土地衛片執法檢查與地區經濟可持續發展互動機制研究

南京市國土資源局棲霞分局信息中心 萬鵬

一、土地衛片執法檢查的概念

（一）土地衛片執法檢查的內涵

土地衛片執法檢查，即國家每年通過應用衛星圖片分析、大數據、GIS、人工智能等相關技術，在全國范圍內開展各地區的土地執法檢查，以防止地區新增建設用地突破規模邊界，產生違法用地侵占耕地的檢查。其目的是保障耕地總量不減少，維護國家糧食安全，同時通過核查閑置土地等方式敦促地方政府在建設用地指標限制的條件下，最大限度地提升利用土地資源的效率，通過高質量方式發展地區經濟，走可持續發展、高質量發展之路。

（二）土地衛片執法檢查的外延

土地執法檢查是一項針對國土資源綜合性、系統性的檢查。既包括國家土地衛片執法檢查、省級衛片執法檢查，也包括9個國家自然資源督察局以年度衛片核查數據為基礎開展的耕地保護督查、例行督查，以及亂占耕地建房問題清查整治、農村“大棚房”問題清理、“違建別墅”問題清查整治、住宅式墓地清理、違規高爾夫球場清理等專項檢查工作。

二、開展土地衛片執法檢查對政府經濟行為的作用和意義

（1）量化縣（區）、市、省級上一年度土地管理工作成效，有利于地方經濟可持續發展。在全國土地衛片執法檢查實施之前。國家、省、市政府及同級國土資源管理機構對下級政府的土地利用情況并不能做到實時、客觀、真實的了解，主要的用地數據還是來源于逐級上報和上級派員實地抽查。逐級上報的弊端在于地方國土資源主管部門還是屬于地方政府的組成部門，在上報違法用地數據時難免會受到地方政府的掣肘。當衛星遙感技術、大數據分析技術發展到一定程度后，全國范圍的土地衛片執法檢查工作便能夠為中央政府提供比地方政府逐級上報更精準、真實的土地管理數據，從而為國家制定更加切實可行的經濟政策提供充實的依據，同時也可以成為考核地方政府減少粗放型經濟發展的重要依據。

（2）土地衛片執法檢查是保護全國耕地和永久基本農田數量不減少，防止耕地非糧化和農地非農化的有效手段。習近平總書記指出：“保護耕地是國之大者，要像保護大熊貓一樣保護耕地?！备睾陀谰没巨r田是我國糧食安全的物質基礎，一旦在糧食安全上被國外卡住脖子，勢必會造成社會的動亂和經濟的倒退。

（3）土地衛片執法檢查的數據成果能夠為國務院及國家自然資源督察局開展國家年度耕地保護督察、土地例行督察、亂占耕地建房清查整治、“大棚房”問題清查整治，違建別墅清查整治、住宅式公墓、違規高爾夫球場整治等專項檢查提供數據支撐和判定依據，通過這些檢查來去除經濟運行中的一些尋租和頑疾，促進經濟運行的公平和效率，從而進一步激發我國社會經濟發展的活力。

（4）土地衛片執法檢查能夠督促地方政府依法、科學管地用地，推進違法用地整改工作取得實效。通過土地衛片執法檢查，違法違規用地數量較大地區的地方黨政主要負責人都將受到約談甚至問責，同時該地區將面臨國家停批、限批土地的懲治措施。這就倒逼地方政府官員在發展地方經濟時擯棄過去單純依靠擴大土地面積來帶動城市化的粗放發展方式，使他們轉而追求用地指標限制條件下的經濟發展最優解，即通過發展半導體、人工智能、綠色新能源、生物制藥等科技密集型產業來轉換賽道，達到地方經濟發展的轉型升級，以保護資源、科學規劃、高效用地的方式來帶動地方社會經濟的全面發展。

三、土地衛片執法檢查以經濟發展的先進技術成果作為依托

土地衛片執法檢查一方面，對各級政府高質量發展經濟有著重要作用，另一方面，也不斷吸收著經濟發展帶來的先進技術成果，從而提高準確性、時效性和真實性。其涉及的相關技術主要有以下方面：一是高精度衛星圖片和航片生成技術的應用；二是人工智能圖片分析技術和影像匹配比對技術的結合；三是GIS（Geographic Information Systems地理信息系統）技術和數據庫大數據分析技術的結合；四是辦公自動化智能綜合管理技術的應用；五是定位和導航技術的應用。

四、土地衛片執法檢查的主要內容與其考核標準對地方政府經濟行為的影響

（一）主要內容

每年的土地衛片執法檢查從層級上看包括縣、市、省、部四級的逐級核查，從內容上看主要包含內業核查和外業核查。內業核查主要是每季度或者年度衛星遙感衛片影像生成后，通過人工智能圖片分析技術和影像匹配比對技術與上一期衛星遙感衛片影像進行比對分析。提取疑似地表發生變化的圖斑矢量數據，將該數據與GIS系統中的權屬、地類、規劃、征供地等管理信息等對比校核后生成疑似違法圖斑。而后將疑似違法圖斑下發給下級自然資源主管部門執法人員進行核查，執法人員通過確認圖斑位置，核查圖斑地塊的征供地批文、臨時用地手續、設施農用地備案手續等檔案信息確認用地的合法性，同時將相關批文掃描件上傳系統進行舉證。外業核查以區（縣）級自然資源部門執法人員的現場核查為主，通過人工拍攝、無人機空拍等方式現場獲取帶有拍攝坐標、拍攝方位角、拍攝時間的照片和影像資料，從而核查出疑似圖斑地塊的現場具體情況，該情況主要分為實地未變化（即實地和上期沒有什么變化，影像的變化多數為地表植被或覆蓋物的季節性變化引起的，未發生實際建設行為）和違法用地兩類，現場核查人員通過上傳照片到系統進行舉證。被判定為實地偽變化的圖斑經過逐級審核確認的，不計入地方違法用地問責比，而被判定為違法的圖斑，會被計算入地方問責比，同時執法人員必須對圖斑涉及的違法用地進行查處，做到對人和對事并處到位，督促地方政府在國家督察局每年開展督察前整改到位。

（二）土地衛片執法檢查考核標準對地方政府經濟行為的影響

土地衛片執法檢查對地方政府的考核主要體現在對違法用地較為嚴重地區地方政府的黨政負責人進行約談和問責。主要的考核標準是較為量化的，一是土地違法問責比；二是違法用地占用耕地的數量較大。土地違法問責比是一個比列型數據，主要的計算方法為：分子是被統計地區（包含省、地市、和區縣）本年度新增違法用地占用耕地的數量，分母是本年度全部（合法加違法）新增建設用地占用耕地的數量。由于國家每年逐級分配給各級政府的建設用地指標都有規模限制，總盤子相對固定，因此，地方政府每年能夠通過土地征收轉用而取得合法建設用的規模相對固定（即分母的一部分相對固定），因此違法用地問責比的分子，即本年度新增違法用地占用耕地的數量往往是決定問責比大小的決定性因素。2008年由監察部、人社部、國土資源部三部委共同出臺的《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令）第三條明確規定了問責比超過15%或未達到15%，但影響惡劣后果嚴重的（如單宗違法用地占用耕地面積較大，超過100畝的），須對縣級以上地方政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員，根據違法用地情節由輕到重分別給予從警告直至撤職的各類處分。2022年中央一號文件又提出保護耕地的黨政同責相關規定。近年來土地衛片執法檢查和其他各項土地專項督查檢查的考核要求日益嚴格，為避免被約談問責、停批限批土地等風險，地方黨委政府負責人在發展地區經濟的同時，也不得不被倒逼著放棄過去那種單純以擴大建設占用土地面積來提高地方GDP產值的落后發展方式。逐步通過產業升級，引進研發高新技術，發展節約集約型新興產業來提振地方經濟發展。這種經濟發展方式的轉變從短時間來看可能會遭遇種種困難甚至風險，但從長期來看是我國走出中等收入國家陷阱（Middleincome countries trap）的必由之路，也是建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的必由之路。

五、土地衛片執法檢查存在的問題

一是衛片執法檢查本身存在的問題；二是衛片執法檢查和地方政府發展經濟之間存在的問題。

（一）衛片執法檢查本身存在問題主要表現在

一方面，衛片執法檢查依據的基礎數據產生規則確實存在一些違背實事求是原則的地方，如2019年國家開展全國第三次土地調查時，為了完成一些目標性指標，將已經存在幾十年的無手續歷史存量建設用地調查為耕地（如老廠區被拆遷平整后，因居民自發種蔬菜，在調查時就一律調查為耕地）。導致地方政府后期招商引資需要使用該地塊時，仍然需要購買耕地占補平衡指標（價格在50萬/畝以上）重新對地塊進行耕地占補平衡，如果不按照以上要求辦理手續的話，地塊就會被納入衛片違法用地問責比。如果按照相關要求辦理手續的話，這無疑不合理的增加了地方政府的用地成本，造成對地方經濟發展的政策性障礙。又如為完成地區永久基本農田劃設指標，自然資源相關劃定部門在政府的要求下將土地肥力尚不適宜劃定為永久的基本農田的一般農用地也劃定為基本農田（如江灘地、荒山地等），這就極有可能造成在江灘荒地上種樹、拋荒等行為也被納入非糧化違法，而這種違法不符合地塊實際情況。

另一方面，衛片執法檢查對于部門職責分工存在交叉的領域，未做出很好的界定，容易造成基層執法人員在執法時出現困惑。如近兩三年來在土地衛片執法檢查中出現的非糧化違法用地情況。2020年之前的土地衛片執法工作主要聚焦于在農用地轉為建設用地過程中是否辦理過相關手續，是以農地非農化為重點的。而農用地內部種植結構的調整、是否拋荒、是否存在種植經濟作物而不種植糧食作物這類情況的管理權完全應歸屬于農業部門。僅僅由于國家衛星中心設在自然資源部或者農業部門沒有設置類似于國家級自然資源督察局等機構的原因就將非糧化的認定和整改職責交由資源自然部門實施，這既不合理也存在相關合法性的障礙，難免會有越俎代庖之嫌。

（二）衛片執法檢查和地方政府發展經濟之間存在的問題有

一是由于上文提及的土地衛片執法檢查等不通過對地方黨委政府負責人和地區經濟帶來的后果較為嚴重，因此，使得地方政府可能會積極主動運用自身影響力影響地方自然資源主管部門在開展衛片執法檢查工作時的工作客觀性。由于目前許多區縣級自然資源主管部門的垂直管理不到位，人、財、物仍然全部由區縣級政府保障，這就為這種影響創造了條件。

二是衛片執法的檢查的剛性強度太大，對于地方經濟發展確實產生一些阻滯作用。如規定即使是國家級、省級重大基礎設施工程建設過程中產生的過程性違法用地，依然要求地方各級自然資源主管部門予以查處，做到既要處理到事，也要處理到人。這就造成了地方政府即使想盡快實施重點工程也將面臨兩難的抉擇。要不就是先動工，后接受查處，再補辦用地手續。這樣每推進一個項目，就要使項目的實施主體在經濟上接受數額不小的罰款，在人事上犧牲一些具有擔當精神的干部。要不就是先不動工，依程序辦理土地的征收和供地手續，而由于土地征收牽涉農民根本利益，涉及項目可行性研究、土地預審、規劃選址、征收土地現狀調查、社會穩定風險評估、土地補償、房屋補償、拆遷、人員進保、環境評估、文物勘探、合法性審查等多個環節，每個環節都有可能存在無法解決的矛盾，這就造成用地手續的辦理是一個漫長的工作（往往半年以上）。一旦用地手續無法及時辦理，施工許可的辦理也便無從談起，這往往會造成重點工程項目推進的緩慢，從而影響到地方經濟的發展。

三是土地衛片執法檢查的嚴格和地方經濟發展需求的指標分配（用地、規劃空間）之間存在矛盾。隨著國家把糧食安全提升到戰略性高度，國家土地衛片的執法檢查作為保護18億畝耕地保有量紅線的重要抓手，其對各級政府的考核和問責勢必會越來越嚴格。但實事求是地說，地方經濟的發展是國家經濟發展的組成部分，其發展需求所對應的指標保障還不是特別充分，由于土地資源的稀缺性和經濟發展的不平衡性造成了指標分配的不平衡，而這種不平衡性又為地區違法用地的整改工作帶來困難，堵疏結合一直是國家衛片執法檢查工作長期需要解決的一個問題。

六、對土地衛片執法檢查的政策建議

為更好地發揮衛片執法檢查對地方經濟的引導和促進作用，建議一是繼續完善自然資源執法人員管理體制改革，將區縣級執法人員的編制、管理、財政保障獨立出所在區縣政府體系，做到像稅務、環保等部門一樣將垂直管理落實到鄉鎮一級的最基層，這樣可以大大增加衛片執法檢查工作的獨立性和客觀性；二是科學布局國土空間規劃和科學分配用地指標，將稀缺的用地指標和規劃空間用在經濟社會效益最高的項目上，使這些項目發揮出引領區域經濟發展的龍頭作用；三是改進地方黨委政府考核體系，將耕地和基本農田保護效果納入地方領導的政績考核體系，在違法用地數量超過一定標準的情況下的實行職務晉升的一票否決制，提升他們的重視程度；四是實事求是開展土地調查的基礎數據更新工作，將原先一些不合理的調查成果予以變更；五是理順部門之間職責分工，根據衛片執法檢查的違法數據成果科學分配各職能部門的相應整改任務，各司其職，從而發揮衛片執法檢查的最大執法效能。

七、結論

隨著大數據、人工智能、衛星遙感和定位技術的不斷迭代演化，土地衛片執法檢查越來越智能化、自動化和精益化，這不僅對執法人員快速掌握新技術的能力提出了更高的要求，而且對地方政府改變發展模式，更換經濟發展賽道提出了更高的新要求。相信今后一段時間衛片執法檢查將會朝著高頻度、高強度和檢查結果的高置信度發展。同時，衛片執法檢查和日常執法巡查的高度融合，將會為今后土地管理秩序的良性發展提供更好的技術和制度保障，為地方經濟高質量發展保駕護航。