，探索社會化耕地補充方式創設補充耕地發展基金，實施補充耕地獎勵政策，以指標交易資金、土地有償使用費、財政涉農資金、耕地復墾費、耕地占用稅等科目作為補充耕地發展基金來源，專項設立“補充耕地發展基金”，將補充耕地發展資金直接獎勵給耕地實際復墾人、耕地實際利用者和管護者，從而調動農村集體和農戶開展補充耕地、管護耕地的積極性，遏制補充耕地“非糧化”和撂荒現象發生。明確補充耕地管護資金來源，各個地區具體的補充耕地基金結合補充耕地面積、交易資金總額、補充耕地所在區域的市場價格實施按比例與額度相結合的方式確定，實施專項資金賬戶單列、專款專用。探索社會化耕地補充方式，嘗試將補充耕地的具體實施環節單獨剝離出來，通過吸收社會技術、社會資本、社會力量參與耕地復墾、整治。地方政府可通過補充耕地項目招投標等市場化運作方式，鼓勵和吸納專業土地復墾、整治單位及個人參與耕地補充，政府只對補充耕地選址、質量驗收、補充耕地承包、補充耕地用途和使用情況等方面進行把控，將補充耕地的具體實施環節以項目招投標的方式交由具備專業耕地補充技術和能力的單位和個人實施，且在同等條件下，可優先向參與補充耕地的單位和個人優先發包所補充的耕地。

3.4 明晰農村集體土地產權，探索新增耕地結余指標異地交易市場化運作方式在完成農村集體土地所有權確權登記和頒證工作的基礎上，要更加明晰農村集體土地用益物權與擔保權的產權主體、產權邊界和產權權能[24]，嘗試引入指標交易市場化運作機制，以試點的方式，通過立法創設土地發展權取代新增耕地結余指標的方式，賦予農村集體土地承包權、經營權、發展權排他性和可讓渡性的產權地位，使得土地發展權可以在符合耕地占補平衡制度和土地用途管制制度下，嚴格在耕地后備資源總量、耕地資源功能分區和耕地質量分等定級許可區域內依法市場化交易，政府由交易市場主導者轉變為土地發展權交易市場的維護者和管理者，將指標交易逐漸還給市場，專門負責培育、維護和監管土地發展權交易市場，推動形成政府、農村集體和農戶等多主體參與的土地發展權異地交易的市場化運作方式。

4 結論與討論

新增耕地節余指標異地交易政策作為一項極具創新性的土地利用與管理政策，是耕地占補平衡法定制度下城鄉建設用地增減掛鉤政策的衍生和拓展，指標交易具有很強的機遇性，交易范圍的擴展與政策支持脫貧攻堅緊密相關，交易本質是國家借助土地指標實現地方政府財政資源再分配，其在導致耕地空間位移和騰挪，削弱供需雙方改變土地粗放利用方式、轉變經濟增長方式的內在動力的同時，交易監管機制的缺失、耕地質量標準的不統一和自然條件的限制致使補充耕地“質量倒掛”問題突出，補充耕地后期缺乏有效管護，使得棄耕撂荒和“農地非糧化”現象頻發。然而，需要清醒地認識到，新增耕地節余指標異地交易政策是基于我國現實國情提出和實施的一項探索性和創新性政策，交易有效解決了耕地后備資源匱乏、建設用地指標緊缺和自身難以落實耕地占補平衡的經濟發達地區的建設用地供給問題，指標交易也為脫貧攻堅提供可觀的資金支持，優化了城鄉土地資源的空間配置，促進了交易雙方經濟社會發展[25]，不可因交易政策存在耕地利用風險就“因噎廢食”。因此，在肯定和堅持這一極具創新性的土地利用與政策的同時，必須重視并防范化解其存在的耕地利用風險，進一步創新和完善交易政策，使之更好地為保護耕地、保障國家糧食安全、實現建設用地節約集約利用和統籌城鄉發展服務，為鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興服務。