鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接：內在邏輯和實現路徑

□王先位

（中共岳西縣委黨校，安徽 安慶 246600）

1 研究背景

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。這是脫貧攻堅與鄉村振興交匯和過渡時期的一項重大戰略任務，是必須解決的一項重大時代課題。

2 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的內在邏輯

鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興根本上都是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，都是確保實現“兩個一百年”奮斗目標而實施的國家戰略，二者相輔相成、相互促進。

2.1 鞏固脫貧攻堅成果是推進鄉村振興的基本前提

打贏脫貧攻堅戰之后，一些脫貧戶存在返貧致貧風險，鞏固“兩不愁三保障”成果仍需持續用力，產業扶貧和異地扶貧搬遷的幫扶成效還不穩定，鞏固脫貧攻堅成果的任務仍然較重[1]。鞏固脫貧攻堅成果最基本的就是要鞏固“兩不愁三保障”，提高包括脫貧戶在內的農民收入和民生保障水平，提高脫貧人口和脫貧項目的質量，防止出現脫貧人口規模性返貧和邊緣人口規模性致貧。一是要鞏固脫貧群眾致富的內生動力和發展能力。應繼續利用好脫貧攻堅期扶貧與扶智、扶志相結合的成功經驗和成熟做法。例如通過進一步強化思想文化教育，徹底改變和轉化部分脫貧群眾的一貫“弱者”思維和“等、靠、要”思想，通過進一步強化知識培訓、技能訓練、崗位鍛煉等方式，鞏固脫貧戶的生產競爭能力。二是要持續為脫貧攻堅成果提供物質基礎和經濟基礎支持。在脫貧攻堅戰中，農村的交通、水利、通信、環境等基礎設施建設有了長足的發展，為農村發展奠定了較好的物質基礎。但是由于資金、技術、地形、地貌等條件的限制，鄉村基礎設施仍然存在供給總量不足、區域供給不平衡、質量不高等問題，不能很好地滿足新發展階段鄉村振興的需要。鞏固脫貧成果，要在鄉村振興總體規劃的指引下，著力推進縣鄉村道路、農田水利、農村供水、城鄉電網、農村垃圾、污水處理等工程改造提升，補齊基礎設施短板。加大農業領域物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術基礎設施投資力度，夯實智慧農業發展基礎。還要培育壯大扶貧產業，補齊技術、設施、營銷等短板，促進產業提檔升級，實現脫貧群眾的穩定就業和持續增收，夯實好群眾的經濟基礎。三是要鞏固為脫貧成果提供保障的體制機制和政策體系。脫貧攻堅中形成的中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的工作機制，東西部扶貧協作機制，定點扶貧機制和社會力量參與機制等，為鄉村振興奠定扎實的工作基礎，要繼續堅持和鞏固。脫貧攻堅期，中央連續制定出臺14 個配套文件，各部門出臺200 多個政策文件或實施方案，各地出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列配套措施[2]。形成了一個完整的政策體系，一定要保持政策的持續性與連續性。例如保持產業扶貧相關政策的總體穩定，有助于穩定預期，保障已脫貧地區產業發展的延續性。同時，針對低收入群體的特征，鞏固拓展脫貧攻堅成果。提高內生發展能力需要一個過程，客觀上需要在過渡期內保持現有幫扶政策的總體穩定。

2.2 拓展脫貧攻堅成果是推進鄉村振興的必然要求

鞏固不等于固化，脫貧攻堅成果要鞏固好，同時更要進一步拓展好，以助推鄉村振興。因此，要準確把握拓展的內涵。一是要拓展對象。脫貧攻堅的對象是貧困縣、貧困鄉、貧困村、貧困戶，而鄉村振興的對象是所有的農村、農民、農業，無論貧困與否。因此，主要對象應從農村貧困人口拓展為全部農村人口、從解決“三農”中的農民貧困問題拓展為解決“三農”中的農業農村問題。對于已經有了自我發展能力的穩定脫貧群體，應從幫扶政策中退出的必須退出；對于低收入人口，應加強監測篩查，應列入幫扶范圍的必須列入；對于一些欠發達地區，尤其是西部地區的一些脫貧縣，要按照中央要求拓展為鄉村振興重點幫扶對象。二是要拓展范圍。一方面，將政策范圍由特惠式政策拓展為普惠式政策。例如應調整優化脫貧攻堅期貧困人口的教育幫扶政策、醫療扶貧政策等特惠性政策，提高這些政策的包容性，使之成為全體農民的普惠性政策。另一方面，戰略范圍也應由農村貧困地區擴大到全部農村地區，實現全面鄉村振興。三是要拓展標準。將解決農村貧困人口溫飽和基本需求問題拓展到產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的更高標準。新發展階段要進一步拓展提升標準，為進一步改善人民生活品質、實現共同富裕奠定基礎。

2.3 鄉村振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本保障

在脫貧攻堅的基礎上接續鄉村振興戰略不僅是我國高質量脫貧的重要路徑，更是貧困地區全面實現鄉村振興目標的重要制度保障。鄉村振興之路使鞏固拓展脫貧攻堅成果之路更加具有方向性，明確了今后農業農村發展的方向。習近平總書記強調，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，接下來要做好鄉村振興這篇大文章，推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織等全面振興。鄉村振興戰略是一項系統工程，必須把“五個振興”作為有機整體，統籌兼顧、有序推進、融合發展。其中產業振興是鄉村振興的基礎。然而，脫貧攻堅中形成的一些產業存在定位不準、層次不高、鏈條不長、效益不好等問題，產業基礎弱。一些產業依靠國家項目及資金的扶持，生產銷售得到政府和社會的支持，自主發展和市場競爭能力差。一些特色種養殖業需要較長的時間才能收獲成果，產業見效慢。還有一些產業攤子鋪得過大，資金鏈薄弱，需要更多優惠政策支持等。要按照鄉村振興戰略產業興旺的目標要求，切實推動產業發展，使產業真正地產生持續效益、擴大收益，牽引已脫貧地區和脫貧群眾不斷夯實自我發展的基礎，激發其持續發展的內生動力。

3 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實現路徑

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接要堅持“兩手抓”，既要“承上”，鞏固拓展好脫貧攻堅成果，也要“啟下”，注重從規劃、政策、產業、人才等方面入手，找準二者有效銜接的著力點、結合點，做到協調推進、融合推進，實現相互交融、相互促進。

3.1 銜接好體制機制，為鄉村振興奠定工作基礎

進入新發展階段，應將我國的貧困治理框架納入鄉村全面振興的框架下統籌推進。通過建立健全責任體系、監督體系、考核評估體系等政策制度體系，建立防范返貧和新生貧困、解決次生貧困和相對貧困的鞏固脫貧成果長效機制，豐富和完善鄉村振興體制機制，激發主體和要素活力。脫貧攻堅中形成的領導機制和工作機制，有的可以直接移植到鄉村振興上面來，例如明確黨政一把手是第一責任人，要求省市縣鄉村“五級書記”一起抓的領導體制已經被吸納到鄉村振興戰略中，要參照這一領導體制，進一步完善省市縣鄉村“五級書記”抓鄉村振興的組織領導機制，研究出臺推動鄉村振興的責任落實、組織保障、工作推進等方面的體制機制及實施細則，落實“五級書記”抓鄉村振興責任體系；有的可以經過改造優化，延用到鄉村振興上面來，例如脫貧攻堅的考核機制，可以將其改造優化成鄉村振興戰略實績的考核機制，發揮考核的指導督促作用；有的必須在堅決貫徹落實好中央政策的前提下，立足本地實際深化細化具體措施。

3.2 銜接好政策體系，為鄉村振興提供政策支持

當前，鄉村振興戰略正處在由頂層設計和整體規劃轉向具體對策和微觀施策的過渡期。應按照鄉村振興的目標要求，從實際出發，采取差別化的方式，對各類支持脫貧攻堅、農業農村發展的政策進行分類梳理、科學評估、清理整合、分類處置。按照“保留一批、優化一批、強化一批、取消一批”的總體思路，分類確定需要接續的、完善的、強化的、取消的扶貧政策，例如對于基礎設施、公共服務、生態環保、公益崗位等政策措施，可直接保留并納入鄉村振興的常規性政策中，避免因政策取消而出現返貧；對于易地扶貧搬遷等政策，需要做好后續扶持工作，資金和政策支持需要適當延長，全面歸并整合各類扶貧資金、涉農資金，設立鄉村振興重大專項資金，發揮資金規模效益；對于產業扶貧、扶貧就業車間等政策，在調整優化后可納入鄉村振興的常規性政策中；對于單純針對脫貧攻堅期特困人口的扶持政策，在轉變調整后，可作為鄉村低收入人口的常態化扶持政策；對于到村到戶為主的幫扶政策，在轉變調整后，可轉向對鄉村整體發展的支持政策；對于社會保障政策方面，可根據相對貧困人口結構特點，將扶貧保障性政策與民政部門負責的低保、五保、殘疾人救助等政策進行統籌銜接，在認定標準、扶持救助、管理系統等方面逐步實現并軌運行，納入統一的社會保障體系，形成鄉村振興中相對貧困群體保障和幫扶的長效機制；對臨時性或已完成歷史使命的政策措施要及時取消，例如貧困戶危房改造扶貧政策等。既要把脫貧攻堅期形成的政策成果積極融入鄉村振興戰略體系和政策體系中，增強政策的穩定性、延續性和擴展性，使原有的扶貧政策不變、支持力度不減，又要堅決落實好中央的政策，及時優化調整原有的政策，細化工作舉措和辦法，避免“政策懸崖”問題出現，變“懸崖效應”為“緩坡效應”。

3.3 銜接好發展規劃，為鄉村振興提供路徑指導

要注重原有脫貧攻堅規劃同鄉村振興戰略規劃的有效銜接和結合，根據脫貧攻堅完成情況和鄉村振興的目標要求，按照缺什么補什么的原則，制訂一個符合地方實際情況的鞏固拓展脫貧攻堅成果短期過渡計劃，并納入“十四五”規劃和鄉村振興戰略第二個五年規劃。應將脫貧攻堅規劃部署中仍需鞏固拓展的基礎設施建設、產業培育、幸福美麗鄉村打造、農旅融合發展等項目有機嵌入鄉村振興發展規劃中，繼續予以資金支持，使其長久發揮作用，增強規劃的持續性和銜接性[3]。當前，各地要綜合土地資源、生態資源、產業培育發展的規模和態勢、居民點規劃和建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等要素，注重總體規劃與其他各類規劃統籌聯動，銜接好市縣總體規劃、鎮村發展總體規劃、土地利用總體規劃等專業規劃。特別要科學合理劃分村莊類型，因地制宜制訂完善聚焦提升型、城郊融合型、特色保護型、搬遷撤并型等不同類型的多規合一、區域一體的鄉村振興戰略規劃，形成橫向聯動、縱向貫通、協同一致的規劃體系。

3.4 銜接好產業發展，為鄉村振興夯實物質基礎

產業發展是鞏固脫貧成果、銜接鄉村振興的最大結合點，是實現鄉村振興的關鍵。如果沒有產業支撐，脫貧攻堅的質量和全面小康社會的成色會大打折扣，鄉村振興必然是一句空話。脫貧攻堅期，各地實施了一大批產業扶貧項目，建成了一大批扶貧產業基地等。然而，一些扶貧產業項目存在短期化傾向，產業發展基礎不夠牢固、可持續性有待增強。因此，一是應從根本上遏制產業扶貧的短期化傾向，做好土地資源配置、技術資金扶持、消費市場對接等全面銜接，支持優勢產業及主導產業做優、做大、做強。重點培育好一些效益良好的龍頭企業和農民專業合作社，不斷提高農業組織化程度，提高產業規模和效益?？山永m采用和推廣脫貧攻堅中形成的發展模式，例如“龍頭企業+農戶”引領產、加、銷全產業的發展模式，“村集體+企業”入股經營、抱團發展等多種經營發展模式，提高產業化水平，增強扶貧產業的競爭力。二是應考慮市場消費者對農產品個性化、多樣化、功能化的需求，挖掘特色資源優勢，建設具有穩定收益的產業，促進鄉村產業的發展[4]。各地應堅持以市場需求為導向，根據資源稟賦，尋優推進、錯位發展，避免過度規模化和同構化，加快形成具有市場競爭力的優勢特色產業體系。三是要拓展脫貧地區產業發展思路，統籌考慮脫貧戶的扶貧產業與本地主導產業、優勢產業的培育和發展，盡快從單一的種養扶貧產業發展轉換到鄉村振興的產業興旺上來，推進農業與旅游、文化、教育、康養等產業深度融合，例如大力發展“互聯網+”現代農業，大力發展數字農業、智慧農業等，建立特色產業群，延伸農業產業鏈，實施鏈長制，大力推進一二三產業融合發展，繼續推動鄉村產業升級發展和轉型提檔，增強鄉村產業高質量發展的內生能力和“造血”機制。

3.5 銜接好人才隊伍，為鄉村振興注入新的動力

脫貧攻堅工作鍛煉和培養了一大批鄉村人才。持續鞏固提升扶貧人才隊伍的“雁陣效應”，是實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵因素。由于農村青壯年勞動人口流失仍然較嚴重，農村“空心化”“老齡化”導致新型職業農民緊缺；經濟收入、基礎設施、公共服務的城鄉差距使農村對人才缺乏吸引力，人才留不住、用不好。在脫貧攻堅同鄉村振興銜接過程中必須補齊人才短板，可適當留下一些脫貧攻堅期派到鄉村的人才和工作隊伍，就地轉化，直接轉換成鄉村振興第一書記和鄉村振興工作隊，接續發揮好“帶頭人”和“突擊隊”示范引領作用。銜接和拓展好脫貧攻堅中的人才激勵和優惠政策，鼓勵農村人才回鄉發展。但在鄉村空心化趨勢下，大量人口返鄉不現實，會造成鄉村資源細碎化，難以實現資源的高效集約利用和規模效應，所以要在鄉村振興中將主導群體發展為人才精英，實行“精英培植”[5]。各地要積極物色、充分挖掘一批本鄉本土并具有發展潛力的懂農業、愛農村、親農民和學歷高、專業強、技術好的青壯年，通過搭建和提供優勢發展平臺，建立健全激勵和賦權機制，充分激發和調動他們積極投身當地農業農村建設的積極性。并且通過組織培養、專業培訓、技能鍛煉等方式，做好鄉村振興人才儲備，將他們培養為鄉村振興的主導群體和中堅力量，為鄉村振興提供堅實的人才支撐，注入新的動力和活力。