高速公路項目建設中的矛盾與發展

侯政旭 熊世奇 董宜濤 姚丹妮

摘要 文章通過對分析高速公路項目建設過程中存在的共性矛盾，采用文獻研究法、定性分析法、案例分析等研究方法，剖析矛盾成因并提出化解矛盾的措施。通過研究分析，這些矛盾都是可以通過事前策劃、合規管理、推行綠色公路等方式防范和化解的。而矛盾妥善的處理也將會轉化為發展的動力，積極的促進高速公路建設領域穩定可持續發展。

關鍵詞 矛盾;發展;高速公路;綠色公路

中圖分類號 U412.14;F542.8 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）03-0184-03

0 引言

高速公路建設發展至今，建設模式、建設標準、融資模式、運營模式等體系迭代升級，與我國所處的發展階段和發展水平高度契合，為全面建成小康社會和人民群眾安全便捷出行提供優質高效的公路交通保障。根據《2020年全國收費公路統計公報》，截至2020年末，全國高速公路達到16.10萬 km，全國收費公路累計建設投資總額達到108 075.1億元[1]。

但是矛盾與發展往往是并存的，高速公路在建設過程中也涌現出諸多矛盾，由于這些矛盾與高速公路項目本身的性質和特點密切相關，因此很多高速公路在建設過程中均存在這些共性矛盾。與此同時，國家“碳達峰”“碳中和”目標要求下，高速公路如何走出一條“綠色發展道路”，化解高速公路傳統性質與國家綠色可持續發展理念之間的矛盾也是當下亟須解決的難題。該文通過對部分高速公路項目案例分析，以四組矛盾為研究對象，結合我國現行有效的法律規范以及國家政策，分析矛盾成因并提出適當的解決措施。

1 高速公路項目建設中的矛盾

高速公路項目建設具有投資規模大、周期長、范圍廣、外部關系復雜等特點，建設過程中不僅要保質保量地在工期內完成項目建設，還需要處理復雜的外部矛盾，這些矛盾主要體現在如下幾個方面：

1.1 高速公路建設與沿線居民穩定生活之間的矛盾

高速公路建設活動從長期來看，能夠給被征地農民提供更好的就業和生活條件;但從短期來看，會打破被征地農民原有的生活狀態，會對其短期利益帶來一定的損害[2]。高速公路在建設過程中改變了原有區域的自然環境，不可避免地會對沿線群眾出行、生產、生活帶來不便，處于用地紅線范圍內居民的耕地及附著物、宅基地也需要面臨征遷的問題，上述問題在高速公路建設過程中矛盾多發。

具體而言，高速公路為線型工程距離較長，跨越區域較多，征地拆遷難度大，在征地拆遷過程中沿線居民可能對國家劃定的征拆范圍、征拆補償款存在異議，引發矛盾甚至群體性事件。此外，在現場施工和高速運營過程中也不可避免地會對沿線居民產生影響，處理不當容易發生諸如相鄰關系糾紛、施工侵權糾紛等矛盾。上述問題處理不當不僅會影響項目的工程進度，還可能引發訴訟糾紛或群體惡性事件。

1.2 高速公路合規建設與地方政府促進地方經濟發展愿景之間的矛盾

公路基礎設施建設依靠地區第三產業部門的擴張效應以及對第三產業部門的勞動生產率渠道，可以緩解城鄉收入差距，能夠帶動沿線周邊地區經濟發展[3]，因此地方政府都大力支持企業投資地方高速項目建設。但是，高速公路項目前期工作具有完成周期長、涉及部門多、制約因素復雜、前期費用大等特點，地方政府及主管部門為盡快推動項目建設，吸引投資，往往過于“簡政放權”為企業開通“綠色通道”，甚至為建設方提供兜底承諾，不少建設單位為加快工程進度存在“未批先建”“邊建邊批”的行為，雖然提高了辦事效率但是往往與建設單位合規經營理念產生矛盾，極易引發法律糾紛和行政處罰風險，對企業造成巨大經濟損失和不良社會影響。

1.3 高速公路建設中的投資控制與施工單位費用訴求之間的矛盾

高速公路建設投資大、成本回收周期長，建設單位作為項目實施主體擔負著項目投資過程控制、防范投資風險、保障投資效益等職責。施工單位作為項目實際的施工單位，在招投標階段可能為了中標而壓低投標價格或通過不平衡報價在項目建設過程中試圖通過變更、調差等方式賺取施工利潤。抑或因設計變更、材料價格上漲等原因導致施工利潤降低向建設單位提出費用訴求。因此，建設單位投資控制目標與施工單位費用訴求之間的博弈普遍存在，建設單位管理不當將導致“超概”“超預算”等風險，投資收益不能得到保障。

1.4 高速公路傳統性質與國家綠色可持續發展理念之間的矛盾

高速公路傳統的性質決定了是它是能源消耗和溫室氣體排放的重點領域之一。公路建設所用的原材料中比如水泥、石灰及粉煤灰等都很容易產生大量的粉塵污染，同時公路瀝青在制作過程中其原料中的蒽萘類、酚類及苯類等化學物質還會造成化學污染，嚴重影響生態環境;而在公路運營期間，汽車排放的尾氣、煙塵、揚塵、碎落顆粒物等都會導致二氧化碳的排放量急劇上升[4]。

我國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和。因此，在全球能源清潔化、綠色化發展的變革與轉型的大趨勢下，高速公路建設運營過程中必須走出一條“綠色發展道路”，才能化解高速公路傳統性質與國家綠色可持續發展理念之間的矛盾。

2 高速公路項目建設中矛盾的防范和化解

2.1 針對高速公路建設與沿線居民穩定生活之間的矛盾

2.1.1 針對征地拆遷

要堅持“事前謀劃，依托政府”為主要原則，在項目前期策劃選址階段充分考慮沿線居民生活環境、地方人文等復雜因素，合理劃定征拆紅線范圍。在設計階段應當留存航拍影像資料，還原項目全線及周邊的地形地貌和地上附著物情況。在項目實施階段，建設單位應當對沿線線路附著物情況進行摸排，督促地方政府發布征地公告，避免征拆搶蓋、搶種情況發生。

政府在高速公路征地過程中承擔著土地征用的決策者、執行者、監督者和服務者四種社會角色[5]。建設單位要緊緊依靠政府，明確政府方征拆的主體責任，緊緊依托縣鄉兩級政府和村級組織，發揮當地的政治地位及核心作用，使高速公路征地過程合法化、合理化和規范化，保證農民獲得合理補償。在征拆過程中對可能引發矛盾或群體性事件的情形，建設單位和施工單位應當制定措施，配合政府協調化解。綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等辦法，努力將各類矛盾糾紛消除在萌芽、化解于基層，防止個別問題群體化、簡單問題復雜化、局部問題擴大化[6]。

2.1.2 針對施工侵權與相鄰關系糾紛

（1）在項目策劃階段系統做好風險評估和環境影響評價，對建設項目實施后可能造成的存在的風險因素、環境影響進行分析、預測和評估，制定預防或者減輕不良影響的對策和措施。收集高速公路建設運營過程中可能會對沿線居民正常生活造成的不良因素，如遮光、噪聲、安全等，提前做好施工規劃、防范措施。

（2）深入分析高速公路建設過程中容易產生侵權的風險點進行識別和防范。對于高風險作業以及侵權易發環節，建設單位應當加強管理，督促施工單位建立并嚴格執行各項安全生產的規章制度，做好施工組織策劃，采取合適的施工工藝，在防止和控制具有的共性第三者責任風險方面。高速公路建設工程中常見侵權類型、法律依據和歸責原則如表1。

（3）加強現場考察，對有可能造成影響的對象，特別是本身具有安全隱患的房屋進行必要的勘察與記錄，對周邊可能受施工影響的房屋進行質量鑒定，對房屋的裂縫等問題進行拍照存證，如有必要對上述影像資料進行公證，保證發生糾紛后可以劃清權責，也可防止損失的人為擴大。

（4）對于爆破、高空作業等高度危險作業，施工單位應該加強對施工人員以及現場的管理，施工單位應與建設單位簽訂《安全生產協議》約定，切實做好安全施工生產的監督、檢查、教育和管理等工作，做好各項工作的交底工作，并在項目管理過程中實行動態監督管理，根據相關施工規范在施工現場采取相應的安全施工措施以及設置明顯的安全警示標志。

2.2 針對高速公路合規建設與地方政府促進地方經濟發展愿景之間的矛盾

在高速公路建設單位與政府合作過程中不僅要推動項目順利建設還要保持合規經營理念，高速公路建設工程中“未批先建，同批同建”都已成為過去時。建設單位必須及時主動到發改委、規劃、林業、水利、文保、環保、國土、交通等主管部門申報辦理用地、規劃、許可等手續，盡早達成開工建設條件。

在與政府簽訂協議過程中必須明確政府合法合規的職責以及應當承擔的法律后果，保證手續先行，程序合規。積極引導政府站在長期穩定發展的角度處理問題，在合規建設的基礎上與當地政府形成共贏的局面。

2.3 針對高速公路建設中的投資控制與施工單位費用訴求之間的矛盾

（1）對投標報價合理性進行嚴格把控。建設單位或投資主體在投標階段要對項目所在地的人工、材料、機械價格情況進行系統調研，結合國家頒布的各類定額，進行“標前評估”，保證投標報價的合理性。

（2）高速公路建設單位應當對施工單位各項訴求的合理性進行核定，根據《招標投標法》三十六條規定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議，否則可能面臨行政處罰的風險。具體而言，不與中標合同實質性背離（明顯改變合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款）的訴求經建設單位審核依據充分可以予以支持。有明確依據的設計變更，一般通說認為該種情形構成情勢變更，應當予以支持。對于構成不可抗力的情況下一般參照合同條款執行，合同約定不明的雙方承擔公平責任。對于的市場價格波動（不構成不可抗力）通常認定為普通的商業風險，不應當支持。

（3）合理運用各類考核獎勵基金，建設單位可在施工合同條款當中設置進度、安全、質量等考核條款，在施工單位提前完成工期目標、保證安全質量的前提下節約投資的情況下給予獎勵。一方面不僅可以避免建設單位與施工單位站在對立面引發矛盾，另外一方面也可以減少變更索賠數量和金額，降低項目總投資。

2.4 針對高速公路傳統性質與國家綠色可持續發展理念之間的矛盾

推進“綠色公路”“交通能源一體化”是化解這一矛盾的必由之路。“綠色公路建設”就是以低碳環保作為前提，兼具綠色施工、行駛暢通、精細管理、智慧服務、節約資源和高效運營等主要特征，并以碳中和為目標的公路建設理念，通過研究、開發和推廣低碳環保和節能技術，充分發揮科技創新在公路建設過程中的導向性作用，在設計、施工和運營階段中全面控制溫室氣體（二氧化碳）的排放，從而實現生態文明的建設[7]。“交通能源一體化”是指因地制宜地推動高速公路基礎設施資產能源化開發，形成新的清潔能源供給主體，實現高速公路基礎設施網與智能電網融合、交通系統的用能清潔化、系統集成化，實現交通自洽能源系統。“交通能源一體化”可視為實現“綠色公路”的重要舉措之一。

具體而言，在設計、施工階段，建設單位要落實國家環保政策要求，保證公路建設的綠色、生態理念目標能夠落實，施工過程中應當將節能減排技術、低碳材料設備用在項目建設的各個工序與施工階段中，將施工過程給原生態環境帶來的外部破壞和環境影響降到最低。在高速公路運營階段，充分利用交通基礎設施網的自然稟賦，通過光熱、風電等可再生能源利用方式，形成高速公路自主的分布式供能主體，保障交通能源的自主清潔供給。再利用先進儲能技術，完成可再生能源可用能量的時間位移。最后，充分借助電子信息化技術，推進交通基礎設施網與信息網融合發展。

3 結語

唯物辯證理論認為，矛盾是事物發展的根本動力，矛盾的統一性和斗爭性推動著事物的發展。高速公路建設過程伴隨著各種矛盾，但是高速公路的建設者與政府、施工單位、沿線居民在建設幸福生活和創造美好未來的事業上，有著息息相關的共同利益，從根本上講是不矛盾的，通過事前策劃、合規管理、風險化解等手段，上述矛盾均是可以防范和化解的。此外，“綠色公路”“交通能源一體化”概念的提出，對于建設單位而言機遇與挑戰并存，是實現傳統高速公路向綠色公路轉型的重要舉措，也是高速公路走向健康可持續發展的必由之路。

參考文獻

[1]交通運輸部.2020年全國收費公路統計公報[Z].2021.

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[3]張杰，王文凱.公路基礎設施對中國城鄉居民收入差距的影響與機制[J].鄭州大學學報，2021（4）：55-65.

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[5]盧毅，鄧小華，王禮志，等.高速公路建設征地中政府的角色與責任[J].長沙理工大學學報，2009（1）：5-11.

[6]康安棟.淺析高速公路項目建設中的矛盾糾紛排查調處[J].調查研究，2012（10）：62-63.

[7]吳華金，龔萬江.云南低碳環保公路建設思考[C].云南低碳發展科技論壇，2017：139-144.