淺談高速公路建設主要模式及BOT+施工總承包模式的優點

張繼明 程龍翔

摘要 隨著我國經濟的快速發展，高速公路建設速度也越來越快，由地方政府為投資主體建設高速公路的模式，很難適應高速公路建設的速度。越來越多的社會投資人參與高速公路建設，為高速公路建設注入了源源不斷的資金。社會投資人參與高速公路建設主要是采用BOT模式。BOT模式的細分之一BOT+施工總承包模式具備更多的優點，更加受到社會投資人的關注。文章首先介紹了高速公路投資建設的幾種模式，并以肇慶至高明高速一期工程等項目為例，重點論述了BOT+施工總承包模式的優點。

關鍵詞 BOT;施工總承包;高速公路;資本金;投資回報率;施工質量

中圖分類號 F542;F283 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）03-0187-03

0 引言

我國高速公路已修筑超過15萬km，其中政府直接投資建設的高速里程超過6萬km，債務余額超過3萬億元[1]。對于政府直接投資建設高速公路，要求政府在建設期短期內投入大量資金，而后續僅能靠車輛通行費收入來償還債務，致使政府資金壓力過大，債務越積越高，此模式已經不能滿足高速公路建設發展的需求。社會投資人采用BOT模式，攜帶大量資金進入高速公路投資建設領域，能夠繼續推動高速公路建設，從而極大緩解了政府的資金壓力。而BOT+施工總承包模式作為BOT模式的一種，優點逐漸顯現出來，成為社會投資人的首選模式。該文對高速公路建設的幾種模式進行簡單介紹，以實際項目為例，闡述BOT+施工總承包模式的優點，為社會投資人參與高速公路建設提供參考。

1 我國高速公路投資建設現狀

從20世紀80年代中期開始，我國開始興建高速公路，1988年10月，我國第一條高速公路——滬嘉高速建成通車，進入21世紀10年代，高速公路建設迎來快速發展階段，30多年來，已經初步形成了連接重要城市及地區的高速公路通道，許多經濟發達地區高速公路干線網絡正在形成[2]。截至2020年末，全國高速公路15.29萬km，累計投資10.09萬億元，累計資本金投入3.16萬億元，累計債務性資金投入6.93萬億元，債務余額6.70萬億元，通行費收入4 566.2億元，通行費收支缺口7 177.4億元[1]。從數據中可以看出，高速公路通行費收入遠小于支出，政府及社會資本投資建設高速公路債務及資金缺口很大，還款壓力大。

2 高速公路幾種主要模式建設

2.1 地方政府直接投資高速公路建設

由地方政府（省級、市級）或其下屬行政事業單位（交通廳、交通局、公路局等）組建高速建設管理中心（處），再由管理中心（處）直接進行某一高速公路的投資，負責高速公路的項目立項、勘察設計、施工招標、建設管理、運營、養護等工作，通過收取車輛通行費作為項目收入，償還政府債券和銀行貸款。此種模式資本金由政府負責投入，政府資金壓力較大，從而導致現階段政府很少直接投資高速公路建設。目前僅當高速公路的車輛通行費收入不足以覆蓋整個項目投資及運營支出，財務收益為負，很難吸引到社會資本投入的高速公路建設，但社會收益高，才會采取地方政府直接投資的模式進行高速公路建設。

例如廣東省專門成立廣東省南粵交通投資有限公司主要負責這種類型高速公路的修建。采取廣東省與各地市共同投資建設高速公路的模式，資本金由省級出資75%，地級市出資25%，由廣東省南粵交通投資有限公司組建高速公路建設管理中心負責高速公路的投資建設以及后續運營養護管理工作。廣東省內汕昆高速肇慶段、汕湛高速肇慶段、懷陽高速公路均采取此種模式完成投資建設。

2.2 地方政府下屬國資企業投資高速公路建設

由地方政府下屬的交通投資類國資企業負責高速公路的投資建設及運營。此種模式適合收益較好、車輛通行費收入能夠覆蓋建設投資及運營期費用的高速項目。

以廣東省為例，廣東省交通集團下屬的廣東省高速公路有限公司、廣東省路橋建設發展有限公司、廣東省公路建設有限公司等作為投資主體參與大部分廣東省高速公路投資建設及運營。例如廣東省惠清高速由廣東省路橋建設發展有限公司主導修建。此外，也有大量省屬企業與市屬企業合作參與高速公路建設，例如廣東寧華高速由廣東省路橋建設發展有限公司和梅州市高速公路建設投資有限公司分別出資90%、10%組建項目公司建設運營。

2.3 BOT模式（建設、運營、移交）投資建設高速

由地方政府投資建設高速公路，需要政府直接投入大量資金，導致政府負擔越來越重，無力投資過多高速公路建設。除去經濟實力強大的城市，大多數地級市級政府所屬國有企業的能力有限，流動資金較少，而高速公路建設動輒需要投資幾十億，地方國企力不從心。在這樣的背景下，越來越多的新建高速公路采取BOT模式進行投資建設，即由社會資本（央企、大型私企、交通類國企）單獨或與地方國資企業合資組建項目公司負責高速公路投資建設，并由項目公司負責高速的運營，在運營期滿后，將高速公路移交至政府或政府制定的單位。

當地政府與項目公司簽訂《高速公路特許經營權合同》，授權由項目公司負責高速的建設、運營，收取車輛通行費償還債務，一般特許經營權期限為建設期+運營期。特許經營權期滿后，項目公司將項目所有設施無償移交至當地政府，并由地方政府負責高速公路后續的管理、養護及運營。

BOT模式又可以細分為傳統BOT、BOT+施工總承包、BOT+EPC等多種模式[3]。中國交建、中國中鐵、中國鐵建、中國能建葛洲壩、招商局等大型央企均成立獨立法人的高速公路建設投資公司，采取BOT模式，積極參與到我國高速公路建設之中。各大央企主動擔起基礎設施建設投資的重擔，為緩解地方政府投資壓力做出了極大貢獻。

3 BOT+施工總承包模式的優點

BOT+施工總承包模式是BOT模式中細化的一種，與傳統BOT模式相對比，此模式下投資人具備施工總承包資質，高速公路的施工由投資人所屬企業負責，不再單獨進行施工招標。中國交建、中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中國能建葛洲壩等眾多大型央企具備高速公路施工承包資質，所以更多地采用BOT+施工總承包模式參與高速公路投資建設之中。

廣東省肇慶至高明高速公路（一期）工程，即采用BOT+施工總承包模式建設運營，項目估算總投資219億元。該項目社會收益率約大于社會折現率8%，效益費用比約為1.2，對地方經濟發展有巨大帶動作用，從國民經濟角度進行分析，該方案是完全可行的。然而項目25年運營期財務內部收益率小于0，財務凈現值小于零，社會資本投資可行性資金缺口巨大。為了吸引社會投資人參與肇明高速公路建設，推動項目順利進行，由肇慶市政府出資對項目進行部分補貼，在政府補貼后再次進行測算，社會投資人財務收益率大于或等于財務基準折現率。

經過多輪招標、談判，最終中國能建葛洲壩集團股份有限公司與大連三豐集團公司的聯合體脫穎而出，成為肇明高速的社會投資人。肇慶市人民政府設立肇慶市路達投資有限公司作為政府出資代表，參與項目投資建設。最終肇明高速項目由中國能建葛洲壩集團牽頭大連三豐集團與肇慶市路達投資有限公司合資組建項目公司。肇慶市交通運輸局與項目公司簽訂特許經營權合同，授權項目公司負責高速投資建設及后續運營管理，特許經營期為建設期3年+運營期25年。在特許經營期滿后，項目公司將無償地整個項目移交至肇慶市政府。下文主要以廣東省肇明高速為例，對BOT+施工總承包模式的優勢進行分析。

3.1 BOT+施工總承包模式中項目公司資金投入有保障

在BOT+施工總承包模式中，社會投資人自有資金充足，財力雄厚，能夠確保項目資金的投入，從而推動項目完成。

中國葛洲壩集團股份有限公司是具有公路工程施工總承包特級資質的企業，公路施工為其主營業務之一，施工經驗豐富，截至2020年底總資產超過2 000億元[4]。因此，葛洲壩集團能夠確保項目資本金按照項目推進情況及時投入到項目公司，能有效避免因為資本金投入不足造成項目擱淺的情況發生。此外，該項目超過百分之六十的建設資金需要通過銀行貸款來籌集，各大銀行貸款時首要考慮項目自有收益，股東方自身實力也是重要考慮因素，葛洲壩集團會增加銀行對項目的信心，從而使項目公司能夠更容易獲得銀行貸款。目前，肇明高速項目公司已簽訂貸款合同的融資金額與總資本金投入之和已經等于項目總投資，從資金的角度來看項目可以順利實施。

3.2 BOT+施工總承包模式中施工期利潤可用于項目資本金投入

BOT+施工總承包模式下，由社會投資人企業負責高速公路項目施工總承包，施工期利潤由投資人企業賺取，可以用于項目資本金投入，能夠極大減少投資人資金投入壓力。在肇明高速項目中，總資本金投入占總項目投資的25%，葛洲壩集團占股47.5%，可以計算出葛洲壩集團需要投入的資本金為項目總投資的11.9%，即26億元。經過測算，葛洲壩集團在該項目中賺取的施工利潤將超過26億元，利潤額大于葛洲壩集團在項目中的資本金投入。因此，對葛洲壩集團而言，參與肇明高速項目投資并不會產生巨大資金壓力。

3.3 BOT+施工總承包模式能夠有效縮短項目周期

在傳統BOT模式中，項目公司需要施工圖設計取得批復后，才能開展施工招標，完成施工招標流程，確定施工單位，再到施工單位進場，項目土建施工啟動，中間耗時超過4個月的時間。在BOT+施工總承包模式中，項目投資人確定，總承包單位同步確認，施工招標流程取消，勘察設計、施工準備等多項工作同步推進，從而使得從項目立項到施工完成的所需的時間能夠大大縮短，進而減少項目支出，提高收益率。

肇明高速2019年12月份簽訂投資協議，根據投資協議，由葛洲壩集團負責施工總承包，不需要等施工圖設計批復后，再進行施工招標。施工總承包籌備組2020年5月正式成立，開始以項目工程可行性研究報告為基礎，謀劃項目部駐地選址，劃分施工分部、工區，規劃混凝土拌合站、實驗室、施工便道、鋼筋加工場等臨建設施布局。施工總承包部根據項目勘察設計工作的推進，不斷優化臨建設施規劃，并按計劃開展臨建施工。此外，總承包部提前與當地政府、監管部門進行溝通對接，了解當地有關施工方面的政策，為后續項目施工推進打下良好基礎。在施工圖設計批復前，總承包部已經提前完成駐地、實驗室、拌合站及施工便道等臨建設施建設。在2020年12月取得該項目先行工程施工圖設計批復后，總承包單位立即開始工程施工建設。此種模式為肇明高速的推進節約了超過4個月的時間，減少項目整體投資，進而提高了投資人的投資回報率。

3.4 BOT+施工總承包模式下項目施工質量更有保障

項目公司作為投資人，在項目運營時，要負責養護工作。養護工作的多少取決于建設期的施工質量，若施工質量優良，養護成本就會相應下降;反之則會大幅增加項目養護成本，從而拉低投資收益。BOT+施工總承包模式下，項目公司在施工過程中會對施工質量更加嚴格把關，能夠有效減少偷工減料、質量不過關的現象出現，從而減少運營期養護支出。

某一高速屬于BOT+EPC項目，投資人賺取了施工期利潤，項目完工后，即將項目整體賣出，沒有長遠運營的考慮，整體施工質量較差。此項目運營不到5年，就出現路基不均勻沉降、涵洞開裂、隧道滲水等各種各樣質量問題，導致運營期養護成本增加。

肇明高速吸取教訓，對總承包部施工質量進行嚴格把控，為項目的整個生命周期負責。截止2021年底，肇明高速已開工將近1年，整體施工質量可控。后續在項目公司和總承包部的共同努力以及葛洲壩集團的監督下，肇明高速公路的質量能夠更有保障，減輕運營期養護負擔。

3.5 項目公司吸取本土企業高速公路建設經驗

BOT+施工總承包模式較多采取與地方政府所屬國資企業合作，地方國企在當地高速公路建設領域深耕多年，具有豐富的建設經驗，能夠幫助項目更好的推進。

肇慶市路達交通投資有限公司為肇慶市公路發展公司子公司，管理人員來全部自公路發展公司，參與過廣昆高速肇慶段、二廣高速肇慶段、廣佛肇高速肇慶段的建設，經驗豐富，熟悉廣東省關于高速公路建設的相關管理規定，清楚當地的風土人情。肇慶市路達交通投資有限公司作為肇明高速項目公司股東，能夠為該項目報批報建手續辦理、質量監督、交竣工驗收、征地拆遷等工作的開展提供大量幫助。

4 結論

綜上，BOT+施工總承包模式作為BOT模式的一種，具有項目資金投入有保障，施工期利潤可用于項目資本金投入，項目周期能夠縮短，更能保障項目施工質量，可以吸取本土企業高速公路建設經驗等眾多優勢，所以此種模式逐漸成為社會投資人參與高速公路建設的首要選擇。在高速公路建設中，各社會投資人要充分利用該模式各種的優勢，確保項目順利完成。

參考文獻

[1]2020年全國收費公路統計公報[R].北京：交通運輸部，2021.

[2]黃曉明.路基路面工程[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2019.

[3]林小麗.淺談高速公路 BOT項目相關風險及防范—以漳州招銀疏港高速公路項目為例[J].福建建筑2014（10）：

47-50.

[4]中國葛洲壩集團股份有限公司2020年年度報告[R].武漢：中國葛洲壩集團股份有限公司，2020.